城乡收入差距扩大：根本原因和现实选择
摘 要 城乡收入差距扩大的根本原因有三：认识原因，体制原因，政策原因。相应的,解决城乡收入差距扩大的现实选择涉及三个方面:一是从根本上认识到农业对国民所作出的贡献，改变“重工轻农”、“重城轻乡”的思想观念；二是消除城乡协调发展的体制性障碍,建立城乡统一协调发展的新型体制；三是进一步完善财政支农政策。
关键词 城乡收入差距 扩大 根本原因 现实选择
城乡收入差距扩大问题，从世界各国的经济发展来看，是传统经济向经济转变过程中必然出现的一个社会问题，是一个全世界普遍存在、绝非发展家或中国特有的社会问题。但是，城乡收入差距问题在发展中国家显得比较严重，解决起来也相对困难。我国作为一个发展中国家，城乡收入差距具有一定的经济必然性，因我国正处于社会转型时期，但在很大程度上也存在不合理性。这已引起政府和理论界的高度关注，围绕着缩小城乡收入差距，提高农民收入这个目标，政府采取了各种手段，进行了一系列改革：如对种粮农户给予直接补贴；全面取消家业税；在西部实行“两免一补”的义务等。但这些实施迄今为止并没有取得明显的效果(可能有政策时滞原因)，城乡收入差距仍持续扩大(见下表)，已经超出公认的合理范围，并在短期内难以控制。
数据来源,国家统计局《中国统计年鉴》，中国统计出版社2004年版。
一、城乡收入差距扩大：根本原因
城乡收入差距扩大的因素不是单一的，而是多方面的复杂因素所导致的。笔者认为，其根本原因有三：认识原因，体制原因，政策原因。
(一)认识原因
改革开放以来，我国始终把发展经济作为首要目标，这本是非常明智的决策。但是，在经济发展过程中，由于非农产业是经济增长的主要源泉，以致于给人们一种错误的认识：城市对经济发展贡献大，而农村对经济发展贡献小。因而各级政府往往采取一些有利于城市发展的经济政策。这样的政策虽然在短期内推动了经济的增长，但从长期来看，却可能没有考虑城乡收入差距的进一步扩大而使社会总成本付出昂贵的代价。另外，纵观我国成立50多年的，无不遗憾地看到，农业发展并非始终如一地排在国家经济发展战略的优先地位，事实上，往往是每当农业发展滞后构成国民经济发展的“瓶颈”制约时，政府才不得不一次又一次地“回过头”来解决棘手的农业问题。造成这种状况的原因是什么呢？依我看，主要在于政府对农业发展在国民经济发展过程中的战略地位认识不够。这也是造成城乡收入差距扩大的原因之一。
(二)体制原因
城乡分割的二元经济结构体制的存在是导致我国城乡收入差距存在并扩大的基本体制原因。在计划经济体制下所形成的“城乡分割的二元经济结构体制”，它是以二元户籍制度为核心，包括二元就业制度，二元福利保障制度，二元教育制度，二元公共事业投入制度在内的一系列制度体系。这种制度安排，在一个国家实行人为的城乡隔离政策，其本意是适应优先发展城市的需要，固定农业人口，来保证粮食供给，同时避免劳动力大规模地涌入城市。这一制度的实施与当时我国经济发展相适应的。改革开放以来，为适应市场经济体制的建立，对其进行了一系列改革，但这些改革并没有动摇“二元经济结构体制”的根基。传统体制下形成的城乡二元分割局面仍然存在。具体表现在：第一、虽然我国对户籍制度进行了改革，但这并没有动摇二元户籍的根基。即户籍仍然与就业、医疗、保险、教育等利益紧密挂钩。第二、就业方面，各级政府在促进城市就业方面制定了相对完善的就业政策，如：对重新创业的下岗人员提供了税收、信贷、职业培训等许多优惠措施，而对于雇用下岗人员的也给予税收等方面的优惠。此外，一些大中城市为了保证城市居民就业，直接动用行政手段限制农民进入城市较好的行业和工种。如：在上世纪90年代中，北京、上海、南京等城市均出台条例划定农民工不能进入的行业和职业。而对于农村的剩余劳动力，没有引起政府的足够重视。多年来，虽然农村剩余劳动力也在通过各种方式不断向非农产业转移，但这种转移大多是农民自发地、无序地、甚至是盲目地进行，调查结果显示，有45.07%的外出打工农民是自己盲目寻找机会，36.68%的是通过亲友介绍，只有不到10%的人是有组织地流动。