基于委托代理理论浅谈住房公积金制度改革
摘要：尝试从新制度学的委托代理关系角度，分析我国住房公积金制度管理方面的失范与不足。从委托代理关系和经济委托代理关系两方面，揭示出我国住房公积金制度过程中一切矛盾的焦点是由于其定位不准确，委托代理链效率低下。从新的视角对住房公积金制度的改革提出对策。
Abstract: This article tries to analyse the anomie and deficiency of the housing accumulation fund system on the point of the principal-agent relationships in the New Institutional Economics, through the political principal-agent relationship and the economic principal-agent relationship to reveal that the focus of all conflicts under development of our country 's housing accumulation fund system is the inaccurate of its location and the inefficiencies of the principal-agent chain, in order to give counsel to the housing fund system reform from a new perspective.
关键词：住房公积金制度；委托代理关系；激励约束机制；对策
Key words: housing accumulation fund system；principal-agent relation；incentive and restraint mechanisms；countermeasures
0 引言
近年来，我国住房公积金制度运行中出现了覆盖面狭窄、使用率低下，保值增值压力大等很多问题以及不少挤占挪用公积金的大案，让人们对住房公积金的安全和效率产生质疑，迫切需要对住房公积金制度进行改革，提高其使用效率，这就要求从根本上弄清制度中的基本关系。本文初步研究了住房公积金制度中的委托代理关系，揭示了住房公积金问题的焦点在于委托代理效率低下，对住房公积金制度的定位不准确。
当前我国住房公积金管理运作实行的是“房委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的模式。政府强制住房公积金缴交者将住房公积金的管理权赋予它，但是政府又无法像“人”一样去管理、监督属于缴交者的公积金，因此不得不采用委托代理的方式将管理权赋予住房公积金管理中心，将对其的监督权赋予财政部门、审计部门等，并规定公积金的营运业务必须委托指定银行代理，指定银行又委托公积金缴交人按时缴交公积金，公积金借款人按时归还贷款本息，于是形成如图1所示特殊的环形委托代理关系链，导致代理链的冗长和委托人与代理人的高度重合，从而带来道德风险问题。要实现公积金的安全运营和保值增值，提高其使用效率，就必须保证从政府到银行以及公积金借款者的每个环节的代理关系有效率，这样才能确保整个委托代理链条的有效性。其中政府作为监管人，它是公积金缴交者的代理人，同时又是住房公积金管理中心、财政部门、审计部门的委托人，它们之间是一种政治委托代理关系。住房公积金管理中心与受托银行以及广大公积金缴交者和借款者之间是一种经济委托代理关系。下面我们详细分析住房公积金管理中的各层委托代理关系的性质和带来的具体问题，并且提出对策性建议。
1 住房公积金委托代理链中政治委托代理关系产生的原因以及存在的问题
