浅论政府对非营利组织行为的监管
[关键词]：非营利组织失灵 政府监管 政府监管失灵
[论文摘要]：如何加强对非营利组织的监管，特别是政府对非营利组织行为的监管，是一个亟待解决的课题。本文试从非营利组织监管失灵的表现形式出发，分析政府对非营利组织行为监管失灵的原因，并提出了加强政府的非营利组织行为监管的措施。
由于多重委托－代理关系的存在，非营利组织不可避免地存在委托人和代理人之间的信息不对称和激励不相容，因而，亟需加强对非营利组织的有效监管。对非营利组织的监管既包括自律监管，也包括社会公众、新闻媒体的监督，更离不开政府通过政策、法规等形式进行的监管。本文主要从政府角度来探讨对非营利组织行为的监管。
一、政府对非营利组织的监管失灵
政府作为国家、社会各方面的调控者和非营利组织的利益相关者，对非营利组织行为的监管负有不可推卸的责任。然而，由于种种原因，政府对非营利组织的监管出现了各种形式的失灵。主要表现为以下几个方面:
（一）非营利组织“内部人控制”现象严重
非营利组织的内部人控制主要表现为：①管理人员过分地在职消费，包括公款吃喝、公费、公费出国、购买高级轿车、豪华办公设备等；②滥发工资和奖金，乱提职工福利，组织收入不是用来保证组织公益性的实现，而是作为利润分配给内部职工；③腐败蔓延、权利滥用；④信息披露不规范、不及时、不真实，欺骗政府及其他利益相关者；⑤短期行为，不考虑组织的长远、自身建设和公信力建设，忽视自身应有的强烈的问责机制；⑥谋取私利、损害委托人及其他利益相关者的利益。对这些内部人控制现象，政府没有强有力的政策、制度、法律以及其它相关措施进行监管，不能从源头上杜绝和防止内部人控制现象的产生，也不能利用合理、合法手段严惩已发生的违背非营利组织目标和使命的行为，因而，非营利组织的内部人控制现象愈演愈烈，甚至发展到放任自流的程度。
（二）信用缺失。
非营利组织不以营利为目的，即它的最终目标不是财富积累或实现利润，而是完成组织的社会使命。衡量“不以营利为目标”的标准，最重要的有两点：不进行剩余（利润）的分配（分工）；不得以任何形式将组织的资产转变为私人财产。非营利组织应该是诚实可靠、有责任的。然而，非营利组织中的代理人，作为一个理性“经济人”，不仅会考虑成本和收益，而且较多的考虑自身利益。在委托人和代理人信息不对称和缺乏监督约束机制的情况下，代理人会利益信息上的优势损害委托人的利益，做出有利于自身利益的选择。因而，最该守信的非营利组织同样面临失信的危机。因而，为了避免减少非营利组织的信用缺失，非营利组织的利益相关者应加强对组织的监管，加强对组织的信用建设。
（三）财务管理不规范
非营利组织的非营利性、公益性特征决定了其事务简单，财务组织体系单一，这样极容易导致组织单薄会计制度特别是内控制度的设计，从而为财务制度寻租、滋生腐败、会计错误与弊端等财务漏洞提供酝酿和发生的土壤，最终造成组织财产物资不合理与非法流失；严重歪曲会计信息质量，影响非营利组织的生存和发展。2002年6月，有关媒体报道的山东菏泽市一民办孤儿院院长董内阁因涉嫌诈骗罪被判有期徒刑11年就是一例。防止非营利组织的财务漏洞有待于政府的监管。
二、政府对非营利组织行为监管失灵的原因
（一）政社不分
我国相对一部分社会团体是从政府的职能部门转变过来的或者是由政府机构直接建立的，它们无论在观念上、职能上、组织上、活动方式上、管理体制上等各方面都过分依赖于政府，是作为政府的附属机构在发挥作用。这种政社不分的局面使得政府对非营利组织在行政上表现为“超强控制”，而另一方面，由于非营利组织的产权不明，政府未能制定相关法律明确非营利组织的产权，政府对非营利组织又表现为产权上的“超弱控制”，结果是政府对非营利组织行为不能进行有效监督，非营利组织的经营者或管理者利用政府产权的“超弱控制”牟取私利，同时又利用政府行政上的“超强控制”推脱责任，转嫁风险。
（二）人事制度不合理
我国的非营利组织，特别是公立非营利组织，实行机关式的管理方式，官本位突出，行政色彩浓厚。组织的首席执行官及某些管理人员经常由政府机关任命。选聘董事长、董事或管理人员的主要标准不是专业水平和管理才能，而是与主管部门领导的私人关系。清华大学NGO研究所发现“我国根据组织章程民主选举产生管理干部的NGO不到30％。而近三分之二的NGO的干部或者来源于业务主管部门的派遣或任命，或者由组织负责人提名得到的业务主管部门批准。其结果是，我国大量NGO没有独立的人事任免权，NGO的执行负责实际上没有对NGO的管理控制权”（王名，2001）。[5]加上我国能上不能下的人事制度，政府对非营利组织的内部人不能进行有效的监管。
（三）会计与统计制度不合理
