我国公用事业市场化改革存在的主要问题及对策

　　摘要：本文主要分析我国公用事业市场化改革的必然性及公用事业市场化改革过程中存在的问题，从加强政府责任、确保公众参与、建立监管机制等方面提出解决这些问题的对策。
　　关键词：公用事业市场化问题对策
　　
　　一、我国公用事业市场化改革的必然性
　　
　　公用事业是由地方政府或其委托的政府部门直接管辖的、为辖区内公众或不特定的多数人提供特定公共产品或公共服务的行业。包括：供水、供热、燃气、城市公交、排水、污水与垃圾处理、市政设施、园林绿化、市容环境等。与其它行业相比，公用事业具有公用性、基础性、地域性、不同程度的垄断性等特点。我国实施公用事业市场化改革是政府推进公用事业的必然选择。
　　
　　(一)垄断经营的弊病在客观上要求公用事业推进改革。长期以来，我国公用事业的产权安排和组织形式都以国有的形式存在，具有行政垄断与自然垄断合二而一的特点。在垄断的市场结构条件下，公用企业势必形成垄断带来的低效率和对策性激励扭曲。所谓对策性激励扭曲指无论采取何种监管政策，企业都会相应地采取对策，以寻求自身利益最大化。由此造成公用事业成本居高不下、资源浪费严重、财政负担沉重、运营效率低下、冗员严重、服务质量和意识差等问题。在这种情况下，公用事业的改革势在必行。
　　
　　(二)外部条件变化及政策支持为公用事业改革提供了可能性。随着的发展及外部条件的变化，公用事业市场化已成为可能。第一，由于技术进步，许多曾被视为自然垄断的公用事业不再具备自然垄断的条件，为竞争机制的引入创造了条件。同时，随着技术进步，一些纯公共物品具备了部分竞争性和排他性。第二，改革开放以来，民营企业不断壮大，且外资大量引入，为民营、外资进入公用事业领域提供了资金保证。第三，公用事业是具有良好市场前景、能迅速成长的产业，其风险低、收益回报稳定的特点受到民营、外资等各种社会资金的青睐。第四，近几年，国家出台许多鼓励非公有制企业进入公用事业领域和推进公用事业市场化的政策，为我国公用事业市场化改革创造了条件。
　　
　　(三)西方国家公用事业市场化改革的实践为我国提供了借鉴。20世纪后期，以英、美为代表的西方主要发达国家发起提高效率、促进竞争、减轻财政负担的公用事业市场化改革，已成为世界公用事业改革的基本潮流。西方国家的经验表明，市场化能在一定程度上大大改善公用事业的绩效。莫洛克和维顿对美国、英国、澳大利亚公交系统的研究(1985年)发现，私人提供服务的成本比公共部门低50％－60％；据舍洛克和考克斯对美国567个民营公交系统的调查(1987年)，1970年－1983年间，民营公共汽车公司每英里的运营成本降低3％，而同期公营公交系统的成本增加52％，公交服务的平均成本民营部门比公营部门低32％；据波菲尔德对英国公用事业民营化改革的分析(1997年)，民营化以来，天然气价格下降23％，民用电价格下降12％，商用电价格下降25％。
　　
　　(四)公用事业的优势为我国引入市场机制提供了可能性。在公用事业领域引入市场机制，有助于弥补政府在公用事业领域的财政缺口，减轻政府负担，增加社会投资；有助于政企分开和政府职能转变；有助于避免由于政府垄断造成的垄断低效；有利于提高公共产品供给效率和资源的分配效率；有利于满足消费者对公用事业产品数量、质量和多样性的需求，改进公共产品和服务的质量，增进社会福利，等等。
　　
　　二、我国公用事业市场化改革存在的主要问题
　　
　　我国公用事业市场化改革是在政府对公用事业原有的监管规则不适应而新的与市场经济相适应的监管规则尚未建立的前提下进行的。因此，在公用事业市场化改革过程中不可避免地会存在一些问题。
　　
　　(一)公用事业市场化改革会使其公平性和普遍性受到挑战。公共服务具有非选择性，公共服务对公众是不可缺少、不可替代的。所以，要求公共服务供给能公平与公正，体现其公共性。在公用事业市场化条件下，公用事业生产者的最大目标就是利润最大化，这就与公用事业社会服务的公平性相矛盾。同样，公用事业市场化后，对很难赢利或赢利很少的公共服务领域和地区，私营部门不愿介入。对公用事业而言，公平与效率问题必须同时考虑，甚至从某种程度上讲，注重公平比注重效率更为重要。因为“公共部门所扮演的一个重要角色就是为大多数人能够享受到政府服务制定实际生活标准——包括学校质量、医疗机构、社区保健、环境、公共、秩序以及城镇规划和福利措施等等——其质量要求至少必须等同于生活消费的商品和服务”。“从深层意义上看，能否正确处理公用事业市场化与公平性、普遍性问题，关系到当前社会的稳定，是一个问题”。因此，将市场机制引入公用事业领域后，如果不加强对这些领域的规制和监管，就会使提供的产品和服务的公平性和普遍性受到挑战。
　　
