深化资源产品价格改革以促进经济发展方式转变

　　摘要：资源产品价格改革滞后已成为当前阻碍方式转变的关键性体制约束之一。资源产品价格改革的总体思路是根据转变经济发展方式的内在要求，以完善价格形成机制为目标，以煤、电、油、运和土地等重要资源的价格改革为重点，以探索与完善资源产品的价值构成体系和成本摊入方式、完善产权、改革财税制度和资源垄断市场格局等为主要内容；以价格调整与价格形成机制改革双向协同、互相推动为主要方法。此外，还要完善各项体制机制把上述各项措施落实到位。
　　关键词：资源产品；价格改革；转变经济发展方式
　　
　　针对我国经济发展面临日益严重的资源瓶颈问题，2005年下半年我国启动了资源产品的价格改革，并把它作为“十一五”期间价格改革的重点。推进资源产品价格改革，就是要通过重要资源价格形成机制的改革，以改变长期以来资源产品价格低、重要资源间的比价与差价不合理以及资源价格体系扭曲等问题，通过经济手段引导经济发展方式转变，使经济的可持续发展能摆脱资源瓶颈。因此，根据转变经济发展方式的内在要求，有步骤、分阶段地推进资源价格改革不仅是进一步深化价格改革，以进一步完善社会主义市场体系的需要，更是落实发展观、建设生态文明、实现经济又好又快发展的一项刻不容缓的任务。
　　
　　一、资源价格改革滞后已成为转变经济发展方式的障碍
　　
　　对促进经济发展方式转变来说，资源价格改革滞后所产生的障碍主要来自三方面：
　　
　　(一)资源价格过低与资源价格体系扭曲使缺乏节约资源的激励是导致经济发展方式粗放的重要诱因。目前，我国商品和服务市场领域已基本实现市场化，但在资源的价格形成机制上还主要是由政府决定，市场机制对资源配置的基础性作用远未得到有效发挥。资源的市场价格严重偏低，且市场价格扭曲，不能准确反映资源严重稀缺的市场供求状况。在这种情况下，谁多消耗资源，谁就多分享经济利益。再加上由于对环境监管不到位，多消费资源造成环境污染的企业非但没有付出相应的代价和损失，相反还获得更高的利润。造成的后果，一方面是产业结构、投资结构畸形发展，资源配置效率严重低下。另一方面，造成资源市场价格严重扭曲，表现为资源产品低价与资源需求过度膨胀并存，企业对资源进行掠夺式开采，不仅破坏生态环境，而且造成资源严重浪费，致使高耗能、低效率、高污染的生产方式大行其道，粗放型经济发展方式难以有效转变。
　　
　　(二)政府与国有企业利用“双重角色”错位提供的机会牟取经济利益，是导致资源产品价格改革措施难以落实的重要原因。在我国，资源属于国家所有，由政府和某些大的国有企业代表国家行使占有权。对收益权，地方政府一般通过再授权某些集体组织或非国有的小企业进行开采，通过征收税收和管理费获得相应收益；资源垄断型国有企业通过向国家缴纳税收和利润的方式体现资源所有者权益。在这里，国家具有追求利益最大化的“资源名义所有者”和“维护社会公共利益代表者”双重身份。同样，资源垄断型国有企业也具有“追求利益最大化的市场经营主体”和“满足社会公益最大化的准公共产品提供者”双重身份。无论是政府还是资源垄断型国有企业，承担不同角色时所追求的目标不尽一致，有时甚至相互冲突。以资源垄断型国有企业为例，当市场出现资源短缺、价格高涨时，它们便以市场经营者的身份要求资源市场化；当面临竞争或资源价格出现下降时，它们又以社会公共利益提供者的身份，要求维护资源产品价格，减少竞争。政府与国有企业基于自身利益，经常利用“双重角色”错位提供的机会牟取经济利益，使资源产品价格改革在实施过程中受到来自各方面的阻力，一些本有利于促进经济发展方式转变的举措常因资源产品价格改革滞后难以得到贯彻落实。
　　
　　(三)政府对资源产品的价格监管机制不完善也在一定程度上造成资源价格改革滞后。目前，政府对资源性产品价格的监管存在诸多不完善之处。首先，价格监管的、法规不健全。价格监管法律层次低，有关法律规定不明确，现有法律法规的约束力和可操作性不强。特别是对该行业进行综合性监管的法律法规层级较低，多数法律法规仅停留在规章、规定的层面。其次，由于缺乏对垄断行业成本的科学考核，资源产品成本失实、失控大量存在，这使资源产品价格形成机制的改革缺乏重要的决策依据。再次，资源型垄断企业在市场上缺乏可比较的参照对象，信息披露机制尚未有效建立，供需双方信息不对称，使价格主管部门难以全面、准确地掌握垄断企业的真实成本，加大了政府价格监管的难度。
　　
　　二、旨在转变经济发展方式的资源价格改革的总体思路
