垄断行业高收入的法律规制分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：垄断行业；高收入；反垄断法；规制
垄断行业是指那些依靠国家特殊政策或专有技术垄断整个行业生产与经营的行业。在中国，这些行业所取得的垄断地位，不是依靠技术创新，而是依靠行政权力阻挠市场竞争的结果。近年来，一些垄断行业不仅工资水平过高，而且工资增长过快，与普通行业的收入差距进一步扩大，严重影响着和谐社会的构建，探讨如何从法律的角度对垄断行业的高收入进行规制无疑将成为了法律学者研究的一个重要课题。
一、垄断行业的高收入的具体表现
1.高工资。垄断行业的高收入主要表现为其高工资的收入。先是有报道一些银行人均年工资达10万元，之后又有报道说电力公司抄表工有15万元的年薪；还有报道国家电网公司的处、司局级干部年薪在30万～60万元。尽管这些报道尚未得到实际数据的印证，有关行业有的还出面否认，但是政府各项统计数据都在不断印证这种说法。2006年7月11日，由国资委统计评价局编制的一份统计年报显示，石油石化、通信、煤炭、运输、电力等12家员工工资达到全国平均工资水平的3～4倍。另据国家统计局的数据，目前，电力、电信、、烟草等行业职工的平均工资是其他行业的2～3倍，如果再加上工资外收入和职工福利待遇上的差异，实际收入差距可能在5～10倍之间。北京市地税局最近发布的数据显示，北京市2007年年收入12万元以上者共有25.5万人完成了自行纳税申报，这些人主要集中在金融保险、电信、电力等垄断行业。因而，垄断行业的高收入是不争之事实。
2.高福利。垄断行业职工还享受着高福利。如民航普通职工每年可以享受两张或以上的免费飞机票；铁路职工免费坐火车还可以享受卧铺待遇；电力系统职工每年可享受几十到几百度不等的免费“福利电”；通讯系统职工可低价或免费打电话；各大银行普遍把给予内部职工以房贷享受利息全免或低息的福利。在部分垄断行业，职工工资外收入甚至超过工资收入。
3.高增长。垄断行业高收入的另外一个重要表现便是高增长。近年来垄断行业与非垄断行业职工收入差距进一步扩大，统计数据显示，“十五”期间电力、煤气、供水、铁路、通信等行业的职工平均工资年增长率高于“九五”期间平均增长率3～5个百分点；金融和保险业的职工平均工资增长率在20%左右、较“九五”期间提高了7个百分点。最高行业与最低行业的职工平均工资之比由“九五”末期的2.6攀升到目前的3.0以上。仍以电力、煤气及水的生产和供应业与农林牧渔业为例，这两个行业的职工平均工资绝对差额由1978年的380元，上升到1998年的5 950元，到2004年高达14 194元，为1978年的37.4倍。
二、垄断行业过高收入的负面影响
1.加剧了收入分配不公，威胁社会的和谐。目前，整体反映居民收入差别的基尼系数在中国不断提高，世界银行1997年发布的一份题为《共享不断提高的收入》的报告中指出：“中国20世纪80年代初期反映居民收入差距的基尼系数是0.28，到1995年是0.38，到20世纪90年代末为0.458，而在2004年接近了0.47。”联合国开发计划署的统计表明，1998年，中国居民中20%对高收入户与20%最低收入户的收入相差8倍。近年来，很多城市的垄断行业不同幅度地提高了水、电、煤气、油等生活必需品的价格，提价的主要理由是价格过低，企业经营困难甚至亏损。但事实上，这些垄断行业员工享受着比其他行业高得多的工资和福利。居民生活必需品频繁涨价加重了居民生活负担，恶化了低收入群体的生活状况。这也严重的威胁着社会的稳定。
2.影响了资源合理配置，抑制社会发展动力。垄断行业工资悬殊状况如果维持过长，很有可能会影响整个社会的发展动力。哈佛大学系教授安德瑞·史莱弗专门研究过这一问题。他认为，人才的流动是沿着工资的方向往上走的。一旦某些行业出现高工资的时候，大批高素质的人才就会向这些行业移动。很显然，如果这些高工资的行业配置给那些富有创新潜力的高科技行业，那么高素质的人才流向这些行业之后就会大大增强这些行业的发展，形成一个创新性很强的社会结构。但是，如果将这些高工资的行业配置给垄断行业呢？情况又会如何？史莱弗教授认为，这也就形成一个典型的寻租性社会，人人都想挤入到这些垄断行业中去。社会的大部分精英都配置在服务性的公共部门或者各种垄断行业。这些精英既有创造出经济奇迹的能力，同样也有摧毁经济的能力，而且他们的摧毁能力要比一般人更强。
