经济开发区产业创新与转型时期的政策取向分析
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
关键词：经济开发区；产业创新与转型；政策取向
在过去的30年里，国家级经济技术开发区已完成了过去以追求速度和数量的相对粗放型的第一次创业，逐步开始步入产业转型与创新发展的二次创业重要时期。随着国家经济技术开发区的发展，原有的政策和管理方式，已经不能适应目前开发区发展的需要，包括地位、高新技术认定、土地利用、开发区政策差异等诸多方面都有待于进一步的调整和明确。
一、开发区的法律地位亟待明确
当前，54个国家级经开区中，绝大多数的管理体制是行政主导型，即通过政府的派出机构——开发区管委会的形式运作。该管理体制的优点是：能充分协调与所在地政府和其他职能部门的关系，获得相关政策、资金支持；能充分体现所在地政府的政策意图，有利于城市政府的宏观调控；能使开发区的发展格局与城市整体发展战略保持一致，不偏离城市整体规划等。然而，其重要缺陷是：开发区管委会的地位缺乏法律依据，行政主体地位没有明确的法律界定。虽然，我国自设立开发区以来，党中央、国务院以文件形式赋予了开发区经济管理职能，各省(市)为促进开发区发展，加快对外开放，也颁发了《开发区管理条例》，赋予了开发区管委会一定的行政管理权限。但对于开发区的功能定位、管理模式、组织原则和组织形式始终未从法律上予以明确，尚未形成一个全国性的有关开发区的法律体系，开发区不是一个独立的行政单元，其管理机构开发区管委会在国家行政序列中也没有明确的定性，不是一级独立的行政机构，不具备相应的法律地位和权限。因而，促进我国开发区根本转型的首要政策措施，就是尽快明确开发区的法律地位。
(一)应站在“拓展对外开放广度和深度，提高开放型经济水平”的高度，重视解决开发区的法律地位问题。开发区法律定位不明，管理体制和运行机制缺乏法律依据，从而地方政策对开发区赋权就具有一定随意性，容易造成开发区行政管理体制的波动，使开发区管理体制处于向旧体制复归的不稳定状态中，也会导致投资企业对开发区政策的不稳定预期，这不利于开发区加大招商引资力度和深化对外开放。因此，必须尽快从法律上明确开发区的管理体制、管理职能权限和运行机制，从而保障开发区管理体制科学性、规范性和相对稳定性，从根本上推动开发区转型。
(二)以循序渐进的方式解决开发区法律地位。由于现行立法体制等因素限制，短期内通过立法形式解决开发区法律地位问题存在一定困难。因而，建议有关部门先以国务院条例形式，对开发区实际运行中亟待明确的有关开发区的定位、性质、功能和任务，以及开发区管委会的法律地位和管理权限等，先行进行统一规范，而对于其他深层次问题，在深入立法调研和听取各方意见之后，再以《开发区法》等形式出台。
(三)应在有关开发区立法中，从法律的高度赋予和保证开发区管理体制的相对独立性。一方面，应从法律上确认开发区管委会的行政主体地位，明确规定开发区的组织管理体系、主要管理职能、基本管理权限及发展政策，理顺与所在行政区的关系，从而确保开发区组织管理的独立性、有效性、权威性及其政策的稳定性和连续性。另一方面，应以立法的形式确定开发区的项目审批权限和程序，对开发区实现统一的规划布局，避免开发区之间的恶性竞争。
二、促进开发区转型的对策
(一)进一步完善国家级经开区内高新技术企业认定工作。国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区二者在高新技术企业认定权限、程序方面存在着明显差异。随着新《企业所得税法》的实施，这种差异有可能产生新的政策壁垒，影响国家级经济技术开发区自主创新能力的提升和高新技术产业的发展。2008年4月，科技部、财政部、国家税务总局联合发布了新的《高新技术企业认定管理办法》。新的《高新技术企业认定管理办法》规定，各省、自治区、直辖市、计划单列市科技行政管理部门同本级财政、税务部门组成本地区高新技术企业认定管理机构，负责本行政区域内的高新技术企业认定工作。这也意味着国家级经济技术开发区和高新技术产业开发区在高新技术企业认定权限方面已没有形式上的差异，但新的规定也会产生信息不对称问题，增加认定机构的负担。由于开发区管委会和高新区管委会对园区内的企业情况最熟悉，有必要让管委会适度参与认定工作。因此，建议有关部门依据新的《高新技术企业认定管理办法》进一步制定具体的实施细则，明确程序，提高认定工作的效率。《高新技术企业认定管理办法》实施细则可规定，省级高新技术企业认定管理机构可授权本行政区域内的国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会对区内高新技术企业进行认定、复核。申请认定的企业，向园区管委会提出申请，经园区管委会审核认定后，由省级高新技术企业认定管理机构颁发高新技术企业认定证书。国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区管委会应提升高新技术企业服务与管理方面的信息化水平，建立高新技术企业认证系统，与认定管理机构进行联网办公，实现高新技术企业的网上认定、网上年审复核，提高工作效率。
