我国非正规就业的发展研究

　　[摘　要]非正规就业在现实中已经大量存在，在缓解就业压力方面发挥了较大作用。随着市场化、非国有化、开放型经济的迅速建立，我国就业模式的非正规化严重滞后，这是造成我国失业率不断上升的重要原因。积极促进非正规就业的将成为符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向；非正规就业将在今后10－15年间，成为我国就业的主要模式。
　　[关键词]非正规就业；就业压力；失业率
　　
　　随着改革开放的深入进行，人们的就业观念、就业模式发生了巨大变化，一种新型的就业模式——非正规就业越来越成为吸纳剩余劳动力的主渠道。随着市场化、非国有化、开放型经济的迅速建立，我国就业模式的非正规化严重滞后，这是造成我国失业率不断上升的主要原因。积极促进非正规就业的发展将成为符合我国基本国情的就业模式转变的基本方向，预计我国非正规就业占全部就业的比重将在今后10～15年间超过50％，成为我国就业的主要模式。
　　
　　一、非正规就业的概念和特点
　　
　　1．非正规就业的概念。非正规就业的概念源于国际劳工组织，国外一般称之为非正规部门就业或非正规组织形式就业。广义地讲，它是在不注册、不纳税的经济活动中的就业；原意指劳动者不依靠政府创造而自主就业的过程。发展经济学家托达罗认为非正规就业是农业剩余劳动力向城镇转移过程中的缓冲区，一切介于农业与城市之间的部门都称为非正规部门，在非正规部门中的就业就是非正规就业。我国的学者根据国情对非正规部门和非正规就业作了如下的界定。
　　我国的非正规部门主要是指依法设立的独立法人以外的就业形式：第一类是小型或微型，指在经济上相对比较活跃和强大的非正规部门，它们往往通过承包或分包协议与正规部门联系在一起，可视为正规部门的延续，主要面对低收入者市场；第二类是家庭企业，指经营活动大多由家庭成员(主要是无薪酬的妇女劳动力)承担的非正规部门单位，这一类型涉及许多不同的市场、活动、季节和场所，其中一些需求强劲的家庭企业可能会演化为更专业的企业；第三类是独立服务者或随意劳动者，包括家庭帮手、街头小贩、清洁工、街头理发师、擦鞋工等，就人数而言，他们是非正规部门的主体。
　　我国非正规就业主要指广泛存在于非正规部门和正规部门中的有别于传统的就业形式。包括：非正规部门里的各种就业门类；正规部门里的短期临时性就业、非全日制就业、劳务派遣就业、分包生产或服务项目的外部工人等，即“正规部门里的非正规就业”。
　　另外，从劳动力市场分层和非正规就业群体特征角度考察，非正规就业可分为一般非正规就业与高技能非正规就业。前者指那些被排除在正规劳动力市场(一级市场)之外，工作知识和技能要求一般较低，从而在工作环境、个人收入状况等方面均处于相对劣势的就业群体；后者主要指那些追求“个性自由”，游离于正规劳动力市场(一级市场)外，工作知识和技能要求一般较高，从而在工作环境、个人收入状况等方面均具有一定优势的就业群体。本文的研究对象主要指非正规部门中的一般性非正规就业。
　　2．非正规就业的特点。结合我国实际，判定非正规就业可以从以下几个方面来考虑，或者说非正规就业一般具有下面几个明显的特征：(1)就业与社会保障体系之间几乎没有制度性联系，或者虽有制度性规定但很少被遵守；(2)基本报酬形式一般采取计时工资，按天或按小时，少数情况下也会采取计件工资形式，如劳务承包；(3)劳务报酬一般只能达到当地法定最低工资水平；(4)与雇主之间的劳动契约十分松散，一般处于随时可能被中止的状态；(5)劳务收入处于税务监管的“盲区”，很少申报纳税。当然，上述条件仅仅是对一般情况的归纳，并不是非正规就业的必然条件。除此之外，研究非正规就业时，我们还应该排除以下几种就业形式：第一，灰色经济、黑色经济、地下经济中的就业；第二，非法就业，如童工；第三，城市中以乞讨为生的“游牧部落”；第四，专业技术人员的兼业行为；第五，收入不稳定的演艺界、界的就。