会计与统计的作用除了内部管理外，对公众而言，其首要作用是保证资源使用的透明度，有助公众及政府对服务机构的监督，因此是政府干预的重要内容和政府对非营利组织实行监管的主要手段，也是政府对非营利组织实行监管的前提。然而，我国目前还没有政府制定的统一的非营利组织会计和统计制度，政府缺乏对非营利组织进行监管的有效的会计和统计手段，还不能有效地进行监管。
（四）缺乏有效的评估体系
非营利组织缺乏的利润指标，因而，不能以利润为标准对其进行有效的绩效评估，同时，由于非营利组织提供的准公共产品的数量和质量的不可测量性，政府对非营利组织产品的优劣和使命的完成更难以辨别，因而政府对非营利组织的监管与对营利组织的监管相比，其难度也就更大。到目前为止，我国对非营利组织还没有一个完整的评估体系，政府缺乏对非营利组织的监督和管理机制。
目前，关于非营利组织的法律《社会团体登记管理条例》（1989）、《民办非单位登记管理暂行条例》（1998）、《公益事业捐赠法》（1999）和《中华人民共和国信托法》（2001）尽管较以前有了很大的进步，但仍存在诸多重大的缺陷和不足。这不仅反映在法律技术与国外相比有巨大的差距，而且在法律政策上对一些重大问题的认识也不妥当。关于政府与非营利组织的责权界定以及非营利组织的制度、审计制度、管理制度、评估体系、奖惩制度等的法律则更不健全。政府缺乏对非营利组织进行监管的法律依据。
三、加强政府对非营利组织行为监管的重要措施
（一）加快政府机构改革，还政于民，还权于社会，实现真正意义的政事分工，政社分工。转变政府职能，使政府从繁杂的日常事务中摆脱出来，减少政府对非营利组织的直接监管，加强对非营利组织的宏观调控和间接监管，促进非营利组织的自主独立，使其不再成为政府的附属机构，真正体现非营利组织的自主性、公益性、非营利性等特征。政府机构改革的重要目的是为了更好的履行社会管理和服务的功能，降低服务成本，提高社会质量。因而，加快政府机构改革有利于政府对非营利组织的有效监管。
（二）改革不合理的人事制度。非营利组织的董事长、董事及高级执行官不是主要有政府任命，而是根据其业务水平、知识水平和管理水平选举产生。这样，既可减少政府对非营利组织的直接干预，又可避免非营利组织的领导人于政府的私人关系而影响政府对非营利组织的监管。
（三）加快非营利组织的法律制度建设，做到有法可依，同时，在司法过程中做到有法必依、执法必严、违法必究。首先，非营利组织应该建立诸如《公司法》之类的法律制度，进一步明确非营利组织的产权界限，以及政府与董事会或理事会、组织管理层、监事会的责、权、利，避免政府与非营利组织因权责不明而互相扯皮，以致非营利组织的内部人利用政府在行政上的“超强控制”而推脱责任、转嫁风险。其次，要加强非营利组织在会计制度、审计制度和管理制度方面的立法，使政府对非营利组织的行为真正做到依法管理，依法监督。再次，在非营利组织中建立合理的评估体系。评估体系既要包括对非营利组织使命的评估，又要包括项目评估和绩效评估。通过评估，政府对偏离组织目标，歪曲组织使命的非营利组织依法进行清理，对绩效不佳的非营利组织要依法收回其减免税。
（四）建立有效的信用评估标准，扶持民间问责和评估市场的形成。当前政府应着力抓好以下几个方面：一是尽快完善非营利组织的法律法规，以法律的或条例的形式强制要求非营利组织公开有关信息。二是放宽非营利组织非竞争性限制，用有效的评估标准规范非营利组织的行为，引导捐赠者识别NPO组织的社会公信度，选择社会公信度高的非营利组织。三是政府自身要在加强监督的同时，建立支持机构，逐步培育民间市场，比如，政府出资建立民间监督机构，专门负责处理公众对非营利组织的投诉。[7]
（五）加强对非营利组织运作过程的监管。政府应放宽登记控制，以体现公民的自由，同时，加强对非营利组织运作期间的管理，对其运作的规范化及质量进行监督，以促使这些组织在法律的框架内运行。政府对非营利组织进行监管的核心是质量控制。在进行质量控制时，可以借鉴澳大利亚经验，从四个角度进行质量控制：一是对非营利组织进行资格认证，二是制定行业标准，三是机构评级，四是政府不定期的检查[8]对非营利组织的认证从登记环节向后延伸到机构的运营期间，定期进行资格审查以保证非营利组织在运作过程中达到规定的标准。政府对非营利组织进行机构评级有利于政府及社会捐助者选择捐助对象，从而有助于提高资源的使用效率和加强政府对非营利组织的监管。
[1]高闯，内部人控制与公司治理论纲【J】，辽宁大学学报，1997（6）；27－30
[2]贾西津，国外非营利组织与公益事业.
[3]李虹，论非营利组织与社会公信力建设【J】，上海大学学报，2003（1），32-36
[4]邓国胜，构建我国非营利组织得问责机制【J】，行政管理.2003（3），28－29
[5]李虹，论非营利组织与社会公信力建设【J】，上海交通大学学报，2003（1）