　　(二)公用事业市场化改革过程中会产生某些负外部性问题。追求利益最大化是企业的主要目标。公用事业市场化后，如果政府对这些企业不加强监管，会产生某些负外部性行为，使消费者和公众受到损失。如，由于信息不对称，消费者很难了解到企业信息，从而使企业有可能在成本等方面欺骗消费者；企业将大量未经处理的污水排放到水里，污染周边环境，损害社会利益，等等。针对上述问题，政府有责任对公共产品的私人供给者进行必要的监管。 　　(三)公用事业市场化后会产生新的价格垄断。某一旦获得某一公用事业产品或服务的供给权后，有可能产生新的垄断。一旦形成某种垄断，可能使产品的价格和产出水平偏离社会资源最优配置的要求，从而影响市场机制的作用，降低资源配置效率。取得垄断地位的企业若发现有其它企业试图进入所经营的范围时，可能会采取低于正常的价格，从而阻止其他企业的进入，维护自身垄断地位，为今后制定垄断价格创造条件。正如世界银行所指出的：“公用事业具有天然的垄断性，除非它受到调控或管理，否则，私营公用事业经营者就像垄断者一样，限制产量并提高价格，这会给整个效率和收入分配带来恶果”
　　(四)公用事业市场化改革过程中会产生权力寻租等腐败问题。公用事业改革过程中，在某种程度上有可能为权力寻租提供可能。因为政府部门是公用事业的监管部门，负责公用事业的准人、质量、价格等全过程的监管。同时，政府部门的官员又是经济人，在主观上存在为自身谋取利益的原始动机。如果在客观上缺乏对政府官员的有效监管，那么在特定条件下，政府官员利用手中的权力在公用事业市场化过程中进行寻租是难免的。因此，如果不能很好的控制市政公用事业市场化运作过程中的权力寻租和腐败问题，那么市场化所带来的好处就可能被腐败带来的损失所抵消。
　　
　　三、克服公用事业市场化改革过程中存在问题的对策
　　
　　要采取以下措施克服公用事业市场化改革过程中产生的问题。
　　
　　(一)强化政府在公用事业管理中的责任，切实维护公众利益。公共行政理论认为，政府是一种委托代理机构，它必须对其委托人即公众负责，确保公众利益得到维护是政府职能的重要组成部分。因此，无论公用事业市场化改革与否，政府在公用事业中维护公众利益的责任不能忽视。我国20多年改革的经验清楚地说明，把百姓利益放在第一位的改革措施，会有强大的社会推动力，改革也会成功。因此，在公用事业市场化改革过程中，政府只有将公众利益放在首位，改革才能成功。
　　
　　(二)确保公众在公用事业市场化改革中的参与权。在政府、经营者和消费者三方利益关联体中，消费者虽然人数众多，但比较分散，很难形成利益共同体，因此，在三方中处于劣势地位。“在公用事业领域，消费者几乎没有退出的选择权，垄断企业则可能因为摆脱了消费者的威胁，不思进取、侵犯消费者的利益是非常可能的。”因此，在公用事业改革过程中，必须在监管者、经营者和消费者间建立一套互动的制度体系，使政府监管者依法监管经营者；当经营者提供的产品和服务不合格时，消费者有权通过一定渠道监督经营者；当政府监管者不作为时，消费者能通过一定的手段监督政府监管者。只有公众真正参与到公用事业改革中去，才有可能使公众利益不受损害。
　　
　　(三)建立有效的公用事业监管体制。公用事业监管体制的构建主要包括监管机构及保障政府监管活动健康有序进行的监管两方面。一是要建立独立公正的监管机构。由于世界各国社会经济水平、国家制度、文化等的不同，各国都形成了一套符合本国国情的监管体制和监管机构，通过法律的授权和限定来明确界定监管机构职责范围是发展的趋势。所谓监管机构的“独立性”，一方面指监管机构与被监管企业的独立。另一方面是监管机构在实施监管时与政府其他相关机构相对独立。一个成功的监管体制首先应做到政府和监管机构间的职责分离，即政府设定政策框架，监管机构在这一政策框架内进行监管。因此，我国应改革和清理公用事业多头监管的局面，尽量将公用事业监管职能集中到一个部门，避免多头监管。二是要完善公用事业监管的法律体系。法律、法规是政府监管行为的重要依据，其作用主要是控制垄断，保证服务质量，维护公众利益。从国外的经验看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可减少改革的盲目性。如，英国政府制定了电信法、煤气法、电力法和自来水法。有鉴于此，我国应制定公用事业监管的法律及配套法规；依法确立各级政府在市政公用事业中的责任；依法确立监管机构的法律地位，明确其权力和职责；依法确立市政公用企业的准入条件、准入程序、竞争条件及管理办法；依法确立市政公用行业的投资、价格、服务质量和标准等。
　　
　　(四)制定的监管政策。在公用事业改革过程中，政府应保证公众利益不因公共服务提供者的趋利性而受到侵害。具体应完善以下政策：一是建立公共服务定价政策。由相关方共同参与，根据不同行业及公众的承受程度对公共服务进行合理定价，并严格监督。二是建立公共服务绩效考核机制，由相关方以及专家、中介机构共同组成考评小组，定期对公共服务提供者提供的产品或服务进行考核，奖优罚劣。三是建立信息公开机制。要求公用事业产品和服务的提供者及时公开生产、运营、质量、成本、安全等信息，便于接受公众的监督。