3.垄断行业工资过高，损害了全民利益。电力、电信、金融等垄断行业都是国有企业，他们所获得的利润，应该归国家所有，并且由国家在全民范围内合理地进行分配，包括用于对、医疗卫生、文化事业的投入以及扶助贫困人口等。但垄断行业员工过高的工资，实际上挤占了国家也就是全民应得的份额，在客观上构成了对全民利益的无理剥夺。垄断的黑手甚至直接伸向国库，如中石化2005年赚取了509亿的巨额营业利润，却还从国库索要了100亿元的补贴。从世界各国政府分享石油资源总收益（包括矿区使用费、利润油分成和税收）的情况看，发达国家（如美国）约为60%～70%，发展中国家约为75%～85%，个别国家高达90%，而在中国，据中石油2005年财务报表披露，政府所得只占40%，据中石化2005年财务报表披露，这一比例也仅为54%。这就是说，仅两公司一年挤占的国库收入就超过1 000亿元。
把关系国计民生的煤、水、汽、电、交通等行业和土地、森林、矿藏等资源由国家经营管理，其目的不在图谋经营利益, 而在保障人民对这些权利的共享。为此，国家往往对这些企业给予大量财政补贴。它们之间与一般企业的进入市场是不可同日而语的。从严格意义上说，这些企业的垄断经营旨在保障社会经济的稳定发展，其本身不再具有完全意义上的市场经济。对这些经济（行业）如何发挥其应适应于市场经济的一面，保留其保障作用的一面，要作具体分析分别规范[1]。
4.引发社会信任危机。有些地方调价听证会对消费者意见漠然置之，“听证会”变成“涨价会”，甚至成为维护垄断行业特殊利益的工具，其社会公信力面临巨大挑战。部分垄断行业日益滋生出傲视、无视甚至漠视社会公平的霸道心理。长此以往，就会使人们丧失对相关主管部门、垄断行业的信心，甚至引发出全社会的信任危机。
三、垄断行业高收入的原因分析
（一）非法律性原因
1.行政性垄断。行政性垄断的产生源自政府出于公共利益考虑的制度安排，中国的垄断行业如电力、石油、交通运输等大都是关系国计民生的重要基础性产业，它们的生产经营受国家政策保护，享有国家赋予的不同的垄断地位。新中国成立初期，这些政策对国民经济的发展起到了积极的作用。但是改革开放以来，随着市场经济的发展、行业自主权的扩大和行业利益的强化，某些垄断行业在经济发展对各类资源的需求不断增多的情况下，凭借其垄断地位，大幅涨价，恣意收费，攫取高额利润。更为严重的是，在经营成本降低或正常时，这些垄断行业鸦雀无声，而一旦经营成本稍有提升，或者经营不善出现亏损现象，他们马上凭借垄断地位，强硬把成本转嫁到公众身上，从而维护自己的高工资、高福利。 2.管理缺陷和分配秩序混乱。在国家对垄断行业工资分配管理办法中，没有根据垄断性行业和非垄断行业的特点进行区别对待，在效益中没有剔除垄断性收益和政府优惠政策带来的收益部分，使大量本应归中央或地方政府所得的收益留在了垄断行业内部。以石油行业为例，的石油公司无偿获得了石油的开采权，使本来应当属于全民的资源收益变成了石油公司的营业收入。从20世纪90年代中期以来，国有垄断就不再向政府上缴利润，这些利润基本留在企业内而成为其可自由支配的资金。在国家对社会财富的积累缺乏行之有效的监管机制的情况下，国有垄断企业不可避免地会给员工发放各种各样的补助、奖金，从而带来国有垄断企业员工收入过高的现象。
（二）原因
1.规范垄断行业的专门立法不完善。现行产业方面的法律如《邮政法》、《电力法》等，大多带有计划经济的痕迹，大多是部门立法体制的产物，产业立法的目的是保护本部门、本行业的利益。这些法律没有确立产业竞争的目标，没有把立法作为放松规制、引入竞争机制的举措。法律的缺失，政府的监管就难以到位[2]。
2.价格法并没有被真正的贯彻。《价格法》虽然规定了价格听证制度，但多数听证只流于形式。真正的听证应该是将法院的庭审形式移植到行政程序上来，当事人之间要有抗辩。这里没有原告、被告，但是有不同利益主体。可能是行政机构直接对个体，也可能是行政机构作为协调者来协调经营者之间以及经营者和消费者之间的利益。当二者利益发生冲突而且无法通过民事方法来解决时，将由“行政法官”根据利益相关人的举证、抗辩即会议记录作出裁决，得出听证结果。它自始至终强调透明和公开，一次听证证据不足，还可以二次听证、三次听证，最终一定要达到所追求的社会目标：三方都满意。而且，它应该是真正听取利益相关人员意见的听证。但事实上，有些听证会连通过听证来接受人们意见的想法都没有。
3.税法不完善。当前，税收对调节功能尚未发挥到合理程度。个人所得税起征点和税率还有进一步调整的必要；对于购置豪华住宅、名牌轿车、奢侈品以及高额遗产赠与等高消费、高享受也无税收调节的控制。
4.《反垄断法》不完善。新出台的《反垄断法》没有对自然垄断做出明确性规范，而原先的草案中却有体现出自然垄断的条文。而且对行业垄断只是作了非常模糊性的规定，《反垄断法》一方面规定“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业，国家对其商品和服务的合法经营活动予以保护”，另一方面也明确“不得利用其控制地位或者专营专卖的地位损害消费者利益”。应当说，《反垄断法》对行政垄断只是进行有限制止，在实务中无法操作。
