公物供给中的市场与政府
摘 要 公物的基本特征即：效用的不可分割性、消费的非竞争性、受益的非排他性，决定了作为公共机构的政府是公物供给的最有利主体，公物供给也是社会政府服务职能的体现。公物的行政法属性以及在公物供给中行政权的主导地位，即在公物供给方面，尽管呈现出供给主体、供给方式多元化等现象，但无论是公物的直接供给还是为市场化供给提供制度支持，政府始终是公物供给制度的主导者。因此，公物供给应纳入行政法的调整范围，行政法作为公法应当对公物供给中的公权力进行规制。
关键词 公物；行政供给；政府作用
本文从行政给付的实质和目的出发，认为公物是为增加国民的公共福利，保障公民、法人和其他组织的生存和之需要，由行政主体直接或间接提供的直接供公众使用的各种设施和物品。公物供给是行政给付的主要内容之一，在我国也是政府配置资源的重要手段。
一、公物的经济学分析
主张公物应由政府提供，即公物的行政供给，是源于对公物的经济学分析。在讨论如何具体、有效、公正地为社会提供公物，我们不得不将公物的经济特性考虑进来。在此，我们不得不援引经济学中的公共产品一词，当然，经济学中的公共产品的内涵和外延比行政法学中的公物要广泛得多。但无可否认，本文讨论的公物属公共产品，也具有这些经济特征。
经济学家们概括了公共产品的3个基本特征：效用的不可分割性，指公共产品之效用为社会成员共享，亦即公共物品产生的效用是社会效用；消费的非竞争性，是指一个人对公共产品的消费不会影响其他人也从中得益，即增加消费者的边际成本为零；受益的非排他性，是指不可能将那些未付费的人排除在外，即指公共产品的消费者可共同受益。同时具备这三种特征的即称为纯公共物品，如国防、公安、司法等，它们的数量较少。而满足纯公共产品3个特征的一个或两个，即为准公共产品。准公共产品数量巨大，种类繁多，构成公共产品的主体，如学校、高速公路、等等。[1]
因为公共物品的经济特性，使得在公共产品消费中，单个消费者很难像消费私人物品那样，准确知道自己对物品的偏好程度，又由于公共产品消费具有非排他性和非竞争性，即使消费者知道自己对公共产品的偏好程度，也不会如实显示出来，通常会隐瞒或低报自己对公共产品的偏好程度，导致公共产品消费中产生免费搭车问题。免费搭车问题的存在，使市场价格无法显示个人偏好，每个消费者都想别人提供公共物品，让他人支付生产公共产品的成本，自己免费享受，结果可能导致无人生产。消费者免费搭车动机产生的一个直接结果是，公共物品不可能由市场交易实现最优配置，也无法由私人生产和供给。
萨缪尔森认为消费上具有非竞争性和非排他性的产品即为公共产品，公共产品的这两种特征决定了政府的供给或直接生产是不可避免的，并提出政府的目标就是“做人民所需要的，而人民靠个人力量又根本不能做或做得不那么好的事情，而灯塔就属于这样的范畴。”[2]亚当·斯密在《国富论》中有关政府应尽义务的阐述中就提到“按照自由的制度，君主只有三个应尽的义务。……第三，建设并维持某些公共事业及某些公共设施。”[3]约翰·斯图亚特·穆勒在其名著《经济学原理及其在社会上的应用》（1848）中，也论证了为什么必须由政府提供某些服务，他举了灯塔的例子来说明，认为象灯塔这样的物品，个人不可能主动建造，原因在于，这类物品的建造者和提供者很难对使用者收费以补偿建造费用并获利，解决的办法只能是由政府采用收税的办法建造和提供。也就是说，对于收费困难的物品或服务，应该由政府提供。也就是说，在公共产品的供给出现市场失灵的情况下，由政府这一公共机关来负责社会公共产品的供给，便成为市场经济条件下政府的基本职能。
理论上，由于公共产品的非排他性与非竞争性等经济特性，在公共产品的供给方面存在市场失灵现象，以及考虑社会公平、公正等问题，加上公共产品的思想起源于对政府职能的讨论，传统的观点认为政府是公共产品最好的提供者，公共产品也只能由政府来提供，新福利经济学家还从理论的高度论述了政府提供公共产品的必然性。认为通过市场方式提供公共物品，实现非排他性是不可能的或者是成本高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象。