在政治委托-代理关系中，道德风险产生的根本原因在于信息不对称情况下个人追求利益最大化与制度约束弱化的矛盾。在缺乏规则制约和公众监督困难的情况下，政府常常凭借着其专业知识、专业技术、特殊地位，拒绝公开某些公众本可了解的信息，使公众陷入“无知”状态。由于政府职员所从事的职业，既代表着公共利益，同时又代表着私人利益，所以存在着为获取私人利益而侵害公共利益的可能性。现实中普遍存在的以权谋私等腐败行为证明了这种可能转化为现实是难以抗拒的，这将有悖于政治委托人的利益，导致政治委托人的风险成本增加或造成政治委托人的权益损失[1]。
新制度经济学认为，政府拥有规模经济和比较优势，为了节约交易成本，使自身利益最大化，强制广大的公积金缴交者参加公积金制度，达到规模经济和互助的作用，以提高职工的住房支付能力，使广大参加者的效用最大化。但是，由于人的自利性、有限理性、未来的不确定性、信息的不对称以及契约的不完备等多种因素的存在，政府以权谋私、寻租设租、政治机会主义等代理问题的广泛存在，使得政治代理人的目标追求常常偏离委托人的预期。这就是近年来住房公积金大案频发、被挤占挪用的根源所在。当前我国住房公积金制度中存在如下政治委托代理问题：
（1）住房公积金初始委托人监督主体缺位。
由于住房公积金是通过国家强制缴交的，缴交者作为初始委托人虽在法律上拥有所有权，但其所有权是有限的，使用权受到控制，也不能转让，只能用于本人及其家庭的住房消费。缴交者不能通过“用脚投票”的方式解除与代理人的合约，惩罚代理人的机会主义行为，同时由于住房公积金所有者人数众多且相当分散，个体又存在“搭便车”的心态和行为，因此我国住房公积金制度中的委托代理问题更加严重。
（2）住房公积金缴交者即资金初始委托人与政治代理人政府的目标函数不一致。
公积金缴交者的目标函数是积累住房消费基金，提高住房支付能力，以及资金最大化。但是政府作为住房公积金的强制发起者，其目标函数更为宽泛，是提高中低收入阶层的住房水平。政府规定住房公积金增值收益中除提取风险准备金和拨付管理中心经费外，其余作为城市廉租住房的补充资金。公积金属于职工个人所有，但是政府却强制规定了其增值收益分配，职工并不能直接拥有资金支配权，这是对职工权利的一种强制剥夺，用来达到政府的目标。这就无形之中形成了公积金缴交者与政府代理人的目标不一致。
（3）监管中出现混乱和不到位、不现象。
目前，我国住房公积金实行多头监管，由建设部门会同财政部门、人民银行、银监会联合监管，同时委托地方同级财政部门和审计部门进行监督，从行政级别上和各地的住房公积金管理中心是平级或高半级，从实际意义上讲只是每年向各地要一些报表、数据之类，所谓监督只是摆设，这常常导致实际监管缺位。管理中心作为政府管理住房公积金的代理人，能否履行住房职能，需要公众的监督，这关键在于管理中心的透明度，而由于我国体制本身的局限性和公众监督意识不强，公众对住房公积金系统运作的真实信息并不完全了解，这就使得公众对政府部门及管理中心的具体行为缺乏完全、有效的监督，致使政府官员很可能受自身利益本性的驱使，出现“利益寻租”，使公众利益受损。
（4）住房公积金管理委员会的决策机制不科学。
按照《住房公积金管理条例》要求，住房公积金管理委员会是由政府职能代表与专家1/3，工会与职工代表1/3，单位代表1/3的结构组成的。在实际工作中，住房公积金管理委员会是一个松散的无专职人员的协商议事机构，参加会议的人员，从管委会主任到普通职工代表，身份地位相差悬殊，参会人员多数并不了解住房公积金日常管理业务，决策结果由谁负责不清楚。住房公积金管理委员会作为群体决策的形式，由于组成结构、组织形式和文化限制等原因，对管理决策的效果是十分有限的，甚至形同虚设。从全国看，一个常常被虚无化的群体机构，却作为全国高达9 600多亿元住房公积金管理的决策机构，这是不科学的。
（5）对住房公积金管理中心定位不科学，激励约束机制效率低下。
