基于对齐齐哈尔市开展创业带动就业的思考

 　　[关键词]齐齐哈尔；创业；就业；风险；担保
　　[论文摘 要]就业状是民生之本，也是落实观和构建社会主义和谐社会的重要内容之一。以创业带就业成为各国的共识。我国在劳动就业促进法（草案）明确规定了以创业带就业的规定。齐齐哈尔市开展创业带动就业，为下岗职工进行小额贷款担保，规避贷款风险，延伸创业领域。
　　
　　胡锦涛总书记在论述树立和落实科学发展观中指出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进社会和人的全面发展。健全就业、收入分配和社会保障制度是落实科学发展观的具体体现。就业状况是宏观经济发展状态的晴雨表，是民生之本，也是落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要内容之一。国家、黑龙江省和齐齐哈尔市在制定“十一五”规划中，均将就业问题摆在十分突出的位置。
　　——就业的经济效益
　　就业的经济效益是劳动生产率和国民生产总值不断提高。这包括微观经济的高效率、宏观经济GDP的增加、国民收入的提高、经济增长率的加快，也包括社会生产要素得到充分利用。
　　——就业的社会效益
　　因为失业所造成的酗酒、儿童失学、家庭纠纷、夫妻离异、精神失常和频发的社会治安和刑事犯罪案件屡屡发生，多半与就业有直接的联系。就业的社会效益是体现为以人为本。
　　——就业的效益
　　目前，下岗职工集体进京上访及我省一些群体上访事件都直接影响到安定团结的政治局面。西方国家的政权更迭，一些原因就是由于没有解决好就业问题所造成的。就业程度的高低，直接影响到人民群众对党和政府的信赖程度。
　　根据党的十六大和十六届六中全会精神，劳动保障部起草了《中华人民共和国就业促进法（草案）》。草案已经2007年1月10日国务院第164次常务会议讨论通过。《草案》第十八条规定国家实行有利于促进就业的信贷政策，鼓励机构改进金融服务，支持增加就业，对自主创业人员在一定期限内给予小额信贷等扶持。第四十八条规定地方各级人民政府应当采取有效措施，通过开展创业培训，提供咨询指导、融资服务等方式，鼓励劳动者自主创业。
　　世界各国政府在扩大就业需求的同时，开始把鼓励创业作为解决就业问题的重要手段。通过创业使中小获得快速发展，不但可以扩大就业，而且可以推动经济的发展。有资料表明，2003年美国有2000多万个企业，其中99％是小企业，小企业的销售额占美国国内生产总值的50％左右，就业人数占总数的53％，自主创业已成为美国就业的一个明显特点。美国政府为小企业的发展提供各种有效的支持，如各州设立小企业开发中心，推广为小企业服务的就业培训计划，建立“小企业孵化基地”等。因此，我们可以借鉴发达国家的经验，结合我国的就业实际，通过加快经济发展增加就业机会，积极探索以创业带动就业的有效途径。
　　
　　一、创业带动就业的兴起
　　
　　始自于2002年小额担保贷款业务，由于缺乏具体操作指南和利润诱惑，目前在全国各地开展情况并不理想。黑龙江省就业局最新统计数据显示，从2002年到2005年1月，黑龙江省共有1.65万下岗失业人员享受小额担保贷款，全省只发放小额担保贷款28700余万元。我市为2500余名下岗职工办理贷款担保5000万元，占全省1/6。2006年是我市鼓励创业带动就业的“播种年”，2006年扶持创业带头人1万人，带动3万人实现就业再就业。“十一五”期间，要培养创业带头人5万人，带动15万名下岗失业人员实现就业再就业。
　　创业是一个艰辛的历程，它充满着风险、机遇和挑战。在决策均衡理论中，两利之间取其大；两害之间取其小；利害相间看其果，最终利大于害就可取。风险与机遇永远是呈正向关系的。鼓励创业带动就业规避风险是重要命题，然而风险与机遇同在。