　　
　　二、我国非正规就业发展及其原因
　　
　　建国以来，我国就业模式经历着“非正规化—正规化—非正规化”的变化过程。首先是建国初期至20世纪70年代初期，由于各项制度不完善，非公有经济占据重要地位，以个体和私营为主的非正规部门就业是我国就业的重要模式；其次是70年代初期至80年代中期，这一时期，由于实行高度集中的计划经济模式，限制资本主义经济的发展，国有经济和集体经济占据主导地位，使得所有部门趋于正规化，从而非正规部门处于萎缩阶段；最后，到了80年代中期以后，随着改革开放的深入，政府越来越多地退出了市场，允许多种所有制成分共同发展，而市场经济是法制经济、竞争经济，市场经济初期规制要比计划经济时期严重，从而出现了大量的非正式部门。
　　“九五”期间，我国城镇就业结构发生了重大变化，正规部门就业比例大幅下降，非正规部门就业比例大幅上升。但是非正规部门就业的比重不仅落后于世界其他国家，而且也与我国经济发展水平不相适应，且呈现出地区发展、行业发展不均衡的状况：在有些经济发达的地区(广东、浙江、海南)非正规就业比重较高，分别达到30.4％，29.2％，26.8％；而在另一些经济发达的地区(上海、北京)，此比重仅为13.1％、5.6％。这是因为广东、浙江、海南与上海、北京相比，市场经济成分较浓，且处于市场经济初期阶段，规制较多，所以非正规就业的比重相对就高。因此，我们可以初步得出这样的结论，规制是产生非正规就业的主要原因。
　　从发达国家就业演变的进程，可以说明规制与非正规就业之间的正相关关系(即规制越多，非正规就业比重越大，反之亦然)。在市场化初始阶段，政府对就业制度供给不足，规制较多，以今天的标准衡量，非正规就业甚至是此时主要的就业形态。此后，政府在保护自由竞争的同时，逐步减少了对就业的规制，尤其是对处于相对弱势地位的劳动者推出了一系列的“援助”措施。这从一个方面降低了非正规就业的比重。当然，这绝不排斥由于市场空间的拓展与“内涵”的深化，致使非正规就业的空间得以拓展，因而在一定时期出现了两种并行不悖的趋势：一方面，非正规就业的比重在降低；另一方面，非正规就业的劳动者的数量在增加。这可部分解释为什么从总体上看，高市场化国家的非正规就业比重较低。据此亦可解释拉丁美洲、非洲、亚洲国家较高的非正规就业比重是由于在市场化初期经济欠发达国家的制度供给不足，存在大量的规制，因而非正规就业尚是一种“广普性”就业机制。
　　回顾我国就业模式发展的历程，从“非正规化—正规化—非正规化”与“规制多—规制少—规制多”是完全对应的。在建国初期，由于历史的原因，我国存在着国有经济、集体经济、个体经济、私人资本主义经济和国家资本主义经济五大经济成分，由于制度的不完备，使得非正规部门广泛存在。随着国有化的改造，经济性规制和社会性规制逐渐减少，也就出现了非正规就业减少的现象。但到了20世纪80年代，由于以下原因导致了大规模规制的出现：(1)政府被大企业俘虏了；(2)部门利益的驱使，使得不具有优势的企业要求政府颁布有利于自己的规则；(3)公共部门(公众)对自身利益的保护，要求政府对市场加以规制。正是由于以上三个方面原因，才使得80年代中期以来，非正规部门以前所未有的速度扩张。但目前我国经历的就业模式“非正规化”不是简单地重复建国初期的模式，而是在经济快速发展、科技不断进步的背景下进行的。这种就业模式更多地体现出商品生产中灵活雇用劳动力、降低劳动力使用成本的要求，同时也体现着人们在物质生活相对丰富之后对工作方式的重新认识和选择。