在现行制度中，住房公积金管理中心被定义为是不以盈利为目的的事业单位，既不是政府机构，也不是政策性金融机构或会员制的法人实体，而是隶属于地方政府部门的事业单位，在没有法人资产和独立的经济利益约束下，“中心”很难建立起有效的监督管理机制，规范的审计、信息披露制度和风险防范机制。现实中在地方或部门利益的驱使下，部分政府官员对公积金管理“行政化”，导致“内部人控制”和“寻租”行为泛滥，挤占、截留、挪用公积金的现象屡屡发生：用住房公积金弥补财政预算亏空，用于发工资的有之；用于兴办经济实体、投资入股、炒地皮、买股票的也有之，甚至发生了挪用百姓住房储蓄去澳门赌博的恶性事件，从而严重侵害了广大公积金所有者的利益。这种现象的根本原因在于行政化的管理方式使得政府和“中心”的委托代理链被行政隶属关系所锁定，委托代理双方的垄断性，使得难以制定有效的激励与约束机制。
2 住房公积金委托代理链中的经济委托代理关系中存在的问题
住房公积金管理中心委托银行进行资金归集和发放贷款等业务，银行委托公积金缴交者按时缴纳公积金，借款者按时归还贷款本息，整个过程中存在着信息不对称情况，委托人无法完全观察到代理人的努力情况，委托代理问题就产生了。
首先住房公积金管理中心与银行的目标函数不同。住房公积金是一种具有很强政策性、互助性和保障性的基金,管理中心的目标是发展基金，使之发挥最大作用，帮助职工解决住房问题。而银行争取这笔资金的经办业务是因为其存款利率低、资金来源稳定、期限长，在资金未从事经营运作的情况下，可以利用其获得一笔可观的收入。受利益驱动，银行尽力争取到住房公积金后，可能将大量资金沉淀，这不仅不能缓解住房资金的短缺，大力改善居民的住房条件，反为少数银行挪用资金、违章拆借提供了可乘之机。
其次，从目前来看,住房抵押贷款是种优质信贷资产，违约率很低，这成为银行争夺个人住房贷款市场的一个重要原因。银行往往在给开发商提供贷款时，与其达成开发商为其营销商业个人住房贷款的协议。而且银行在受理住房公积金贷款时，可能会利用住房公积金贷款较商业贷款手续繁杂、条件苛刻的劣势，说服借款人放弃公积金贷款转向商业个人住房贷款。
另外条例规定，住房公积金贷款风险由住房公积金管理中心承担，这样银行在发放贷款时就可能会不认真审查借款人的资格信用情况，形成公积金贷款的潜在风险。代理银行由管委会在条例规定的五家国有商业银行中指定，一经确定基本长期不变，由于缺乏竞争,导致委托代理双方信息的不对称更加严重,加上对代理银行绩效很难考察,银行就缺乏改进公积金业务的积极性，甚至可以隐藏自认为有必要隐瞒的信息,来追求其利益的最大化。
最后，公积金借款人应按照贷款合同按时归还本息，由于信息不对称的存在，银行及管理中心无法很好的观察到借款人的资信情况，可能会存在逆向选择，这就会造成贷款的风险。
3 基于委托代理理论对住房公积金制度中的委托代理问题提出的对策性建议
3.1 对住房公积金制度中政治委托代理问题的建议
①在政治委托代理关系中降低和消除由于政治委托人的缺位造成的代理人道德风险，需要建立规范性的良性制度规则。对作为政治委托人的住房公积金缴交人，是分散性的公众，其对政府的激励约束只能通过设计一套兼有激励与约束的制度规则来进行，以规范委托代理双方之间的相互关系，减少信息成本和不确定性，把交易成本降低到最低程度[2]。
③在决策和监管方面，为了防止公积金监督者虚位的问题,政府可以将联合监管改成由唯一部门监管，成立全国性的公积金管理机构。由其负责公积金政策的制定和执行，对各地住房公积金管理中心实行垂直管理，建立经营考核制度和运营失误追究制度，将住房公积金管理和监督的结果作为考核的硬性指标，确保对管理中心管理运营行为的监督约束到位。为了解决代理失灵问题和由信息不对称导致的利益寻租问题,政府可通过加强具有独立性的财政审计部门对管理中心的经济责任和管理经营情况进行监控来解决。最后，要增加住房公积金管理的透明度，形成有效的公众监督和舆论监督。