　　齐齐哈尔市林秀山市长提出：“过去，由于我们对中央政策学习不够，研究不足，运用不充分，丧失了很多大好机遇，留下了很多遗憾，教训十分深刻”。小额担保贷款的具体操作模式怎样最合适，是一个需要研究的课题。目前，中央政府只制订出大概的指导方针，没有规定怎样具体操作。国家“十一五”规划提出，千方百计扩大就业，把扩大就业摆在经济社会发展更突出的位置，实行积极的就业政策，完善对困难地区、困难行业和困难群体的就业援助制度。地方政府如何将中央的政策落到实处还有一个研究政策、吃透政策、用足政策和转变观念、工作创新、机制创新的问题。中央提出的千方百计扩大就业，这就暗含着只要有利于扩大就业，就可以进行各式各样的机制创新。我市提出机关、事业单位财政供养人员与创业者结成“一帮一”对子，为其承担小额贷款担保就是工作机制创新。
　　
　　二、创业的层次
　　
　　小额担保贷款投资创业被称之为“草根经济”，如何将其发展为燎原之势，这取决于创业环境、创业者的才能、市场发展的趋势等多种因素。创业的层次取决于创业者的素质、创业投资的规模和创业的市场领域。
　　小额担保贷款投资创业扶持的对象针对的是下岗职工，他们在社会中多是处于弱势群体，投资无本钱、生产无技能、文化水平低、年龄大以及体弱多病等是这个群体的突出特点。扶持这样的弱势群体就业其难度是可想而知的。他们所从事的领域多是社会最低端脏、险、苦、累、报酬低的就业领域，然而便民利民又是最大的优点，在这些领域就业，只要肯吃苦又有持之以恒的精神，就业维持生计是不成问题的。过去将扶持的领域限制过多，目前一是扩大了贷款对象范围，比原政策增加了城镇复员转业退役军人和城镇其他登记失业人员。二是放宽了享受贴息项目的管理范围。原来政策规定，享受贴息项目的只有19项，现在规定为贴息项目由各省、自治区、直辖市根据各地实际情况自行确定，扩大了各地对当地下岗失业人员的援助范围。
　　随着援助范围的扩大，人员素质和从业领域亦可随之提升，创业的品味就可以上一个档次，这其中就不乏有“鸡窝飞出个金凤凰”，齐齐哈尔市靠千把百块钱起家的成功企业家不乏其人。
　　对于合伙经营国家有更加优惠的政策，这个政策在具体执行过程中有很多障碍。主要是致富带头人的选用上和合伙后的利益分配，以及出现经营风险责任分摊，这些问题的存在将国家制定的好政策束之高阁。合伙经营的实现这是小额担保贷款跃上了一个新的层次，虽然这一政策颁布有5年的时间，但是通过全国各地的实践经验看，效果并不理想。主要是风险分摊的机制没有建立起来，出现经营风险找不到具体的责任人。没有将这部分贷款转换为风险投资基金，人们只看到国家贴息这点，而忽视了这部分贷款是起动资本。既然称之为资本就有其赢利性和风险性的两重性，这不是国家施舍的赈灾款，国家故然会承担不可抗拒因素的部分风险，但不承担因个人责任所引起的经营性风险，这里面关键的问题是任用好致富带头人。

　　合伙经营一般应鼓励从事劳动密集型产业，不应进入一般竞争性行业，这样容易产生挤出效应，这部分人就业会将另一部分人挤进失业大军。克东县有一个绣庄，是一个劳动密集型企业，以创业带动就业获得巨大的成功，带动近百人就业，受到原省委书记宋法棠的高度赞赏。我市另一家民营企业生产成品服装，2005年10月，接到一笔国外亚麻工作服订单，金额上百万，可是由于缺少生产流动资金，使项目濒临流产。这家民营企业吸纳10余名下岗职工，对于这类企业我们应当大力扶持。他们虽然没有什么各式各样的创新，只是正常开展生产经营，但对就业的贡献是值得赞赏，我们所树立的创业带动就业的标兵多是这种类型。
　　技术创新类型的人材如果能承担创业带头人，那么对于就业和国家财政的贡献是不可估量的。无锡市一位从澳大利亚归国的博士，掌握太阳能电池核心技术，回国创业，可是苦于没有资金，无锡市政府提供了1000万美金作为风险投资，用于开发这种国际畅销的产品，结果获取巨大的成功，一跃成为全球第五大生产商。无锡市政府不但收回了全部投资额，每年有上千万的税收，还安近千人就业，最后政府从企业完全退出，还拿回2亿元股本金。这是创业投资的最高境界。
