如何发挥地方政府在节能减排中的作用

　　摘要：中央政府的节能减排目标与地方政府短期利益的矛盾，导致地方政府在推进节能减排工作中缺乏内在动力。现有的财税制度和政绩考核体系形成的对地方政府的激励机制不利于节能减排目标的实现。鉴于此，本文提出了构建有利于地方政府推进节能减排的激励机制。
　　关键词：节能减排；财税制度；政绩考核；激励机制
　　
　　近年来，中央政府对节能减排工作高度重视，各地区、各部门相继做出工作部署，节能减排工作取得一定进展，但并没有达到预期的效果。2006年，除北京外，全国其他省、市、自治区均没有实现年初确定的节能减排目标。
　　
　　一、地方政府节能减排动力不足是我国节能减排工作进展缓慢的主要原因
　　
　　我国推进节能减排工作的方式是由中央政府主导，自上而下地将节能减排的各项工作目标和任务逐级分解到各省、市(地)、县和重点。虽然中央对节能减排工作高度重视，但地方政府在节能减排上存在普遍的动力不足问题。主要表现为高能耗、高污染行业依然高速增长，地方政府以过度消耗能源、污染环境和贴现未来为代价的冲动依然强烈。2007年一季度，占全国能耗和二氧化硫排放近70％的电力、钢铁、有色、建材、石油加工、化工等六大行业产值增长20.6％，第三季度，这六大行业的产值同比增长20％。为什么中央政府如此重视节能减排，而地方政府却在落实中央节能减排的目标时缺乏动力呢?
　　中央政府的职责是提出政策方向，地方政府则选择适当的措施负责执行，这是一种合作关系。但中央政府和地方政府之间存在利益冲突。地方政府与中央政府利益的不一致问题会给中央政策的执行带来较大影响，打政策的“擦边球”就是地方利益影响中央政策执行的典型表现形式。我国节能减排执行的最大障碍在于地方政府不作为。地方政府在推进节能减排工作的过程中缺乏足够动力，这是我国节能减排工作进展缓慢的重要原因。如果不能对地方政府落实节能减排工作进行正确的激励，将严重影响节能减排工作的顺利进行。
　　
　　二、地方政府推动节能减排的制度性障碍
　　
　　节能减排要求对高能耗、高污染企业进行限制性发展，这与地方政府目前惯性的发展模式并不一致。对地方政府而言，最大的激励来自于财政分权的经济利益激励和政绩考核的激励。在财政分权体制下，地方政府拥有发展地方经济的强大动力。而基于GDP的官员晋升激励使地方政府官员有更强的政治动力来促进地方经济的快速发展，由此形成了粗放式经济发展惯性，这给节能减排工作的推进带来困难。
　　(一)分级财税制度使地方政府无力推动节能减排工作。自1994年我国实行分税制以来，尽管中央政府与地方政府之间的财权分配已相对规范化，地方政府发展地区经济的积极性也得到巩固和提高，但我国地方财政体制尚存在较为严重的缺陷，在许多方面扭曲了对地方基层政府行为的激励。首先，1994年的分税制改革造成了中央政府财政收入占全国财政收入的比重迅速提高。但财权上收的同时并没有相应的上调事权，分税制调整给地方政府带来沉重的财政压力。首先，地方政府本身就存在地方财政收入的增长压力，还要负责社会保障、医疗卫生、、环境保护等具有明显外溢性的公共服务。由于转移支付制度不健全，全国很多地区的县、乡财政陷入困境，对公共物品和服务的提供严重不足，对环境保护更是无力投入。基层政府必然要通过招商引资和发展工业来获得维持政府运转的税收和财政收入。因此，发展经济的热情空前高涨，“村村办工厂”、“镇镇办园区”，给节能减排和环境保护工作的落实带来极大困难。当前这种分税体制下，地方政府特别是基层政府没有动力也没有能力推动节能减排，国家又没有建立相应的转移支付制度，经济发展和节能减排的目标很难相容。其次，在我国现行的财税体系中，地方政府的财政税收主要来自地方企业的所得税，为增加财政收入，在财政支出上有更大的支配权，地方政府都具有强大的动力去招商引资。地方政府为吸引企业入驻本辖区，在很多情况下降低环境保护标准引进一些低技术、高污染、高能耗的小企业。最后，由于地方税收和财政收入主要来自于企业，因此，地方政府服务于企业的意识空前强烈。甚至政府和企业具有某种利益一致性，当企业利益与公众的环境利益发生冲突时，地方政府很可能会优先考虑企业利益，使节能减排政策的执行困难重重。
