论转轨时期我国政府的主导作用

　　摘要：因市场发育程度和传统的不同，各国政府对的干预方式也不同。市场经济越发达的国家，政府干预经济的方式越间接、越灵活，越强调市场机制的作用；市场经济越不完善的国家，政府干预经济的方式越直接。本文根据转型时期我国所面临的实际状况，提出政府在经济中应发挥主导作用。
　　关键词：政府主导作用；转型时期；市场体制
　　
　　处在经济体制和经济发展方式双重转型期的我国，经济发展的很多方面还不完善。因此，政府责无旁贷地要承担起推动社会发展的主导作用。
　　
　　一、西方国家政府职能的演变
　　
　　近代西方国家政府职能的演变过程实质上是西方国家在市场经济条件下对政府与市场关系不断调整的过程，主要分以下三个阶段：
　　(一)自由放任的资本主义制度(小政府时代)阶段。18世纪后半叶，资本主义国家市场经济体制得以确立，以亚当·斯密为代表的古典经济学派和以马歇尔为代表的新古典学派主张由市场机制这只“看不见的手”引导经济活动，政府要少干预，信奉“政府是必要的恶”、“管得最少的政府是最好的政府”。
　　(二)从自由放任到政府干预(大政府时代)阶段。19世纪末，自由资本主义向垄断资本主义过渡，工厂大量倒闭，工人大量失业，贫富差距悬殊，资源过度开发。以凯恩斯为代表的国家干预经济的思想成为西方经济学的主流思想。凯恩斯主张放弃自由的放任主义，实行政府对经济生活的全面干预，特别是通过财政和货币政策来调控经济运行。罗斯福新政就是凯恩斯主义最成功的实践，这一实践终结了自由放任的资本主义时代，开创了国家强力干预社会经济的先例。
　　(三)由政府干预到自由市场的回归(有限政府)阶段。20世纪70年代末到80年代初，滞胀成为困扰资本主义国家的难题，凯恩斯主义在解决这一问题上明显乏力。于是，以弗里德曼为代表的新货币主义，以科斯为代表的产权学派等开始活跃起来。这些学派主张限制或取消政府干预，充分发挥市场机制的作用。他们认为一个有效且有限的政府，一个以市场为基础的政府，才有可能实现繁荣富强，这个“有限”是指政府的干预只限于市场长久失败的地方及政府干预不会带来“政府失败”的方面。
　　西方资本主义国家政府职能的演变给我们深刻的启示。经过30年改革开放，我国经济快速发展，但伴随而来的各种社会矛盾也日渐凸显出来：贫富差距拉大、公共产品分配不均、立法不健全、经济发展与环境恶化之间的矛盾加剧、诚信机制缺失、产业结构不合理、社会保障体系不完善，等等。这些问题严重阻碍着我国经济的进一步发展。在这一转轨时期，政府不仅要发挥一般职能，如，提供公共产品、公共投资、调节收入和分配、稳定宏观经济以及制定产业政策等，而且，政府必须有意识地发挥自身推进改革的主导作用，即通过政府的力量，建立完善的社会主义市场经济体制。
　　
　　二、政府主导作用的体现
　　
　　政府以它的效率职能、平等职能、稳定职能在我国、经济、文化和社会发展中起着不可替代的重要作用。根据我国目前的状况，我国政府至少要在以下几方面发挥主导作用：
　　(一)在公共危机管理中的主导作用。公共危机是来自社会经济运行过程中的不确定性所导致的各种危机。按危机的性质划分，公共危机可分为经济危机、社会危机和政治危机。转轨时期是新旧体制并存、各种矛盾激化的时期。这期间，由于新的经济体制尚未形成，旧体制的惯性仍在某些领域发挥作用，整个社会经济处于一种不确定的状态，潜伏着体制性矛盾和冲突。我国幅员辽阔，人口众多，生产力发展水平较低，经济结构不合理，经济社会发展中二元结构特征明显，市场体系不完善，制度不健全，这表明我国在转型过程中存在着许多产生公共危机的诱因。目前，中央及各级政府所表现出来的有效应急能力再次证明政府在危机事件中不可替代的主导作用。为更好地发挥我国政府在公共危机管理中的主导作用，应加强以下方面工作：
　　1.建立公共风险的监测、预警机制，提高公共风险的分析和预警能力。建立公共风险的预警指标和分析体系，全面监测各领域公共风险的走向和程度。建立政府或有负债的统计指标，提高政府或有负债的透明度。实行权责发生制的政府制度，建立政府财务报告制度，全面反映政府的或有负债及未来支出责任。
　　2.完善公共危机的管理机制。建立一整套包括组织、决策和指挥、信息传输和处理、物资准备和调度、人员培训和技术储备在内的公共危机管理系统。建立综合协调公共危机管理的常设机构，制定长期的反危机战略和应急计划，制定紧急预案和应急管理程序，建立公共危机的快速反应机制。 　　3.积极推动各项改革，化解和消除产生公共危机的各种诱因。如，推进制度改革、卫生制度改革、行政体制改革，等等。
　　(二)在社会管理和公共服务方面发挥主导作用。目前，我国存在着比较严重的就业压力、贫富悬殊、社会保障体系不健全等问题，威胁着全社会的健康稳定。为此，在社会管理方面，政府应尽快建立健全高效的就业机制、分配机制、社会保障体系，让百姓确实分享改革的成果，确保又好又快发展。在公共服务方面，着力促进教育、卫生、文化等社会事业的健康发展，建立健全公平公正、水平适度、可持续发展的公共服务体系。另外，在我国财政收入大幅增长的情况下，必须强化与公共服务体制相配套的公共财政体制建设，财政增收中的大部分应用于基本公共服务供给。就社会保障筹资机制而言，应把征地农民的土地补偿费和安置补助费列入社会保障费中，不足时从地方政府土地出让金中支出。在公共服务体制建设过程中，政府发挥主导作用并不等于政府包办一切，政府既要积极参与，也要当好裁判员，以体现社会的公平正义。
