转变经济发展方式研究述评
关键词：体制改革；转变经济发展方式；转变经济增长方式
从我国转变经济发展方式的理论探索与实践历程看，能否有效转变经济发展方式与深化经济体制改革密切相关。随着我国经济的发展，迫切需要建立一套与经济发展升级相适应的制度安排。因此，有必要从体制改革的角度人手，对转变经济发展方式的难点、突破口及途径等热点问题研究作总体梳理，为理论界与决策层的进一步研究提供。
一、影响转变经济发展方式的体制障碍
早在20世纪60年代初期，许多经济学家就已提出“把外延的扩大再生产转变为内涵的扩大再生产”，但我国转变经济增长方式的工作始终没有取得实质性突破，反而粗放型经济增长方式在新世纪初期变得更加严重，并引发一些深层次的新问题，以至于现在才提出转变经济发展方式。有相当多的学者把其主要原因归咎于体制问题(吴敬琏，2008；王一鸣，2008)。已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍分析可分为两种：一类观点着眼于分析影响转变经济发展方式的体制障碍，认为由于从计划经济体制向市场经济体制转轨中还存在许多不完善的体制因素，这些因素构成了影响经济发展方式转变的重要体制障碍。如，认为市场体系不健全、要素市场发展滞后、资源要素价格扭曲、市场主体特别是企业行为还不规范、财税和行政管理体制改革不到位是影响经济发展方式转变的主要体制症结(王一鸣，2008)。另一类观点从计划经济体制存在诱导粗放型经济发展方式的内生激励机制人手，论证通过继续深化社会主义市场经济体制改革以推动经济发展方式转变的必要性。早在20世纪90年代，许多经济学家就认识到计划经济体制与粗放型经济增长方式、市场经济体制与集约型经济增长方式之间内在的逻辑联系并对此展开深入分析。有观点认为，计划经济体制一方面因为生产单位的非企业化运行管理方式产生软预算，使其更容易把精力集中于一些非经济目标。另一方面因为非货币化的行政交易规则、信息不对称、价格虚置所引发的激励机制缺乏，人为地造成社会供求失衡，加剧了资源浪费和配置失衡，从而存在诱导粗放型经济增长方式的内在逻辑。与此相对应，市场经济机制以其在节约信息成本、强化价格调整机制、利益驱动、竞争机制等方面相对于计划经济体制有明显的优势，因而存在促进经济增长方式向集约型转变的内在动力。因此，把经济增长方式转变落实到实处，必须推动计划经济体制向市场经济体制转变(李萍，2000)。由于社会主义市场经济体制还在不断完善，制约经济集约型增长的体制障碍还未消除。因此，以转变经济增长方式为核心的转变经济发展方式仍需要在进一步完善社会主义市场经济体制的前提下寻找出路。
从已有文献对影响转变经济发展方式的体制障碍分析的逻辑展开机理看，有的学者是从利益驱动机制的角度去分析影响转变经济发展方式的体制障碍，认为生产要素及资源的定价制度、分税制财政管理体制、税收制度和干部政绩考核制度中存在导致转变经济发展方式的利益驱动机制缺失的体制性因素(李菊英，2008)。由于政府掌握重要经济资源配置权并控制重要生产要素的价格，环境监管也不到位，使稀缺生产要素升值和资源环境的压力大多隔离在了政府层面，没有充分转变为价格信号和更加严格的环境执法，从而使地方政府与企业缺乏转变经济发展方式的经济驱动力(陈清泰，2007)。有的学者侧重于从对问题的辨析中去说明转变经济发展方式的深层原因在于体制性障碍。如，刘世锦通过对“是否需要发展重”问题的辨析，得出发展方式或发展模式与发展何种产业之间并无必然联系的结论。由于在不同类型的行业中都能找到好的和不好的发展模式。因此，发展方式或发展模式问题在本质上是一个体制、机制和政策问题(刘世锦，2006)。
二、转变经济发展方式的体制改革难点与突破口
围绕“转变经济发展方式”的主要体制障碍寻求解决的突破口，是理论界与决策层的一项重要研究思路。已有文献对转变经济发展方式的体制难点的分析，主要还是围绕经济体制基本框架的四个关键环节，即政府管理体制、财税体制、价格体制和企业体制展开的。
