中国土地出让市场性质探究
摘要：土地出让市场竞争是中国各级政府博弈的核心问题之一，关系到中国的可持续与土地资源的生态安全。在设定政府与土地为厂商与产品的关系前提上，运用市场价格机制和供需机制对各级土地出让市场进行拟合分析，得出中国土地出让市场是完全垄断市场、寡头垄断市场与垄断竞争市场博弈的复合型市场。
关键词：土地出让市场；完全垄断；寡头垄断；垄断竞争
中国土地使用权出让市场是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让于土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地出让金的行为。在城市土地使用权瓜分殆尽的今天，土地出让市场的实体开始转移为国家征收集体所有的土地。据原国家土地管理局对24个省市调查，1992年1—9月，批建的开发区有1 951个，规划占地1．53万平方公里，其中80％以上是、水资源条件好的耕地[1]。2007年5月22日，全国政协资环委员会农用地转（征）用情况专题调研组调研发现国家和省一级政府执行国家宏观调控政策力度不同是农用地转用建设用地中存在的一个大问题。根据国家土地宏观调控政策，国务院主管部门严把土地闸门，从严从紧审批建设用地，2006年国务院批准建设用地面积比上年减少了17．9％，而省一级政府批准建设用地面积则增加39．9％[2]。本文对中国土地出让市场性质进行分析，希望对国家土地使用权出让市场的管理有所启示。
1 研究前提
政府与土地的关系从严格意义上讲不同于厂商与产品的关系。本文为研究方便，设定为厂商与产品的关系。理由如下：
1．1 政府与厂商都是市场经济的市场主体
在现代市场经济体系中，政府、和消费者构成了三大行为主体[3]。厂商通过生产、出售商品来获得利润。政府对土地进行控制并通过土地供给量来调控本国经济发展。对政府而言，经济发展可以理解为政府收益。同时，土地使用权出让金和新增建设用地使用费可以为国家带来直接收益。
1．2 两种关系都可以用微观经济学来分析
宋承先等认为：“在经济分析中以单个经济主体（作为消费者的单个家庭，单个厂商或企业，以及单个产品市场）的经济行为作为考察对象，称为微观经济学”[4]。作为市场主体的政府在控制本行政区内土地供给、制定土地价格等经济行为都符合微观经济学分析方法。
另外，萨缪尔森认为：“土地作为一种生产要素，其需求是一种引致需求”。因为土地使用权获得者不是为土地而得土地，取得的土地主要起承载作用。土地上承载的资金、技术、劳动力为使用权者获得丰厚的利润。国家出让土地所有权不单是获得土地的直接经济效益，更多的是作为调控地区经济发展的一种手段。土地和资金构成了调控经济的两道闸门。因此，我们也可以将政府出让土地形式理解为引致供给。
2 我国土地使用权出让市场性质分析
2．1 国家领域的“完全垄断市场”
毕宝德认为：“土地出让市场是一个垄断性很强的市场。土地的供给者只有一个，即国家。”就中央人民政府与土地的关系来讲，我们可以认为我国土地使用权市场是一个完全垄断市场。中央人民政府作为第一级政府管理下级政府的行为，并通过下达用地指标来调节整个国家范围内的土地供给。
2．1．1 完全垄断市场的特征
第一，一个行业只有一家厂商提供产品，因此厂商的供给和行业的供给是一回事；第二，产品不能被其他产品所替代，垄断厂商没有任何竞争威胁；第三，垄断厂商能独自决定产品的价格，它是产品价格的制订者，而不是价格的接受者；第四，其他厂商不能进入这个行业。
2．1．2 土地使用权出让市场的拟合分析
第一，在我国土地使用权出让市场的供给只有一个，即国家。从国家领域看应该是中央人民政府；第二，土地作为一种特殊的生产资料，其需求交叉弹性为零；第三，国家可以根据本国发展情况来制定土地相关费用。如2006年11月7日，财政部、国土资源部及中国人民银行颁发了《关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知》，其中将新增建设用地的使用费提高一倍。第四，除国家政府外，其他任何机构都不能进行土地使用权出让。在国家范围内，中央政府决定一年或若干年我国土地总的供给量。
2．1．3 完全垄断条件下的供需分析