　　总之，一个不完整的行政和立法体系所形成的经济环境会导致资源的劣化配置，并在经济上迫使企业在的框架以外从事非正式的经济活动，这是非正规部门存在的制度原因。
　　
　　三、发展非正规部门的作用和意义
　　
　　1．发展非正规部门的作用。(1)提供了广泛的就业机会。我国目前的现实情况是：一方面就业岗位是社会经济活动中最稀缺的资源。在剩余劳动力转移和国有企业大量减员的双重压力下，“人往哪里去”的问题已成为各地制定区域发展战略中的最大难题之一。更为尖锐的矛盾是，由于产业结构升级、技术进步以及普遍性的劳动力供大于求，依靠经济增长过程中的就业岗位增加来缓解城镇就业压力已很难办到。而非正规部门涵盖范围很宽，上到软件设计，下到街头“走鬼”，几乎遍布各行各业，其所能提供的灵活且成本低廉的劳务供给具有非常广阔的需求，开拓这一就业领域，可在相当大程度上缓解城镇就业压力。(2)成为家庭收入来源的重要渠道。资料显示，我国现有的劳动力能在正规部门就业的大约只有30－40％左右。也就是说将有一半以上的劳动力必须在非正规部门就业。另外，非正规部门就业具有极大的灵活性，已成为家庭获取收入的重要形式。(3)非正规部门是发展家女性最广泛的就业渠道。随着市场经济的转型和产业结构的调整，一些传统产业吸纳劳动力的能力下降，女性下岗职工比例占下岗职工总数的比重很高，下岗后很难再就业。如果在这些产业中把一些可以部分时间就业的岗位拆开，既可以缩短工作时间，又可以增加就业人数。这不仅可以解决一部分难以转岗的妇女的就业问题，而且工作时间的缩短可使她们有更旺盛的精力投入工作，又有更多的时间处理家务，起到家庭事业相长的促进作用。(4)非正规部门的发展为员工提供了一个廉价的培训机会。对于那些农村剩余劳动力和城市下岗职工来说，相对而言都是没有一技之长，文化水平比较低的人，他们不可能直接进入正规部门就业，非正规部门成为他们进入正规部门之前的一个缓冲区。通过在非正规部门就业，可以边干边学，在实践中迅速提高自己的技能，掌握一技之长，为以后的再就业增加筹码和选择的空间。(5)非正规部门也是企业家的摇篮。一部分员工通过在非正规部门的就业掌握了一定的管理技能，磨炼了意志，增长了见识，进而为以后自我就业，成为企业家做了充分的准备。
　　2．发展非正规部门就业的意义。非正规部门的发展在任何国家都不可避免，已在经济中占有不可忽视的地位，在满足社会经济发展的需要、提供就业机会、增加收入、节约资金、提高资源利用效率、促进人力资本形成、打破工资刚性等方面具有十分积极的意义。 　　四、我国非正规部门存在的问题
　　
　　1．非正规部门中的劳动雇佣关系不规范。在非正规部门中，雇佣工人的个体户与其雇佣工人之间都存在着事实上的雇佣关系，但是雇佣者和被雇佣者之间有的没有签订劳务合同，有的签的是无效的劳务合同，有的雇主向雇员收取抵押金等等。劳动雇佣关系和劳动制度的不规范产生了很多问题：一是雇佣关系相当松散，对双方都没有形成强约束力，雇佣关系解除时不能按约履行各自的义务，由此造成劳动力市场一定程度的混乱。二是雇主和员工之间缺乏信任。由于员工可能随时离开，雇主因而没有对员工进行人力资本投资的动力；而员工认为雇主可能随时解雇自己，也不会努力工作。因而，雇主经常换雇员，雇员经常换雇主，这加剧了非正规部门就业的不稳定性，使得非正规部门难以形成长期竞争力。三是劳动纠纷多。劳务合同中存在有明显不利于雇员的条文，从而使得劳动者的合法权益难以得到保障。
　　2．工商、税务等行政管理部门干预过度。因为在非正规部门中的确存在少数非法经营，出售假冒伪劣商品，偷税、逃税等现象，所以各行政管理部门对非正规部门的工作进行监管是完全应该的、正确的。但是，确有部分国家行政管理人员滥用人民赋予的神圣职权，以各种各样借口对非正规部门进行敲诈、勒索，损害了正常的经营规则，也败坏了国家管理部门的形象。
