关于地方特种债券与地方商业银行重组

　　关键词:地方债券　银行重组　财政体制
　　论文摘要:为加速城镇化建设，需要大量的城市建设资金，其中最便利的梁道之一是发行市政债券;采用地方特种债券剥离不良货款，也是地方商业银行重组的关键。
　　改革是一个系统工程，涉及国企、财政等。在国有商业银行通过特种国债补充资本金和中央财政剥离不良贷款后，笔者建议在中央级协调下发行地方特种债券，剥离地方商业银行的不良贷款，以加快地方商业银行的重组。
　　一、地方市政债券与财政体制创新
　　(一)地方市政债券与城镇化建设
　　城市建设的阶段性，是地方市政债券的理论基础。在城市的发展前期，需要大量的城市基础设施建设资金，但此时的城市尚未发展起来，财政税收还不够多。在这个阶段，城市财政税费收入较少而需要的投资支出较大，支大于收，由此决定了这样的时期需要适当发行市政债券。当城市的各项基础设施都建立好了，不再需要加大基本建设投资的时候，一方面由于公共工程建设支出大幅度减少，另一方面，由于经济发展，税收增多，收大于支，由此决定这时的城市财政必将出现大量盈余，可用于偿还以前所借债务。
　　在城市债务余额趋于增长的阶段内，发新债还旧债是最主要的中间还款来源，因而城市的未来发展前景和严守信用是最大的偿债保证。在债务余额趋于下降的阶段，城市土地经营收人与城市税费收人则是两个主要的还款来源与偿债保证;其中前者是最大的还款来源与偿债保证，后者是最长久稳定的还款来源与偿债保证。发行市政债券与城市土地经营紧密相联，通过发行市政债券加快市区路桥、广场和园林绿地等非经营性与地铁等准经营性城市设施建设，其最大的财务效果不反映在项目本身，而是大幅度提升城市土地价值，达到所谓“经营城市”的目标(刘维新、张红，2001;明杰、姚宏善，2001)。
　　在国外，市政债券的发行已有200多年的，20世纪50年代以来更有长足发展，从信用评级到二级市场交易都有成熟的经验可供借鉴。市政债券的信用等级介于国债和公司债之间，由居民和商业银行等认购，市政债券的未偿余额还应限制在地方财政收人等指标的一定比例以内。
　　(二)地方市政债券发行与约束机制
　　从我国目前情况来看，现行《预算法》第二十八条原则上不允许地方政府发债，但地方通过各种变通的方式，实际上已经在发债。这几年，我国实行积极财政政策以后，每年1000亿元以上规模的国债，差不多都有一半左右由中央转借给地方政府来使用，地方承担还本付息的职责，实际也就是地方债券。同时，为避开预算法的限制，各地出现了由一些同政府有密切联系或本身就是政府下属部门发行债券用于市政建设的做法，以项目产生的收益作为还款资金，这有些像美国市政债券中的收益债券，但在我国仍列为公司债券。如1999年2月，上海城建公司发行5亿浦东建设债券，用于地铁二号线一期;丈999年4月，济南自来水公司发行1.5亿元供水建设债券，用于城市调蓄水库工程筹资;l卿9年7月，长沙市环线建设开发公司债券1.8亿元，用于长沙二环线的建设等。
　　成都市青羊区违规发放3.7亿元地方政府债券事件(21世纪经济报道，2。。2年6月17日)，表明在我国目前财政监督体系下，向地方政府下放发债权，还要附加更多制约条件。但是，从今后的发展方向看，在下放财政事权的基础上，需要在地方实行普遍的财政民主，对地方财政行为的监控权由现在的上级监控转为向当地纳税人监控，从而建立规范的地方政府举债行为。
　　二、地方债券与地方商业银行重组
　　(一)地方商业银行重组的必要性
　　国有商业银行的不良贷款是多年积聚的，是国民经济深层次矛盾的综合反映，国有银行承担了从计划经济向市场经济体制转轨及国有改革的大量成本。国有商业银行通过组建资产管理公司剥离不良贷款为今后的发展和竞争打下了基础。作为国有商业银行的补充和股份制金融改革的探索者的地方商业银行，也不可避免地承担了经济转轨的部分成本，同样积累了大量的不良资产。国际银行业的经验表明，银行危机是清偿力不足而非缺乏流动性，银行的不良贷款超过总资产的15%时，就必须进行重组;而且重组行动越早越主动，成本越低。经过1998年国务院发文整顿城信社、1999年关闭海南发展银行等后，从我国地方商业银行的现状看，相当一部分地方商业银行的不良资产占比要超过15%的警戒线，因此这部分商业银行要加快重组的步伐。
　　(二)采用地方特种债券剥离不良货款
　　从20世纪80年代各国银行业危机的研究发现，没有任何一个政府敢于将银行破产的损失转嫁给存款者，许多银行的亏损用政府预算弥补或由中央银行实行或明或暗的存款保护计划加以承担(安德鲁·盛，2001年)。即使在以市场为基础、高度私有化的国家里，如美国的银行损失仍会转化为财政赤字。几乎所有成功的案例都表明，只有政府能在不增发货币的情况下平衡预算偿还债券，才能恢复的稳定。
　　国有商业银行通过国家财政部注资的资产管理公司剥离不良贷款。地方商业银行重组的关键是依靠地方财政。从广东省、福建省整顿城市信用社和化解地方其它金融机构风险的实践看(刘昆、纪家琪，2002)，广东省和福建省对城市信用社关闭后兑付个人储户的资金均来源于央行的再贷款，并由地方各级财政层层担保。在解除城信社危机的同时，增加了目前地方财政困难。联系到目前我国的财政体制和地方财政的困难，应允许地方政府发行地方特种债券来置换地方商业银行的不良贷款，这样将银行重组的成本分摊到以后年份内，减轻目前地方财政的负担。当然，地方特种债券应在中央级的协调制约下发行。
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　　[1]刘维新，张红.城市经营、土地储备与土地金融一兼论经营、储备与资金循环机制[J].房地产金融，2001(10).
　　[2]明杰，姚宏善.城市建设资金渠道的创新:城市土地证券化[J].中国房地产金融，2002(10).
　　[3]「美〕理查德·D·宾厄姆等.美国地方政府的管理、实践中的公共行政[M].北京:北京大学出版社，1992.
　　[4]安德鲁·盛.银行业重组一从20世纪80年代银行业危机中得到的经验教训[M]北京:中国金融出版社，2000.
　　[5]IMF.社会主义国家的分权化转轨的政府间转移支付[M].北京:中央编译出版社，2002.
　　[6]刘昆，纪家琪.广东省化解地方金融风险回顾及启示[J].金融研究，2002.