四、治理垄断行业高收入的法律对策
（一）完善反垄断法
反垄断法中应当对自然垄断作出相对明确的规范，例如采取以下措施：（1）明晰对自然垄断行业进行反垄断规制的独立机构。（2）由国务院反垄断主管部门会同产业相关管理部门进行自然垄断行业进行划分，明晰自然垄断行业范围，防止边缘产业的经营者通过各种途径试图将自己划归为自然垄断行业。（3）会同产业相关部门进行自然垄断行业竞争业务与非竞争业务的划分。自然垄断行业的业务并非全部具有不可竞争性，有的业务随着各种因素的变化与影响也可以开展合理规模的竞争。（4）依法处理自然垄断行业垄断的豁免与豁免撤销事项。
（二）完善垄断行业部门立法
纵观西方发达国家的公用企业改革的，立法作为改革的先导，先立规矩再操作，已成为他们的改革经验。如英国于1981年制定了《英国电信法》，1984年又制定了新《电信法》。在电力、煤气和自来水供应产业也分别制定了《电力法》、《煤气法》和《自来水法》。美国为放松运输产业的规制，1976—1982年间，先后颁布了《铁路复兴与铁路规制改革法》、《航空货运放松规制法》、《航空客运放松规制法》、《汽车运输法》、《铁路法》和《公共汽车管理改革法》等。这些法律首先确立了公用企业改革的目标是建立有效的竞争机制，促使公用企业提高效率，增进全社会的福利。其次，法律明确了政府规制机构的权限，以及规制的程序等操作规范，使得政府规制机构的运作有法可依。再次，法律规定了公用企业应当承担的相应的法律义务。在从事公用企业的改革时，一定要注重事前立法，建立规范，才能使得中国的公用企业的改革沿着市场机制的轨道朝前。
（三）完善价格法中的听证制度
要在严格执行《价格法》价格听证制度的同时，制定《垄断性产品和服务信息公开法》，对价格听证制度作出进一步明确规范。例如，建立公开、透明的听证程序，全方位接受社会监督。在听证会召开之前，应向社会公示听证会的时间、地点、内容、方式；公布调价方案及其理由；公开征询听证议题，民意进行修订；公开选拔听证代表，保证其能作好充分准备。在听证过程中，应由新闻媒体全程报道、现场直播，让公众依法行使监督权。会议结束后，应公布听证意见的取舍结果和理由。对于消费者代表在会上所提重要的未被采纳的意见，由有关部门作出合理解释，公开反馈。加强成本监审工作，强化违法责任追究。价格主管部门应建立长期的成本监测机制和价格管理数据库，掌握主要行业的有关信息，避免过分依赖企业单方提供的成本资料；由价格主管部门对申请人提供的资料实施强制评审，提高价格听证资料的可信度；对于成本一时难以理清、又想调价的行业，由价格主管部门进行为期一年的成本监控，以获取有效的成本信息；对评审机构出具虚假评审报告、申请人提供虚假材料的行为，强化责任追究制度，给予更为严厉的惩处。
（四）完善税法
1.要完善个人所得税法。应加强对垄断行业个人所得税征收的监管，垄断行业的收入分配方案、收入总量、工资标准等，均应纳入国家有关部门的监督管理之中，并建立行业内部监督制约机制及行业外揭发检举制度。特别是要重点规范中高层管理人员收入水平，对于高层管理者可以按照和绩效挂钩原则合理确定年薪，而对于中层管理人员和一般职工全部参考社会平均工资确立工资水平。适时清理整顿工资外收入，为进行合理的税收打下基础。
2.要征收资源附加税。自然垄断行业占有的是国家资源，这是他们的先天优势，所以理应对这些行业征收一定的资源附加税以补贴其他产业。这样可以将企业的高利润转变为国家的财政收入。
（五）完善能源立法
完善能源立法、禁止垄断行业的能源福利也是控制垄断行业高收入的一个重要措施。例如，河北省人大常委会日前通过一项新的地方立法——《河北省节约能源条例》，其中最引人注目的规定就是，县级以上人民政府应当把节能降耗纳入社会发展统计、评价考核体系；同时坚决叫停“能源福利”。
（六）完善外资立法
中国的现行相关外资立法禁止外资进入自然垄断行业，这在一定程度上窒息着自然垄断行业的活力。如果以引入外来资本作为战略投资者，形成“联合持股”，允许他们参与经营，便产生加强成本控制的动力以控制垄断行业的收入过高。
参考：
[1]沈守愚.法律关系与社会主义市场经济[J].南京农业大学学报：社科版，2001，（3）.
[2]文学国.中国法律对公用企业滥用市场优势地位之规制[J].上海交通大学学报：哲社版，2003，（2）.
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