完全垄断条件下产品的需求曲线如图1。在完全垄断条件下，当产品的价格高时，其社会需求量较小；反之，则需求量较大。因此，其需求曲线为一条向右下方倾斜的需求曲线。由需求曲线可见，国家出让土地过多首先导致土地的直接收益减少。图1所示，假设ＯＡ1Ｃ1Ｂ1与ＯＡ2Ｃ2Ｂ2的面积相等，即出让土地得到的直接收益相等。但第二种情况比第一种增加（Ａ2－Ａ1）的土地供给量，也即国家在近期收益相等的情况下失去更多的长远利益。土地出让价格过低，势必导致土地的低效利用。对于国家而言，取得土地使用权出让金不是土地供给的唯一目的。国家增加建设用地的规模，便于增加固定资产投资或提高城市化进程，进而带动国家经济发展。另一方面，保证足够的耕地，实现粮食的基本自给也是土地宏观调控的一个重要目标。第三，在城市已经没有土地可出让的今天，出让的土地主要是从集体所有中征收来的土地。大量农村土地的征收容易激化社会矛盾，影响整个国家的稳定。
2．2 东中西部地区内的寡头垄断市场
2．2．1 东中西部土地使用权出让差异分析
中国改革开放20年来，实施向东部地带倾斜的非均衡地区经济发展战略，即使中国得到了东部地带经济高速增长，并由此带动国民经济总体效益提高的巨大收益，也使中国付出了东部与中西部地带间差距日益拉大的代价[5]。我国经济发展具有明显的地带性特征。三大地带的固定资产投资也具有明显的差异，这就导致了三大地带之间土地总体价格也具有差异性。寡头垄断指一个行业的产品供给的全部或绝大部分由少数几个大企业所控制，他们彼此之间势均力敌，形成了几个大企业在一个行业共存的局面。具有全国意义的省市区层次的经济区是一个大国进行宏观经济管理所不可缺少的重要层次，它往往与相应等级的极化区域基本一致，具有较强的实际意义[6]。
土地具有差异性，如土地分等、土地定级。在这种情况下，土地竞争被分化为不同级别的竞争。我国可分为东中西部三个不同的土地利用市场，其经济发展状况大致呈现阶梯状。在一个地区，不同省份之间存在竞争，而各个省级政府对本区域的土地又绝对垄断。我国东中西部土地存在明显的差异，东中西部之间的竞争淡化，各自内部存在寡头垄断。
2．2．2 各区域内部寡头垄断分析
美国学者保罗·斯威齐（Ｐ． Ｍ． Ｓｗｅｅｚｙ）认为，寡头产品的市场需求曲线在坐标上不是一条光滑曲线，其斜率在市场上决定的价格水平发生较大变化，出现一个拐点，这样的需求曲线被称为拐折的需求曲线（ｋｉｎｋｅｄ ｄｅｍａｎｄ ｃｕｒｖｅ）[7]。我国国家实体由不同的省级单位构成，省级单位的全集就是国家。假设各个省级单位内的土地价格都下降必然导致国家范围内的土地整体价值贬值，也即拐点出现。
在省级土地出让价格制定方面，笔者认为可以借助生态位理论。我们在此可根据土地出让价格、土地出让后利用方式、交通及基础设施等来模拟影响生态位的因素。钱言等认为，生态位重叠是竞争的必要条件[8]。省域经济发展不平衡要求各省在出让土地过程中尽量避免在同一生态位上竞争。
2．2．3寡头垄断条件下的供需分析
（1）供给机制和价格机制是控制土地市场的最重要的手段。在供给一定的情况下，制定合理的价格具有重要的意义。以东部为例，上海、北京和广州是东部地区的发展龙头，其价格制定应该在评价的基础上，而后其他地区参照这一价格领袖（ｐｒｉｃｅ ｌｅａｄｅｒｓｈｉｐ）来制定本地区土地的出让价格。
东部作为我国发达地区，优越的投资环境导致其土地需求量巨大。东部地区的价格小幅度降低都会引起巨大的需求增加，而在跌破拐点以后价格的增加却不能带来需求量的相对大幅增加。
2．3省域内的垄断竞争市场
随着三大地带间经济差距的扩大，各地方政府在“兴地富民”的客观压力和经济“三台阶”的行政性指标驱动下，追逐地方利益的行为得到了极大的强化。地方政府的经济行为主要表现为直接进行重大生产经营项目投资和提供公共产品，从而形成行政区域经济增长与发展的直接牵引力和推动力[9]。
2．3．1 省域内的土地使用权出让垄断竞争分析
垄断竞争市场指既有竞争因素，又有垄断成分的一种市场类型。它具有以下特征：第一，同一行业中的每个厂商生产的是异质产品；第二，同一行业有许多厂商，他们都能对市场价格产生一定的影响，但这些影响是有限的；第三，厂商比较容易进入这个市场。