　　单纯的小额担保贷款投资只能起到拾遗补缺、便民利民的作用，这是基本层次；合伙经营就跃升了一个新的层次，但致富带头人、分配机制和风险分摊方式需要认真加以研究；最高层次是科技创新产业的风险，它在社会发展中的倍增效果是无法估算的。
　　
　　三、创业风险的规避
　　
　　世界上保赚不赔的生意是不存在的，对真正的生意人来讲，赚多赔少是生意场的铁律。我们下岗职工在社会上是处于弱势群体的位置，距离合格的生意人还有一段路要走。如何将下岗职工引领进入生意场是一个新命题，我市提出机关、事业单位财政供养人员与创业者结成“一帮一”对子，为其承担小额贷款反担保不失为一种有效措施。
　　以赔偿能力补救风险这是银行通常的做法，“一帮一”活动恰好补足了下岗职工的赔偿能力；以赚补赔是风险投资机构的做法，我市还没有这样的风险投资机制，这在某种程度阻碍了我市的创业投资环境，我们的担保公司和城投公司还在起步阶段，待这些机构业务进入成熟期，他们可以担当此任；最后一种是破产均摊办法，政府、单位、承保人和经营者分摊风险，这其中应当包括银行分摊风险。因为在存贷差中，银行是受益者，可以从贷款盈余中拿出一部分用以分摊经营风险，这样一来才能使下岗职工的损失降到最低限度。出现经营风险这是我们最不愿意看到的结果，如发生了这是每一个人应当承担的政治责任。

　　四、措施和对策
　　
　　小额担保贷款范围扩大，由中央财政全额贴息这对于下岗职工来说是一个利好消息，可是如何将一政策真正惠及到需要帮助的下岗职工还有漫长路要走。执政为民、立党为公、情系人民这是党和政府的执政理念。“我们应当相信群众，我们应当相信党”这是毛泽东几十年前说过的至理名言，今天看来，这段论述仍然有重要的现实意义，如果我们确实做到这一点，一切看似困难的事情都会迎刃而解。
　　1.做好宣传使政策深入人心
　　充分发挥电视、报纸、社区、各社会团体和工商等部门的职能作用，让每位下岗职工了解各项优惠政策，激发广大下岗职工的创业激情，在全社会营造良好创业氛围，发挥创业典型的示范带头作用，对于成功帮扶的对子应大张旗鼓的表彰奖励。
　　2.用足用好优惠政策
　　范围进一步扩大，凡持有《再就业优惠证》的国有下岗失业人员、国有企业关闭破产需要安置的人员、国有企业所办集体企业下岗职工、享受城市居民最低生活保障且失业1年以上的城镇其他登记失业人员、持有军人退出现役的有效证件的城镇复员转业退役军人以及持有当地劳动保障部门核发的失业登记证明的其他城镇登记失业人员，均可按照有关规定向银行申请小额担保贷款。凡是符合条件的均是援助对象。
　　3.延伸反担保链
　　由机关、事业单位财政供养人员承担反担保人，逐步过渡到效益好的国有大中型企业，因为机关、事业单位人员与下岗职工生活圈子固然有一段距离，两者的社会阶层有一定的反差，如忽略这个现实，鼓励创业带动就业的工程就容易流于形式，国有大中型企业职工生活圈子与下岗职工十分接近，设身处地容易为下岗职工着想，由他们担保有一定现实生活的鲜活性。由小额担保贷款成功受益者进行反担保，它的裂变作用是不可低估的，如果真正做到这一点，小额担保贷款的初衷才得以实现。
　　4.免除反担保条件
　　（1）在市内辖区作为信用社区试点。经区人民政府评定的信用社区，其审核评估的下岗失业人员自主创业和组织起来就业的项目，可由街道劳动保障事务所直接向担保机构推荐，担保机构可直接给与担保。
　　（2）各县（市）、区劳动保障部门培训、并取得合格证书需要扶持的创业带头人，劳动保障部门可直接向担保机构推荐取消反担保。
　　（3）参加市级工青妇组织培训、并取得合格证书，经市级共青妇组织认定具有一定创业能力的下岗失业人员，可由市级工青妇组织直接向反担保机构推荐，劳动和社会保障部门备案，取消反担保。