由此可看出多数基层政府没有采取相应措施引导农村的剩余劳动力有序流动外出打工，更为严重的是，对于在城市打工的农民工，不但不能得到当地政府的帮助，相反还受到一系列歧视，如：拖欠工资、同工不同酬等。第三、教育方面，政府对农村教育经费投入不足。虽然国家今年在西部农村实行“两免一补”的义务教育。但由于农村义务教育政府财政投入是实行县乡财政负担体制，而在县乡财政困难的情况下，农村义务教育经费远远不足，导致教育资源紧缺。在免征农业税后，这种状况更加突出。在这种情况下，农村义务教育在师资、教学设施等方面均较城市差。第四、社会保障方面，社会保障的功能之一在于它通过社会保险、社会福利、社会救济等方面的运作，缩小居民间收入差距，由于计划经济体制历史原因，我国实行的是城乡分割的二元社会保障制度，目前，我国城市已基本建立以社会保险为主的社会保障体系，而农村社会保障始终处于国家社会保障的边缘，根据2004年中国统计年鉴显示，到2003年末，我国城市居民享受最低生活保障的人数为2246.8万人，而农村仅为367.1万人。这种状况进一步扩大了城乡之间的收入差距。
(三)政策原因
不合理的农业财政政策，是影响农民收入增长及造成城乡差距扩大的另一原因。目前，我国财政支农政策不尽完善，主要表现在：其一是政府支持农业的资金总量不足。国家财政用于农业的支出，其绝对额虽然呈现出不断增长的趋势，但占财政总支出的比重却不高，目前大致维持在7%~8%的水平。政府支农的低水平状况与现在农业发展的要求很不适应。其二，地方财政农业支出增长不甚理想。地方财政农业支出比重呈下降趋势，1991年为9.6%，1995年为7.9%，2003年则下降为5.8%(2006年，马海涛)。其三、有限的投入中有部分不能及时到位或根本不能到位，挤占、挪用现象严重，对支农资金的使用缺少监督保障，从总量上消减地方财政支农的规模。其四，财政支农结构不尽合理。即财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。这样，导致生产力发展后劲不足，制约农民收入持续增长，进而导致城乡收入差距扩大。
二、世界各国缩小城乡差距的做法
(一)给贫困地区和农业税收优惠。美国上世纪30年代起推行区域经济均衡政策，对经济发达的地区多征税，对经济不发达地区和农村少征税。每年美国农业税收总额只有200亿元,仅占全国所得税额的2.5%。印度在征收产品税和个人所得税时也对贫困地区给予特殊照顾，如印度“九五”计划时征收的个人所得税，可根据各邦的贫困人数、人均收入差距等参数来确定返还比例，从而缩小城乡距差。
(三)实行有效的转移支付。据统计，转移支付占中央财政收入的比重，日、韩超过了20%，意大利达30%，其支持目标是地方的医疗、、社会保障，重点向贫困地区倾斜。如：印度对丧失劳动能力的老年农民发放补贴；对贫困子女的教育给予补贴；对贫困人口购买粮食实行低价政策等；韩国发起了“新村运动”,政府从提供水泥等生产资料开始,带动、社会各方社会力量共同支持农村发展。1970~1980年韩国政府累计向新村运动投入2.8亿韩元，取得显著效果。农村面貌大为改观，农民收入和生活水平迅速提高，城乡差距明显缩小。
(四)重视农村就业。韩国、印尼、马来西亚重视农村劳动力转移过程中的教育和培训，推动农村剩余劳动力向第三产业转移。如印尼人口比重从1970年的63%降至1994年41%；印度政府拨款推进国家农村就业保障计划，在乡村地区创造更多的就业机会。
三、缩小城乡收入差距：现实选择
由于城乡收入差距的形成原因复杂，解决难度很大，这就要求我们在积极借鉴国外的经验与教训的同时，深入分析我国社会的和现实状况的基础上，对如何缩小城乡差距进行整体性、战略性思考和设计。
(一)从根本上认识到农业对国民经济发展所作出的贡献，改变“重工轻农”、“重城轻乡”的思想观念。