在实践中，几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共产品的当然提供者。比如计划经济时代的，政府不仅垄断了全部的公物供给，也提供了所有的私人物品，虽然这样的格局从1978年开始有所改变，政府逐渐地从私人物品的提供领域中有效退出，但政府全包全揽的情况在公物供给领域中基本没有改变，各级政府仍然是各种公物的主要提供者。依公物的公共性质，政府是公物供给的最主要、最正当的主体，而且在宪政体制下，为社会提供各种公物（公共产品）乃政府不可推卸的义务。其实在医院、学校等公共设施的供给上，即使是美国这样的典型市场经济国家，由政府来进行垄断经营的公共产品仍占相当的比重。例如，15%的人居住的房屋是由政府直接投资或政府以抵押形式保险的，10%的人口接受政府提供的食物，40%以上的医药费用是由政府来承担的等等。[4]可见，民众对政府提供的公物的信赖及其合理性。
尽管存在国情差异，在各国，都有一些公共物品是由国家直接从事生产的，这些物品一般是纯公共物品或自然垄断性较高的准公共物品。如邮政、电力、铁路、保险、福利医院、自来水等等。在不同经济条件和传统的国家，政府直接生产的形式有所不同，政府直接生产又可以分为中央政府直接生产和地方政府直接生产两种形式。
在不同的国家，中央政府直接生产的形式也有所不同的。但一般而言，传统上中央政府直接生产的领域在以下几个方面：①大江大河的开发与防涝。典型例子是美国的“田纳西流域管理局”。该局是美国联邦政府直接经营的最大的公共物品。而中国长江和黄河流域,对于沿河流域的开发和防护分别由隶属于水利部的长江水利管理委员会和黄河水利委员会具体负责，在中央政府统一指挥和提供部分资金的情况下，由各地方政府具体执行。②铁路建设。这视各国的情况有所不同。在中国是完全由政府提供，中央政府每年提供大量的财政补贴。而在美国早期的“铁路革命”中,则是由具有开拓精神的家提供，而后政府加入进来，获得了一定的主导权。③文教卫生的基础设施。比如国家图书馆、国家中心、社会福利院等。需要说明的是，根据各个国家的实际情况，中央政府所控制的范围是不一样的。比如美国就是一个极度强调私人供给的国家，相应公共物品政府直接生产的范围较小，而在实行市场社会主义的北欧国家中，由政府来直接提供的范围就比较大。而在一些社会主义国家中，由于受意识形态的影响，大量甚至大部分的公共物品都由中央政府来直接提供，比如我国。
实际上，除了涉及全国范围或跨区的公共物品外，政府提供公共物品的职能一般都由地方政府来承担。在欧洲的大多数国家,地方政府直接提供一些保健、医疗、自然资源保护、城市设施、消防、煤气、图书馆、博物馆、中小学等等。而在美国，虽然这些公共物品的相当大的部分都委托给私人企业来生产，但是仅义务教育和道路建设就占了地方财政预算的一半以上，而其中央政府只提供10%左右的资金。在中国，地方政府承担了更为繁重的公共物品生产任务，因为它还必须为经济的发展创造良好的基础条件和改善吸引资金的环境，而且，地方政府的建设项目往往成为地方官员政绩的重要组成部分，所以每一任的地方官员必然有属于公共物品的公共建设项目出台。对于地方公共物品的生产所需要的资金，各国绝大部分是通过分税制下的地方税来提供，小部分则是来自捐赠和服务收费，但在中国,税外收费是一个特殊的现象。考虑到我们的地方官员考察制度，税外收费往往成了一个不纳入税收体制控制的特殊资金来源，可能偏离为公共物品融资这个轨道。[5]
二、公物供给中的政府失灵
对于经济、社会发展必不可少而市场本身又不能有效供给的公共产品而言，政府显然有其独特的优势，如强大的财政支持、对社会整体利益的宏观考虑、富有权威性的行政权力、各种可供调配的社会资源等等。但是，我们也必须认识到，政府也并非完美，它在提供公共产品的过程中同样暴露出了一些问题：