　　
　　资源价格改革涉及面广，特别是在当前宏观经济“双防”压力大的情况下，借鉴我国在历次价格改革中所的经验，资源产品价格改革的总体思路应以形成和完善有利于实现经济发展方式转变的资源产品的价格形成机制为目标，以煤、电、油、运和土地等重要资源的价格改革为重点，以探索与完善资源产品的价值构成体系和成本摊入方式、完善现代产权、改革财税制度和资源垄断市场格局等为主要内容；以价格调整与价格形成机制改革双向协同、互相推动为主要方法。在具体安排上，一方面，提高资源产品的价格，健全资源开发的利益补偿机制，使资源产品的价格能合理、全面地体现其价值，逐步理顺资源产品的价格体系。另一方面，改革资源产品的价格形成机制，由以行政干预为主向由市场竞争形成为主转变。当务之急的一些主要工作包括：
　　
　　(一)逐步缩小政府定价商品的范围，在优化政府定价机制的基础上，逐步完善重要资源的市场价格形成机制。完善重要资源市场价格形成机制并不是一件容易的事，而是“难啃的硬骨头”。如，20世纪90年代初，我国尝试放开统配煤矿价格，逐渐向市场化过渡，但供需形成的市场价格与政府指导形成的合同价格的“双轨制”至今仍未完全取消。为避免过快放开市场价格可能引起的社会震动与摩擦，资源产品价格改革要因势利导，采取渐进方式分步实施。第一步，探索与完善资源产品的价值构成体系和成本摊入的方式，促进资源使用“外部成本”内部化，使资源的生态价值、环境补偿价值等在资源产品价格中得到合理体现。当前，着重要在国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》明确未来资源型产品七项主要成本构成的基础上，探索如何将各项成本纳入到资源产品价格形成中去。第二步，适度提高资源价格，利用我国在买方市场中已形成的市场倒逼机制促进企业改进技术和节约资源。第三步，选择合适的时机推进市场价格形成机制向水、电力、煤炭、石油、天然气、土地等重要资源领域挺进。
　　
　　(二)完善资源开采特许权的“招拍挂”制度。具体方法为：由第三方评估，根据资源储量、开采难易程度给出一个基准价格；然后通过“招拍挂”形成一个市场交易价格。矿主以市场拍卖价格获得开采权，就会激发矿主充分利用资源、防止资源浪费的内在动力。下一步改革的方向是在试行“招拍挂”制度的基础上，通过建立现代产权制度确保资源所有者的权益；完善资源开采权的流转机制，加强资源开采的市场竞争机制以进一步提高资源开采效率。 　　(三)深化资源财税制度改革。作为资源价格改革的基本手段，资源财税制度改革的主要内容是通过资源税和资源费改革，理顺资源的收益分配关系，使与资源开发相关的各利益主体都能获得合理补偿。由于资源税是地方税，作为受益主体的地方政府应对治理因资源开采带来的环境破坏及资源型城市枯竭等问题承担重要职责。鉴于我国现有资源税(费)率太低，不能使有关利益各方得到合理补偿的现状，资源财税制度改革的主要思路是提高资源税(费)率与改变资源税费征收方式双管齐下。一方面，提高资源税率和资源费，通过增加地方财政收入，增强其解决由资源开发所带来的生态改善、污染治理、土地复垦、水土流失保护、地质灾害防治等公共服务的能力。另一方面，鉴于石油、天然气、煤炭价格大幅上涨，利润猛增，但地方政府并没有多受益的局面，改变资源税费征收方式，把从量计征为主转向从价计征为主，从量和从价计征相结合，形成和完善有利于从资源富集地区分享资源溢价收入的机制。值得提出的是，针对我国资源性城市已面临严重可持续的问题，资源财税制度改革要取得预期效果，需与政府职能转换结合起来，使地方政府能把从资源财税制度改革中获得的增量资金切实用到培育新主导产业的投入、治理重大的生态环境、完善社会保障体系和建设城市重点基础设施等公共服务上来。
　　
　　(四)放宽部分资源垄断领域的市场准入，培育公平竞争的市场环境。我国资源型产品价格存在的弊端及改革的滞后，很大程度上与其所在市场的垄断性有关。建立统一、开放、竞争和有序的资源市场体系，促进资源在不同行业、部门和地区之间合理流动，让市场成为调节资源型产品供求的基础性手段，当务之急是放宽部分资源垄断领域的市场准入，培育公平竞争的环境以推动发展方式转变。在重要资源行业垄断格局没有改变、政府监管体制和方式改革不到位的条件下，简单地放开煤炭、油、气、电力、水等重要资源产品价格，而没有放宽部分资源垄断领域的市场准入以培育各种所有制企业公平竞争的环境与机会，可能会固化资源垄断型行业的利益刚性，资源产品价格改革将很难起到有效调节市场供求、刺激经营主体节约资源等目的，甚至反而可能放大资源垄断部门对价格的支配力，为该行业垄断企业进一步增加利润大开方便之门。这违背资源型产品价格改革的初衷。煤炭、油、气、电力、水务等垄断性领域的改革对转变经济发展方式意义重大，但因涉及对既得利益格局的调整，比商品服务领域改革的难度要大得多，需要下大决心才能使改革取得突破性进展。