(一)从政府管理体制看，我国在社会主义制度的前提下探索市场经济发展道路，决定政府本应在推动经济发展方式的制度创新方面扮演最重要角色有明显的比较优势(陈孝兵，2008)。然而，这些比较优势却由于政府缺乏转变经济发展方式的内在激励而没有落实到位。主要原因集中于以下三方面：一是政府职能错位。政府通过控制国企、批租土地、项目审批、价格管制、行政垄断、地区保护等仍掌握过多的资源配置权，在一些重要领域排斥市场配置资源的功能。同时，政府介入微观经济领域，使自己在“市场参与者”和“市场监督者”之间很难有一个准确的定位，削弱了政府对市场活动合规性监管的职能；政府对一些重要资源价格的行政管制也使其不能正确反映资源稀缺程度(陈清泰，2007)。二是地方官员的选拔标准、任期长短和政绩考评体系的不导致过分追求短期利益与GDP增长指标(张卓元，2006；李菊英，2008)。三是基于利益驱动、政绩考核与横向攀比等原因导致一些地方运用政府的动员能力，不惜以很大的资源、环境代价和扭曲性政策实现GDP的高增长，表现出强烈的追求短期经济增长的倾向(姜作培，2008)。
(二)从财税体制看，以建设财政和经济财政为主要特征的财政支出结构是造成三次产业结构扭曲、创新能力不足及生态环境恶化等一系列问题的重要原因(林跃勤，2008)。税制设计不合理也导致经济发展方式难以真正扭转。如，以增值税和流转税为主的税收体系，刺激了各个地方拼命追求GDP的高速发展和发展重化工业以获得更多税收，客观上刺激了粗放式扩张，不利于GDP的稳步健康增长(张卓元，2007)。资源税征收范围过窄导致一些资源被廉价甚至无偿使用，资源税税率低、没有考虑资源开采回采率的差别、从量计征的定额税等不合理的资源税税率没有起到调节资源开采的作用。资源税税目的设置无法体现公平，资源税的计税依据无法遏制资源浪费，也是影响经济发展方式转变的重要体制障碍(安体富、蒋震，2008)。
(三)从价格体制看，价格机制改革不到位，
也是影响方式转变的重要原因。主要有两类：一是资源性要素价格形成机制不健全，价格水平没能反映资源的稀缺程度及全部成本，包括资源开采过程中造成的环境破坏和污染等外部成本，从而使加工的生产成本低估、资源浪费严重，成为难以从机制上推进经济发展方式转变的一个重要原因。二是重要生产要素，如土地、石油和天然气价格的市场化程度较低，导致资源配置严重失当(倪红日，2008；李伟，2008)。
(四)从企业的角度看，国有企业缺乏体制改革的内驱力是经济增长方式难于转变的重要原因(周叔莲，1996；冉蓉，1999)。这个根本性的体制障碍在新时期仍值得重点关注。本文把理论界与决策层的观点主要归纳如下：基于政企尚未彻底分开、许多企业所初步形成的企业制度框架离规范的要求还差很远、企业软预算约束明显造成的企业尤其是国有企业的主体意识与竞争观念仍不到位，使企业对国家的各项产业发展政策及其变化、市场价格及其变化所体现的资源稀缺程度与配置效率，难以正确理解并对相关变化作出及时而有效的反应。在这样的背景下，转变经济发展方式难以奏效。
针对转变经济发展方式的体制性障碍，理论界与决策层从各自的角度提出了推动改革的突破口。主要包括以下观点：第一，有利于提高自主创新能力的各项体制改革是新时期转变经济发展方式的中心环节(刘相、朱健，2007；高旭东，2007；陈建国，2008)。第二，把适当放缓经济增速作为遏制攀比之风和摒弃多年来拼资源、拼能源、先污染后治理及一味粗放扩张的手段(张卓元，2006)。第三，把节能减排工作真正放在经济工作的首位，用节能减排等约束性指标制约各级政府盲目攀比GDP的行为(张卓元，2007)；重视和抓好节能降耗减排工作，就抓住了转变经济发展方式的关键(于庭、李艳，2007；白亚平，2008)。第四，转变经济发展方式的关键环节是提高地方政府的执行力(姜作培，2008)。
三、以关键领域体制改革推动经济发展方式转变的对策
(一)在加快行政管理体制改革方面，核心是政府改革。一是强化政府的服务意识和责任意识，加快建立公共服务体制的建设，通过均等化公共服务为全体社会成员提供大致相当的基础、公共卫生和基本医疗等促进注重经济总量向注重人的发展和经济质量转变，为转变经济发展方式营造更为广泛的社会动力(方栓喜，2007)。二是转变政府经济管理职能，使其从各种形式的市场参与者角色中淡出，重点转向再分配关系、城乡和区域平衡等市场顾及不到的领域，或公共产品的提供、社会保障体制的建立等市场失灵的领域，或如土地、资源、环境、安全等有内部效益，但可能损害社会公众利益的领域及基础教育、公共卫生、部分基础设施等外部效益大于内部效益的领域(陈清泰，2007)。三是在完善政府绩效考核体系方面，把节能、降耗、减排等指标纳入政府绩效考核中，放在与GDP或人均GDP的增长率同等重要的地位(杨欢进，2008)。四是通过规范垂直管理部门与地方政府的关系，协调中央政府与地方政府的事权与财权关系，建立地方政府的绩效评估制度和问责制度等，以提高政府尤其是地方政府转变经济发展方式的执行力(姜作培，2008)。五是通过划分中央与地方事权与财权，削弱基层政府为获得财政收入不顾一切地追求GDP的动机(陈清泰，2007)。