　　(二)当前的政绩考核体系不利于地方政府推动节能减排工作。目前的政绩考核体系是基于GDP的政绩考核体系。在GDP导向的政绩考核体系下，地方官员具有强烈的投资饥渴症。因此，各地竞相招商引资，宁愿不断降低本辖区的土地价格和环境保护标准。这种政绩考核体系延伸到基层政府，使基层政府也不得不竞相招商引资，造成产业同构、低水平竞争。基层政府在激烈的竞争压力下，只能招到一些规模小、技术含量低的企业，其原因在于乡镇一级政府能整合的资源有限，在其辖区内不可能有效提供企业发展所需的、物流、咨询、、等相关服务业，而且这些地方难以留住人才，导致有一定规模的企业也不愿意落户。显然，基层政府在招商引资的竞争中处于非常不利的地位，因此，到最后很就演变成“捡到篮里就是菜”的情形，从而使很多高能耗、高污染、低技术、低附加值的企业向小城市扩散。而地方政府必须以更快的速度招更多的企业进来才能保证经济的持续增长，从而使能耗和污染进一步增大。 　　另外，与政绩考核制度相关的还有一项激励就是地方政府间的标尺竞争。在标尺竞争下，地方政府会仿效其他地方政府的相关政策来本地。同级政府之间的相互监督和学习能提高政府部门的运作效率，但也使节能减排政策的推行遇到更大阻力。事实上，我国尚未完善市场经济体制和法治化社会的构建，施政导向和人为因素对环境问题影响很大。以速度论英雄的排序思想、以速度为核心的干部考核机制，导致了扭曲的政绩观。追求发展速度的冲动常常大于保护环境的约束，在经济增长与环保出现矛盾的时候，更多的会选择前者；当“快”与“好”发生冲突的时候，更多的会选择“快”。很多地方经济增长的背后是能源和资源的消耗、环境的污染。不管是发达国家还是我国的发达地区，其先污染后治理的模式是普遍的，后发展地区的竞相仿效并不难理解。甚至学术界也默认由于我国的地区差异明显，污染的梯度转移是可以理解的。国家已要求转变“先污染后治理”的发展模式，走可持续的发展道路。而可持续发展是一个漫长的利益调整过程，需要更多的制度创新，但我国并没有对政府转向可持续发展的制度创新的激励机制，相反，在促进经济发展方面政府的“创新”倒比比皆是。因此，在现有的分级财政体制及统一的基于GDP的政绩考核体系下，要想转变落后地区的追随先行者的发展模式困难重重。而在这样的框架下，节能减排政策的推行往往事倍功半。
　　
　　三、发挥地方政府在节能减排中作用的对策
　　
　　要使地方政府具有节能减排的真正动力，必须构建起相应的激励机制。目前，不管是财税制度还是政绩考核体系，都在激励地方政府把工作的重心放在促进经济增长上，地方政府对经济增长速度的过度追求助长了高能耗、高污染行业的蔓延，阻碍了节能减排目标的实现。当前我国要转变经济发展方式，调整产业结构，基层政府的职能也需要转变。要实现这一点，关键在于财税制度和政绩考核体系的改革。
　　(一)基层政府的财税收入转向以不动产税为主。调整地方政府的财税结构，使地方政府特别是基层政府的收入以不动产相关的税收为主，而所得税和营业税等税收应由较高级别的政府获得，再由它分配给基层政府，形成相应的转移支付制度。不动产税收制度有助于消除基层政府一味追求经济发展速度的冲动，使基层政府真正致力于发展居民需要的区域性公共物品，减轻节能减排的政策推进难度。
　　(二)实现基层政府考核向民意考核转变。目前，改进对地方政府以GDP为基础的考评体系，更多的做法是引入其他目标的权重，如社会发展、环境保护等。但这种方式并不能真正遏制地方政府的经济发展冲动。因为自上而下的政绩考核制度不可避免的要求显性化的指标以显示政绩和便于考核，从而使GDP为基础考核成为而然的选择。因此，即使更多的引入其他目标的权重，也难以改变GDP考核的惯性作用。因此，根本的方法在于通过民意来考核基层政府的绩效，逐步转向基层的自治，让基层政府由对上负责真正转向对下负责，推动与民生密切相关的环境保护工作，开展节能减排以更好的服务于区域内居民。
　　
　　四、
　　
　　我国财税制度和政绩考核体系激励下的基层政府强烈的经济发展冲动是导致我国高污染、高能耗、低技术产业扩散的重要原因，也是节能减排难以推进的重要原因之一。因此，需要通过财税制度和政绩考核方式的转变，解除基层政府特别是乡镇一级政府在经济发展方面的冲动，使基层政府自觉地做好节能减排工作，更好地履行公共职能，造福于民。