在经济发展过程中，从表面看，非农产业是经济增长的主要源泉，但实质上农业为非农产业各部门生存和发展提供了重要条件。国际经济社会发展的历史表明，“农业是国民经济的基础”这话一点不假，凡是农业生产力水平较高的地区，化都取得了成功，凡是农业生产力水平较低的地区，工业化都遇到了这样或那样的问题。从这可以看出，农业对国民经济发展的重要性。特别对于我国这样一个农业大国，更是如此，农业农村经济发展如何，可以说成为国家兴衰和现代化事业成败的关键因素之一。回顾我国发展历程，新成立以来，我国农业农村经济为国民经济发展作出了重要的贡献。一是为经济社会发展提供了大量农产品；二是以剪刀差形式为国家工业化提供了重要的资金物质支持，据测算，1952~1990年，农民通过工农业产品价格差和其它形式为工业化建设提供了大约9500亿元资金；三是以税费形式为国家提供了重要的财源支持，据测算，税费改革以前，农民一年向国家交纳税费约有1000亿元；四是以征地方式为工业化提供重要的土地及资金支持。五是以进城务工形式为城市经济发展提供重要的劳动力支持。从以上所述可知，农业的发展与工业发展息息相关，没有农业的支持，就没有工业的现代化，工业的发展就象无米之炊、无水之鱼。总而言之，没有农业的牢固基础和农业的积累与支持，就不可能有国家的自立和工业的发展；没有农村的稳定和全面进步，就不可能有整个社会的稳定和全面进步；没有农民的小康就不可能有全国人民的小康。农业丰，则基础牢；农村稳，则社会安；农民富，则国家昌。只有近8亿农民富裕，我国的小康社会才是真正名副其实，国民经济才能实现可持续发展，才能从根本上缩小城乡差距。鉴于此，必须重视农业和农村经济的发展，坚持把农业和农村经济放到整个国民经济发展中统筹部署。从根本上改变“重工轻农”、“重城轻乡”的思想观念。
(二)消除城乡协调发展的体制性障碍，建立有利于城乡协调发展的新型体制。
其一，建立城乡统一的户籍制度，取消城市户口所享有的社会保障、就业、教育等各个方面的特殊福利待遇。只有户籍制度彻底实现了和这些特殊待遇脱钩，才能说真正实现了城乡户口一体化。
其二，打破城乡分割的就业制度，建立全国统一开放的劳动力市场，打破行业垄断和地区垄断。将农村剩余劳动力就业问题纳入国家就业政策和就业服务体系中，视同城市失业人口，并针对其特点提供有效的就业服务。如：有的放矢的加强对农村劳动力的职业培训，提高外出务工农村劳动力的就业竞争能力；为农村劳动力进城务工提供准确的信息，从而减少盲目转移等。另外，积极组织劳务输出，研究制定劳务输出规划，加快建立农村劳动力资源库，通过多种形式的劳务输出，拓宽就业渠道，增加农民收入。
其三，构建新型的农村社会保障制度。随着城镇化的推进，现行的土地保障、家庭保障已不适应社会经济发展的需要。因此，应积极试行由国家、集体、农民个人共同出资、合理负担的农村养老制度和农村医疗保险制度，实行农民最低生活保障制度。同时拓宽农村社保资金来源、多渠道筹集资金，即可考虑提高中央财政对农村社保资金的投入；发行社会保障彩票；开征社会保障税等多渠道筹集社会保障基金。这样真正做到使农民生有所靠、病有所医、老有所养。
其四，加大农村教育的投入，特别是加大中央、省两级财政对农村义务教育的投入，逐步建立城乡统一的教育制度。如：可建立农村义务教育专项转移支付制度。从而真正改善农村教育基础设施不足的状况。
(三)进一步完善财政支农政策
加大财政对农村的支持力度，将过去的农村支持城市、农业支持工业逐步转变为城市反哺农村、工业反哺农业。公共财政的“阳光”应该逐步照耀到农村。可采取的具体措施有：一是要确保财政支农投入的增长，财政支农支出应该随着经济的发展和国家财力的增强而稳定增长，必须使财政支农支出的增长速度，超过其他支出的增长速度。二是加强农业和农村基础设施的投入，如：道路、电网建设、供水和通信、水土保持等，从而改善农村生产、生活及市场环境，加快农业经济发展。三是加大农业科技投入，促进农业产业化，支持农业结构优化调整，以优化品种、提高质量、增加效益。从而增加农民收入。四是建立和完善农业保障机制及农业救助性支持体系。如：农业灾害补助体系，农产品市场风险补助体系；建立和完善农业保险制度。五是健全财政监督机制，以确保国家支农资金及时全额到位。总之，加大财政支持农业的投入、合理调整国家资源分配制度是增加农民收入，缩小城乡差距的有效方法。
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