(二)深化财税体制改革方面。在财政支出结构的优化方面，降低政府对一般竞争性领域投入，强化关键领域和重要产业投入，特别是强化对文教卫等部门的投入，加大财政支出对创新体系和发展循环经济的支持力度，这是转变经济发展方式的重要途径(林跃勤，2008)。通过加大用于农业生产资料价格补贴、良种补贴、农机具购置补贴和粮食直补的力度，支持农业生产、长远发展、农村义务教育经费和扩大新型农村合作医疗制度改革等办法支持社会主义新农村建设(钱淑萍，2008)。促进资源有效利用的财税政策包括：一是取消高能耗、高污染和资源性产品出口退税政策，控制高能耗、高污染和资源性产品的出口。二是由从量征税改为从价征税，将税收与资源市场价格直接挂钩，提高资源使用成本。三是开征促进经济发展方式转变的新税种，进一步将耕地资源、滩涂资源、地热资源等不可再生资源或再生周期较长、再生难度较大的资源，或将河流、湖泊、地下水、人工水库等我国较为稀缺的再生资源纳入征税范围，或将草原资源、森林资源、海洋资源等供给缺乏并不宜大量消耗的绿色资源产品纳入征税范围(安体富、蒋震，2008)。在促进城乡、区域经济平衡发展方面，应增加对限制开发区和禁止开发区用于公共服务和生态环境补偿的财政转移支付，逐步建立与主体功能区管理相适应的财税体制(王一鸣，2008)；较大幅度地增加基础教育特别是中西部落后地区的基础教育投入，提高农村义务教育经费保障水平，以及建设覆盖城乡居民的基本医疗保障制度(李新安，2008)等。在缩小收入差距、调节收入水平以提高消费能力方面，应进一步落实减免税费、小额担保贷款财政贴息、职业培训补贴等促进就业的财税政策；按照CPI变动调整社会保障对象和低收入者补贴，完善社会保障体系，严格执行最低工资制度，建立健全工资正常增长机制(钱淑萍，2008)。
(三)在价格改革方面，主要是继续改革和完善资源性要素价格形成机制，逐步理顺扭曲的资源价格体系。包括：积极稳妥地推进石油、天然气等资源性产品价格形成机制改革；通过征收特别收益金、资源级差收入(倪红日，2008)，较大幅度地提高资源税率，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制(于祥明、叶勇，2007；王一鸣，2008)；提高城镇土地使用税，通过开征物业税、燃油税等新的消费税等手段，提高资源利用效率，促使经济发展方式转变(倪红日，2008)。完善资本、土地、劳动力等要素市场，加强激励性、限制性和惩罚性制度建设，这是提高资源综合利用效率和环境质量的重要手段(张玉台，2007)。
(四)推进企业改革，构建有利于经济发展方式转变的微观基础。一是通过加大国有经济改革力度，深化股份制改革，规范履行出资人职责，加强与改进国资监管，完善统计评价体系和法规体系建设，健全重大事项报告制度，探索完善国有资本预算体系，大力推进技术和管理创新等一系列体制改革，推动国有经济加快转变经济发展方式(熊大新，2007)。二是营造促进多种所有制企业之间公平竞争的环境，通过积极推进企业间的兼并与重组培育优胜劣汰的机制，充分发挥和运用资本市场来拓展企业融资渠道，提高产业集中度和整体技术水平，培育具有国际竞争力的大公司，使之有能力、有条件在促进转变经济发展方式上发挥带头作用(王正伟，2007；张卓元，2007)。三是推进垄断行业改革，完善定价和监管机制(张玉台，2007)。四是引导和支持各类要素向创新型企业集聚，加强企业创新人才队伍建设，建立健全面向企业的公共研发、创业孵化和科技中介服务平台，不断优化财税、、知识产权和政府采购等措施，增强企业的自主创新能力(陆峰，2008)。五是设立能耗、环保、安全、卫生等技术法规和市场准入门槛，促进结构优化和产业升级(陈清泰，2007)。