　　（4）劳动和社会保障部门、市级工会、共青团、妇联组织认定的创业典型，一般不再要求反担保。

　　（5）市级以上（含市级）劳动模范或先进工作者、具有高级专业技术职称的下岗失业人员等，申请小额担保贷款经市工会推荐，劳动和社会保障部门备案，可免除反担保。
　　5.创业领域的延伸
　　政策制定之初限定于19项微利行业，现今逐步扩展到由各省市自行确定范围，但这还是在生产经营领域，风险投资领域和消费信贷虽然在政策制定中没有提及，但在具体执行过程中是很容易实现的，这种做法不可置否。在高新技术领域的风险投资，有30%的成功率都是可观的，有人过，1%的成功可以抵上99%的失败，这里面关键是慧眼识人，实际上在政策规定中，由2万扩展到5万，对于合伙经营最高可达到100万，这些做法已经给风险投资做出预留空间，只是我们政策掌握水平的问题。困难群体的消费信贷，虽然政策没有明文规定，在具体执行中，不提倡也不否定，投资比重大消费比重小是全国的通病，我市有近100亿的外流资金，这些资金既没有进入当地消费，也没有进入当地投资。扩大消费需求，间接援助就业，它的实际作用不亚于直截了当地投资于生产经营活动。
　　6.加强创业培训
　　对持《再就业优惠证》人员、城镇其他登记失业人员，以及进城务工的劳动者，提供一次性职业培训补贴。要通过资质认定，确定一批培训质量高、就业效果好的培训机构作为定点机构。完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩机制，引导各类教育培训机构针对市场需求，积极开展定向培训。新政策改免费培训为提供一次性培训补贴，这意味着一种责任分担的机制。这个调整可以通过分担费用的办法来充分调动接受培训者的积极性和实效性。通过完善培训补贴与培训质量、促进就业效果挂钩的机制，可以进一步调动培训机构的积极性，也要求其进一步提高培训质量。
　　社会基础职业教育与创业培训分属于两个主管部门，社会资源浪费严重，基础职业教育吃不饱，教职工呈现出临界下岗状态，而创业培训力量又显得勉强为其力，从事创业培训捉襟见肘，受部门利益的阻碍，在目前的管理体制下，两部分社会资源很难进行整合。
　　7.盘活闲置资产
　　由社会各方投资的固定资产有100亿处于闲置状态，如果这部分资产用于安置下岗职工免征租赁税，或者说干脆由国家拿出闲置国有资产用于安置下岗职工，市区的北菜站、糖厂和灯泡厂等，均是可以用以安置厂（场）区，且地理完全适合，新开发的住宅小区有大量的门市房闲置，可以通过加增和减免租赁税的政策来安置下岗职工，国外有限制房屋租金法，我国在理论界多次提议开征不动产税。“楼上上岗职工安居，楼下下岗职工乐业”，应当成为社会一大景观。
　　8.健全失信惩戒制度
　　“十一五”规划纲要提出，规范市场秩序，加快建设社会信用体系，健全失信惩戒制度。实行小额担保贷款以创业带动就业工程，也应该建立失信惩戒制度，没有规矩不成方圆，这么浩大的再就业援助工程，不建立一套完整的规章制度是难以实现的。
　　9.打造《赢在鹤城》的平台
　　中央电视台通过《赢在》节目营造了一个全新的创业平台。在这个舞台上，创业者激励了斗志、找回了自信、成为了时代的英雄，并进而激发起更多人的创业热情。一位创业者说，中国的传统文化不利于创新，安定是中国人长久的习惯，这是中国落后于西方的重要原因。创业资金主要是由创业基金和风险投资机构的投资组成的，资金总额度3500万元。冠军将获得1000万人民币的创业资金，亚军获得700万人民币，后三名将获得500万人民币。我市应该借鉴这种方式，打造一个《赢在鹤城》的平台。由城投公司和担保公司参加，这样可以创新它们的工作机制，拓展视野，使投资有其鲜活性。还必须有民营企业参加。这样一来，我市的以创业带就业活动就会生机盎然。
　　在全市人民的齐心协力工作中，必将使小额担保贷款以创业带动就业工程这株“草根”呈现出燎原之势。