(二)有针对性地批准开发区扩区。国家对土地利用实行严格管理和调控，符合我国经济社会发展的长远利益，是落实科学发展观的具体体现。开发区走集约化利用土地的发展之路是大势所趋。但国家级经开区面临土地资源短缺的问题也很突出。截至2006年底，在国务院批准的国家级经济技术开发区规划用地面积约880平方公里内，已完成规划内用地面积572平方公里，对于一些发展较早和较快的开发区，原国务院批准区域土地已基本开发完毕，为实现进一步发展，开发区普遍有扩区的要求。对于开发区的扩区要求，国发[12008]3号文《国务院关于促进节约集约用地的通知》明确指出：“国土资源部要研究建立土地利用状况、用地效益和土地管理绩效等评价指标体系，加快开发区土地节约集约利用评估工作。凡土地利用评估达到要求并通过国家审核公告的开发区，确需扩区的，可申请整合依法依规设立的开发区，或利用符合规划的现有建设用地扩区。对符合“布局集中、产业集聚、用地集约”要求的国家级经开区，优先安排建设用地指标。这个通知指明了国家级经开区扩区的基本要求和扩区的评判标准。在审批开发区扩区申请及进一步建立和细化土地利用评价标准体系的过程中，有以下两点需要引起重视： 1 扩区审批应突出对土地集约化利用的引导性作用。严格管理和调控土地利用的核心是集约高效利用土地。国家级经开区作为全国土地集约利用程度较好的区域，已经发挥了集约利用土地的表率作用。对于那些已基本完成国务院批准的规划用地范围，达到土地集约合理利用相关标准的国家级经开区，在符合所在城市的土地利用总体规划和城市总体规划，土地管理与城市规划管理工作符合国家有关规定的前提下，扩区政策适当宽松不但可处理好建设和土地资源利用与保护的关系，而且可以进一步发挥其在土地集约利用方面的表率作用，引导其他区域的产业向“布局集中、产业集聚、用地集约”方面。
2 扩区应考虑不同开发区的不同发展阶段。国家级经开区本身的发展情况也各不相同，审批和评级指标“一刀切”的政策并不适用，应考虑到国家级经开区在经济、社会发展方面处于不同发展阶段的现实情况。在不同的化发展阶段，随着产业结构调整的演进，资本和土地等要素的相对价格不断变化，土地利用集约度呈现的发展趋势表现为：在初级经济时期和工业化初期，土地利用呈现粗放的态势以实现对短缺资本的替代；而经济发展进入一定阶段后，随着建没用地快速增长，土地利用方式开始从粗放型向集约型转变；在经济发展进入资本相对丰裕的高级阶段，以资本替代土地的高度集约利用土地模式才有可能。东部与中西部开发区在经济社会发展阶段方面还存在着差异。随着国内产业结构的调整，一些劳动密集型产业有从东部向中部和西部转移的迹象。从这个角度来说，中西部发展较晚的开发区相对来说需要更多的土地资源实现生产要素的聚集以实现社会和经济发展，尤其是对土地可利用面积较少的中西部开发区，产业发展相对落后，土地对经济发展的因素制约要强于其他开发区，在扩区问题上可以给予适当的考虑。
(三)充分利用现有政策，减少国家开发区和其他开发区之间的政策差异
1 充分利用政策工具促进开发区转型。目前国家级经开区面临从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势的转型。但作为综合投资环境中的一环，在“三为主、二致力、一促进”的方针指导下，开发区优惠政策对产业升级与转型依然有重要意义。财税政策方面，两税合并后，我国依然实行对国家认定的高科技征收15％企业所得税的税收优惠政策；国家在东北地区试点增值税转型也能够大大降低入区企业的成本。开发区还可对符合政策的企业提供奖励、担保、补贴等方式予以扶持。土地政策方面，按照土地资源高效集约利用的原则，对符合开发区产业发展导向、投资强度、投资规模、环境保护等各项指标的项目予以扶持。人才政策方面，可借鉴推广先进开发区的人才引进管理经验。在户籍、子女就学、住房、奖金等方面予以优惠，形成创新型、国际型和其他急需型人才的绿色通道，满足开发区产业转型和未来发展的人才储备。
2 减少开发区之间政策差异，促进良性竞争。开发区之间因为遗留问题、归属关系和成立时间等诸多方面的差异，政策待遇并不相同。如，长春经开区属国家级经济技术开发区，吉林省内还有省级开发区、市级开发区等等。它们面对的政策环境差异明显，在税收返还方面，国家级的经开区得到的税收返还比例要大大低于省级开发区和市级开发区。在合适的时机，可合并国家级经开区和省市级开发区之间在税收返还政策方面的差异，适应政策普惠制的潮流，变特惠为普惠，为各开发区之间的竞争从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境转化提供条件。各种形式和各种级别的开发区在我国经济发展的过程中都发挥了非常积极的作用，但目前随着功能趋同、竞争加剧，开发区之间迫切需要互相协调和规范竞争。国家当地省市的相关政策应一视同仁、促进合理竞争，减少无谓内耗。首先，可在地市一级建立开发区的协调机构，成员由相关领导和各开发区的领导组成；其次，在适当时机展开合作；再次，对于现有开发区之间的政策差异，当地政府可以按照公开、公平、公正的原则，采取灵活措施划分共同的起跑线，促进开发区发展。尊重客观，走出一条新的开发区协同发展之路。