　　3．劳动者的社会保障和社会保险严重缺乏。长期以来，人们追求“铁饭碗”(进入国有企事业单位)的目的并不是因为其工资高，而是因为其有相对完善的社会保障和保险制度，在国有正规部门就业与社会保障是直接挂钩的。但在非正规部门，几乎没有相应的社会保障措施。据调查，私营未给职工缴纳任何保险的占92％以上，致使下岗职工一旦进入非正规部门就业就失去了医疗、养老等保障。这严重阻碍了劳动者在各种部门之间的流动。
　　4．非正规部门融资渠道窄，且成本高。相对于正规部门可以得到国家财政拨款和优惠贷款而言，非正规部门则没有这种优待，一般只能通过支付高额利息从非正规资本市场获得，其数量也受到限制。这提高了非正规部门的成本，削弱了其竞争力。另外，由于非正规部门在非正规资本市场融资，缺乏完善制度保障，债务纠纷多，非法集资案件层出不穷，严重干扰了我国正常的秩序。
　　
　　五、促进我国非正规部门发展的对策
　　
　　相对于正规部门的发展，非正规部门亟待规范，我们应从社会经济可持续发展的角度为非正规部门发展提供一个良好的环境。具体应从以下几方面着手：
　　1．尽快建立相应的体系。无规矩不成方圆，市场经济要求依法治国。我们应该通过促进非正规部门的发展来带动非正规就业，明确非正规部门劳动者的权利和义务，对雇主的行为给予必要的限制，规范非正规部门的用工制度，促进非正规部门的健康发展。
　　2．加强对非正规部门的立法监督，规范各行政管理部门的行为。针对非正规部门中存在的问题，一方面，要加强引导，对劳动者进行法律和职业道德教育，组织他们学习《劳动法》和其他法律知识，严厉打击各种违法活动，提高他们的法律意识。另一方面，在既定的条件下，规范各行政管理部门执行公务的行为，提高他们的思想素质和业务水平，严禁滥用职权，中饱私囊。
　　3．建立社会保障体系，提高非正规部门劳动者的保险意识。各级政府应积极推进社会保障改革，扩大覆盖面，解除劳动者的后顾之忧，为劳动者在部门间流动创造一个良好环境。同时，各有关部门应加强保险的宣传工作，保持政策的连续性，保证在自愿的基础上，让希望参加保险的人都能如愿以偿，逐步消除正规部门和非正规部门之间的保障差异，促进经济和社会的全面发展。
　　4．消除对正规部门与非正规部门的政策差异，给两者提供公平的竞争环境。首先，金融机构在融资、结算、资本运营等方面应给予平等、高效和优质的金融服务；其次，政府有关科研机构和社会中介服务机构应为非正规部门提供多渠道、全方位的咨询服务；最后，鼓励和支持非正规部门的联合与合作，如鼓励个体私营经济参与国有中小企业的产权交易和资产重组，在审批手续、资产评估、债务处理、职工安置和离退休职工待遇等方面，为个体业主承包租赁国有小企业提供平等竞争环境。
　　
　　六、结　论
　　
　　非正规部门在提供就业岗位方面有着明显的优势和广阔的空间。一个不完整的行政和立法体系所形成的经济环境会导致资源的劣化配置，并在经济上迫使企业在法律的框架以外从事非正式的经济活动，这是非正式部门存在的原因。任何一个社会都不可能拥有一个极其完备的行政和立法体系，也就是说，规制是始终存在的，这就决定了非正式部门的存在和发展是永恒的，并不是一个转轨时期特有的现象，只是随着规制的多少，比重会发生变化。但是，由于以下原因非正规部门不可能成为国民经济发展的支柱：(1)从规模和含义来看，非正式部门是一个差异很大的部门，上到软件开发，下到街头“毒鬼”；(2)在非正规部门就业的一般是低层次劳动力；(3)非正规部门的资本来源于非正规的资本市场；(4)正规部门规模一般较小。总之，作为一种吸纳劳动力的方式，政府应该为非正规部门的发展创造一个宽松环境，促进非正规就业的健康有序发展。