　　(三)在建立和完善市场机制中发挥主导作用。作为一个转型国家，我国市场体系的发育不可能是一个纯粹的“自生自发”过程。转轨本身就意味着市场体系的发育，在很大意义上是政府推动、培育的结果，政府必须在市场体制发育过程中发挥重要作用。由计划经济迈向市场经济的过程中，各地形成的各种区域经济发展模式，都具有相当强的政府主导色彩。但“政府主导”是一个相当宽泛的概念，它既可体现为政府直接支配整个市场体系的发育、政府强制性的干预微观的经济过程，也可体现为政府以政策引导和扶持市场发育及在中观层面对经济发展的适度调控。浙江义乌发展模式生动地证明了转型国家的政府在市场培育过程中的主导地位。地处浙江中部，既不沿边、靠海，又没有区位、优势可言的义乌，经过20多年的“兴商建市”，打造出全球最大的小商品市场，商品已销售到212个国家和地区，境外经登记批准在义乌设立办事处达648家，8000多名来自100多个国家和地区的外商常驻义乌从事小商品贸易。政府在义乌经济发展过程中扮演了至关重要的角色。义乌市政府在现行体制下表现出较好的调控能力，在培育市场体制的过程中发挥了主导作用：一是为市场的发育创造良好的硬件环境，克服义乌市场区位优势相对不足带来的影响。如，政府积极发展公路、铁路、航空等货运市场，整顿市场经营秩序，降低运输成本，提高物流效率，以不断扩大义乌市场的辐射面；政府出面率先进行跨地区的水权交易，利用市场机制解决要素供应不足的矛盾，等等。二是为市场交易活动提供稳定、规范、公正、透明的制度环境。为规范市场的交易，政府建立健全了重点商品经营准入制度、经营户主体信用记录和惩罚制度、市场经营主体准入机制等，并不断强化违规行为查处力度。市场摊位的租赁或转让的规定，是市场交易活动涉及的最重要的制度安排之一。最初义乌实行禁止市场摊位出租和转让的做法，当这一做法不利于市场摊位资源优化配置的问题暴露出来时，政府很快改变了这一做法，规定摊位可合法流转。1994年建立义乌产权交易所后，摊位使用权的交易更有了严格的交易规范。三是加强市场软件环境建设。除加强对经营户的教育培训、不断提高市场主体整体素质外，义乌市政府还针对小商品市场可能存在的质量、信用问题，确立“质量立事”策略，深入开展创建“信用市场”活动，坚持不懈的打击各类假冒伪劣行为，规范市场秩序，有效维护了市场秩序。在内部管理上，规定每个经商户必须挂证经营，以便于政府管理和客商的监督。为避免交易双方的信息不对称而产生“质量、价格欺诈”及“强买强卖”、“假冒伪劣”、“合同违约”等现象，政府强制实行明码标价和质量监督制度，坚持用法制、法规来维护市场交易秩序，严厉打击欺诈行为。义乌市政府无疑是一个“强政府”。但“强”政府不是表现为行政权力强制干预微观经济的力度，不是行政权力不受约束的任意性，而是表现为政府引导市场发展的强有力的调控能力。义乌市政府的行为模式为其他地方政府提供了可贵的借鉴。
　　(四)在经济发展战略制定上发挥主导作用。政府要增强宏观调控的性、预见性和有效性，关键是在战略的制定上发挥主导作用：一是能源战略。能源是经济发展的战略资源，关系国计民生、经济社会可持续发展和国家安全。我国是世界第二大能源生产国和消费国，也是能源进口大国，如何应对日益增长的能源需求和复杂的国际能源形势，如何合理开发利用本国有限的能源，是政府必须长期面对的战略性问题。二是国有资产管理战略。我国的基本经济制度决定了国有经济在国民经济中的作用，并且庞大的国有资产需要充分发挥作用。因此，始终不能放弃国有资产的战略职能，使国有资产的配置和运营要逐步符合经济发展的。在我国，国有资产的战略作用始终是国家经济职能的重要内容。为此，应建立和完善国有资产管理体系，以有效履行国有资产的战略职能。三是环境保护战略。从我国的情况看，必须强化环保机构在执行国家环境保护战略方面的作用。为此，环境保护机构的职能要加强，使其能在协调、监管方面充分发挥作用。
　　发挥政府主导作用绝不是倡导计划经济体制下的全能政府。政府职能一定要具有有效性、有限性，应有所为、有所不为，应政企分开、政事分开、政资分开、政府与市场中介组织分开。世界银行1997年的世界发展报告提出的“有效政府”的理念，更切合转型国家政府角色的功能定位。所谓“有效政府”，强调的不是单纯政府职能的有限性和政府规模的最小化，而是政府促进经济社会发展的有效性。一个规模较大却“有效”地发挥促进经济社会发展作用的政府，绝不会比一个规模很小、行政成本很低又无作为的政府差。政府管理模式和政府行为逻辑总是在特定的行政环境中形成，并随着环境的变化而变化。世界上不存在一种绝对适用于市场经济发展各阶段的政府管理模式的评判标准，而只能将政府行为的“有效性”作为基本价值取向。衡量一个地方政府的职能是否合理，政府规模、政府职能的大小不是决定性的，关键是要看政府能否根据地方经济社会发展的客观要求，制定和实施有效的公共政策，推动地方经济社会的健康发展。