　　
　　三、推进资源价格改革需注意的问题
　　
　　资源型产品价格调整和改革，与其他产品价格改革一样，实质上是社会各阶层和不同利益群体之间利益关系的重新调整。作为生产环节的上游，资源性产品价格调整和改革的波及面更广，影响更大，是价格改革的“深水区”。在推进资源价格改革时需要注意以下问题：
　　
　　(一)推进资源产品价格改革需根据宏观经济环境统筹考虑经济、社会各方面的承受能力，选择合适的时机。2007年以来，来自世界经济温和性衰退和国内“双防”任务紧迫的双重压力越来越大，推进资源价格改革的外部环境不容乐观，陷于“两难”处境——扭曲的资源价格不改不行，而一改就会提高通胀率。在这种情况下出台资源价格改革措施的进程及力度一定要做到“有控制、有步骤”，要在广泛听取社会各方面意见的基础上合理规划，谨慎、适度地把控制资源市场化改革进程和社会各界的可承受程度结合起来。特别是为避免由于资源产品价格改革可能导致的物价上涨对居民生活所造成的不利影响，需建立和完善对弱势群体适当补贴的机制，进一步完善社会保障制度，增强社会公众的承受能力，为资源性产品价格改革创造一个相对宽松的社会环境。
　　
　　(二)推进资源产品价格改革需要协调好政府定价与市场定价之间的关系。相当一部分资源产品涉及到国家整体发展战略利益，或带有准公共品性质，政府需对其总体价格水平进行管制以确保国家发展目标的实现。过去，我们管住一些重要资源的价格使其处于相对较低的价格水平上，是为了通过降低成本来增大利润空间，提高企业再投资和扩大再生产的积极性，以促进国民经济又快又好地发展。目前，我国经济环境已发生重大改变。其一，我国经济总体处于小康水平，解决社会经济发展的重大问题等有较牢固的经济基础。其二，基于资源低价、比价与差价不合理、价格扭曲等引起资源高消耗与浪费问题，使新时期资源供求矛盾更加突出。其三，我国最终产品和大多数生产要素总体上步入买方市场，作为政府定价基础的成本加成定价法缺乏执行的基础，提高资源产品价格以利用市场倒逼机制促进企业节约资源和减少污染的外部条件已具备。因此，不能再延续过去资源产品主要以政府定价的方式。值得一提的是，资源产品价格改革不是否定政府定价倡导市场定价，而是通过完善资源产品价格形成机制促进资源节约，进一步理顺价格体系和完善市场机制，促进经济发展方式转变，实现可持续发展。在这个前提下，通过协调政府定价与市场定价之间的关系，平衡好国家宏观价格控制和市场微观放活之间的关系。怎样把握既要发挥市场配置资源的功能，政府又要进行适度管制是一个大问题，只能在改革中探索。为防止“市场失灵”与“政府失灵”同时并存，推进资源产品价格改革需以政府职能转换协调起来，形成互相推动的良性循环机制。
　　
　　(三)建立资源价格改革的利益协调机构。随着改革的深化，如何避免基于既得利益的考虑对推进资源产品价格改革所产生的人为阻挠，建立一个高层次的利益协调机构势在必行。可参照组建“大部制”的思路，建立一个高层次的利益协调机构平衡资源产品价格改革所涉及的各方利益，理顺各级各部门资源价格改革的职能，推动资源产品价格改革稳步有序。
　　
　　(四)改革资源行业管理体制和改善政府价格监管方式并举。首先，通过完善资源产品成本核算方式，把政府对垄断行业的价格监管建立在决策的基础上。其次，加强政府对垄断企业的监管，维护相对公平、公开和透明的市场竞争环境，维护良好的市场秩序，促进资源行业的健康发展。再次，加强政府对资源型产品价格变动的宏观调控。一是严格执行《价格法》和公共产品涨价的听证制和公示制，接受社会监督。二是加强对公用企业、垄断企业的成本核算和约束，增强透明度。三是政府要建立重要资源和能源的物质储备制度和价格调节基金，增加储备或财力准备，以平抑资源型产品价格改革可能出现的大起大落。四是政府通过税收手段对价格收益进行调节。政府通过征收资源费、特别收益金等价格手段，将垄断企业的部分高额利润转移到政府手中，用作对有关群体的补贴。五是强化对垄断行业的成本监审，防止垄断企业利用垄断地位转嫁负担和搭车涨价行为。