在省级行政区内，各地市之间的土地或多或少存在差异。以重庆市为例，主城区的地价高，产生的效益也高，尤其是房地产和商业。而其他地区为了能够吸引资金选择投资强度低的、业等。第二，在一个地区内部许多区县为了能够引进项目，竞相出台所谓的优惠政策，开展供地政策的博弈。博弈的实质是一种降价行为，即在降价最少的情况下吸引到投资。降价直接导致土地收益的流失，不利于产业升级和土地可持续利用等。第三，对于任何区县来讲，进行土地使用权出让都有可能性。重庆市土地利用总体规划为每个区县分配一定的建设用地指标。
2．3．2 垄断竞争条件下的供需分析
垄断竞争厂商的需求曲线如图3所示。垄断竞争厂商的需求和边际收益曲线都是向下方倾斜的。当一地将土地出让价格在ｄ1状态下进行降价，若其他地区不作反映的话，该地区的土地需求曲线如ｄ1比较平缓；当价格降低到Ｐ2时，其需求量将增加到Ｑ1，但其他地区若与之竞争也进行降价，其需求量将不会大幅增加，而是沿比较陡的曲线增加到Ｑ2，最终各地形成一个在低价位上的销售增加的均衡状态ｄ2。
土地供给也是一种引致供给。地方政府在进行土地出让过程中不完全是为了得到土地出让收益，更多地体现在吸引投资带动地方经济发展，增加地方税收，为地方官员营造政绩等。但可以肯定的是地方政府之间的恶性竞争，削弱了我国土地调控作为一种经济调控手段的有效性，同时导致大量土地被低效利用，大量失地农民的失去生活保障等。
3 土地使用权出让市场
土地使用权出让市场是国家的一级土地市场，其重要性不言而喻。土地调控作为一种调控经济的手段由来已久。供求机制和价格机制是土地调控实施的重要手段。我国是公有制国家，土地出让市场的唯一供给主体是国家。但国家又有不同级别的地方政府，这样我国土地使用权出让市场形成了名义上的完全垄断，实际上的寡头垄断和垄断竞争模式。这就要求各级政府准确定位来共同管理好土地，也即合理确定各政府在竞争的“生态位”。
在完全垄断条件下，需求与价格成反比。这就要求中央政府把握好土地供求机制。郑州龙子湖校区的案例证明了省级政府的冲动。中央政府确保下一轮土地利用总体规划18亿亩的耕地保有量也表明了中央政府控制土地供给的决心；在寡头垄断条件下土地的价格容易形成稳定状态，这就要求省级政府之间要协调好关系，总结自己在竞争中的生态位，严格执行价格及供给机制来调控本行政区的土地开发进度；地方政府进行土地出让的高度不适应我国土地国情，因而应该侧重于土地保护工作。
4 结论
（1）我国土地使用权出让市场是一个复合型的市场。就中央政府而言，它是一个完全垄断市场；对省级政府而言，可以认为是寡头垄断市场；对于地方政府而言，它接近于垄断竞争市场。
（2）在现阶段，国家土地使用权出让的土地多为经过土地征收而来的集体所有的土地，随着失地农民的增加，政府一方面应对国家的土地负责，确保其不被低效利用，另一方面也要对失地农民负责，这就要求我们政府要切实作好经办人，而不是敛财者。
（3）不同的市场状况导致各级政府在利益协调上不一致。国家各级政府应该在土地市场中准确定位，为自己找到适合生存的“生态位”：中央政府是总管家，把好土地供给的闸门；省级政府作为直接经管人应该运用供给和价格机制保证本行政区的土地有序开发；地方政府则应侧重于土地看管人，加大查处各类违法利用土地案件的查处力度，对人民负责。
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[1] 毕宝德，柴强，李铃．土地经济学：第四版[Ｍ]．北京：中国人民出版社，2001．
[2] 全国政协专题调研．土地宏观调控任务十分艰巨．中国土地市场网
[3] 李齐云．政府经济学[Ｍ]．北京：经济出版社，2003．
[4] 宋承先，许强．西方经济学（微观经济学）：第3版[Ｍ]．上海：复旦大学出版社，2004．
[5] 张慕津，程建国．中国地带差距与中西部开发[Ｍ]．北京：清华大学出版社，2000．
[6] 苏东水．产业经济学[Ｍ]．北京：高等出版社，2000．
[7] 郭羽诞，陈必大．新编现代西方经济学教程[Ｍ]．上海：上海财经大学出版社，1996．
[8] 钱言，任浩．基于生态位的竞争关系研究[Ｊ]．财贸研究，2006，（2）：123－127．
[9] 朱舜．行政区域经济结构与增长[Ｍ]．北京：经济科学出版社，2003．