④定义管理中心的性质，明确公积金所有者和经营者的权利和责任，建立有效的激励约束机制，改变中心管理者不必为他的行为后果承担全部责任的情况,从而抑制道德风险的产生。我国现阶段在政策性住房的管理上采取委托国有商业银行的办法虽符合国际上政策性金融的委托代理运用机制，但缺乏属于政府机构序列、执行政府住房金融政策、制定政策性住房金融计划、由政府财政投资形成资本金、有稳定资金来源、为广大中低收入阶层购房融资提供服务的独立的政策性住房金融机构[3]。因此住房公积金的方向是政策性住房金融，应把管理中心定义为政策性住房金融机构。其次，建立有效的相容性激励约束机制，来调适人们“对狭隘的短期个人利益的追求”与“对参与相互作用或交易的其他人的权利的尊重和对明智的长期个人利益的追求”之间的关系[4]。在激励性制度规则中，只要代理人正确履行契约，就能够得到相应的回报，这种回报应该能够对代理人的正面行为产生激励效果。因此，在实际中应将管理中心人员的经济收入与公积金管理经营业绩直接挂钩，并进行灵活考核；同时，要不断创新激励的内涵，将社会声誉、职务升迁等“无形利益”与公积金各级委托代理人的经营业绩联系起来，从而充分调动委托代理人的积极性、主动性和创造性。在约束性制度规则中，通过制度规则提高政治代理人的违约成本,使之不敢采取违约行为。还应建立规范各级住房公积金代理人决策行为、管理行为的法规,针对代理人的违约行为、“不作为”行为，采取相应严格的惩处办法。最后，必须建立和完善公积金管理中心的用人制度，改变目前尚处于僵化状态的干部人事制度,打破管理者的行政任命机制，引进市场机制，形成竞争上岗机制，优胜劣汰地选拔公积金的管理者，这有助于突破住房公积金管理中的垄断性，减少代理人的道德风险，大大降低代理成本，使管理中心具有行政色彩的管理者真正转变为高级管理人才。
3.2 对住房公积金制度中经济委托代理问题的建议
①增进委托者和代理者双方权益是提高委托代理制度效率的基本原则。在增进制度效率为目标的管理进程中，必须以维护和增进双方利益为基本方向，才能充分调动两者的积极性，从而有效地利用委托者的资本资源和代理者的人力资源，达到总资源利用效率最大化[5]。在住房公积金管理中心与代理银行的委托代理问题中，由于代理银行的自营业务与公积金贷款业务存在竞争，可以考虑停止发放住房公积金低息贷款，改为利息补贴和提供政策性担保。可以借鉴北京市住房资金管理中心的做法，根据借款人可以申请的贴息额度,对商业性个人住房贷款和政策性个人住房贷款的利息差进行贴息。这样做的好处是能够充分利用商业银行的资金使更多的贷款人享受到公积金贷款政策的优惠，而且提高了银行放贷的积极性。提供政策性担保可以使银行降低贷款门槛，从而使更多中低收入者也可以享受到住房贷款，提高了制度效率。
②在代理银行的选择机制方面，停止由管委会在规定的五家国有商业银行范围内选择的做法，引进竞争机制。通过公开招投标来选择代理银行，所有的银行、信托机构和保险公司等金融机构都可以平等的参加竞标，这有助于促进代理机构的积极性和主动性。竞争法则会使代理机构尽力为管理中心利益服务，从而使其目标与管理中心一致起来，同时也更容易获得优秀的代理机构来运营资金。
③加大住房公积金宣传力度，使更多的职工了解住房公积金的优势和好处，自觉加入公积金缴交者的行列，维护自己的权利，履行自己的义务。这样可以增大银行说服借款者改贷商业贷款的成本，也可以使借款者自觉按时还款，降低了住房公积金的风险。
4 结束语
总之，住房公积金制度是一项涉及政治、经济和社会等的系统工程，要提高其制度效率，就要从根本上理顺系统内部的各层委托代理关系，提高委托代理链的效率，才能更好的实现其为广大职工住房消费服务的目的，最终实现我国公民“居者有其屋”。
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[1]张旭霞：《政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学》2002（11）：62。
[2]张旭霞：《现代政府信用及其建构的对策性选择》[J]；《南京社会科学，2002,(11)：63
[3]郁达夫：《住房金融：国际比较与的选择》[Ｍ]；中国金融出版社，2001：210。
[4]詹姆斯·布坎南：《自由、市场与国家》[Ｍ]；上海三联书店，1989：127-128。
[5]周冯琦：《委托代理的制度效率与现实改进的路径分析》[J]；《上海社会科学院学术季刊》1999（2）：99。