政府在公物供给方面缺乏效益动力机制。政府提供公共物品的经济来源主要是财政支持，它不以利润最大化为目标，因此缺乏降低成本、提高效益的动力。纳税是公民应尽的义务，带有强制性，政府的财政收入通常是有充分保障的。但纳税人无法全面地了解和监控政府的行为，即使对其提供公共物品的行为心怀不满也不可能像在市场领域那样采取撤资的行动使其因投资不足而难以运作。而且对政府官员而言，即使花钱少多办事，减少了支出，一般也不会对自己有什么物质利益。况且，公共产品产出的成本核算和测量远比私人物品复杂得多。
由于政府在提供公共产品时通常处于垄断地位，而且以行政权力作为后盾，缺乏竞争性，因而常常行动迟缓，公共物品和服务的质量低下。政府提供公共物品的自然垄断性使公众无法像在市场上购买私人物品那样可以自由选择，追求物美价廉。他们支付税收和享受服务是两个相对独立的过程，即使政府效率低、服务差，公众也没有选择的机会，而对政府来说，它是不必因此而像市场中的企业那样面临优胜劣汰的危险，特别对于缺乏民主决策的国家而言，更是如此。
客观存在的政府的自身利益使其有自我扩张的本性，政府可以以提供公共产品为由，扩大自己的权力。它“可能过分投资，生产多于社会需要的公共物品，甚至不适当地扩大机构、增加雇员、提高薪金和办公费用等，造成大量的浪费。”[6]前一个年度的多余开支恰好为下一个年度的预算增加供了理由。查尔斯·沃尔夫说“在非市场条件下，‘内在性’扩大机构供给曲线——也就是说，提高机构成本，使其高于技术上的成本，导致多余的全部成本，较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平；这样就产生了非市场缺陷。”[7]而且，政府官员的“经济人”特性可能导致政府在公共物品供给上的失灵。通常人们认为，市场上活动的个人是自私自利的“经济人”，而政治市场中的政府官员则是大公无私的。其实，政府官员的行为同样遵循“经济人”的行为模式，他们的行为目标同整个社会福利最大化的目标未必一致，甚至可能发生冲突。一方面，行政权力产生寻租行为，增加了非生产性成本；另一方面是导致了过多的公共物品供给，政府机构规模膨胀。
公物供给的政府垄断在实践中存在的一系列问题促使人们思考公物供给的新方式。政府直接生产经营所有公物即公物的政府垄断供给带来的弊端是显而易见的，公物的完全市场化供给也不可避免地存在市场失灵现象，市场失灵和政府失灵一样导致公物供给的低效率。公物供给的市场失灵构成政府介入的合理性基础，单一的政府供给弊端即政府失灵成为市场化改革的理由。为摆脱单一供给模式带来的困境，各国在公物供给方面，尝试着市场化改革，在放松政府管制，打破垄断，促进竞争，以便提高效率的呼声中，市场化供给成为一种选择。
三、公物供给的市场化及政府的作用
学首先对单一的政府供给模式进行了反思，并提出、论证了公物市场化供给的可能性。戈尔丁、德姆塞茨、布鲁贝克尔等经济学家从理论角度论证了私人提供公共产品的可能性。戈尔丁认为，没有什么产品或服务是由其内在性质决定它是公共产品或不是，存在的只是供给产品或服务的不同方式，即在公共产品的消费上存在着“平等进入”和“选择性进入”。“平等进入”指公共产品可由任何人来消费，如公园中的露天会，可以“平等进入”的公共产品一般是纯公共产品，如国防等。“选择性进入”指消费者只有在满足一定的约束条件例如付费后，才可以进行消费，如在音乐厅中举办的音乐会等。福利经济学忽视了公共产品在供给方式上的“选择性进入”。而“选择性进入”的公共产品一般是俱乐部产品如高尔夫球场、音乐厅等，私人供给是可行的，只要解决如何收费问题。科斯则从经验的角度论证了这种可能性，他在《经济学中的灯塔》一文中论证了“私人是可以建造并经营灯塔的，收费也是可行的。”建议“经济学家们不应该把灯塔作为只能由政府提供服务的例子。”[8]
市场化改革的必要性则在于政府进行资源配置也应符合效益原则。行政的价值目标是社会公平，但如何有效率地实现社会公平，也是公平价值的内涵之一。
公物的市场化提供，不仅提高了公物供给的效率，也减轻了政府的财政负担，促进了社会公平。有些公物为部分人使用，而由全体纳税人承担费用是不合理的，国家财政负担就是纳税人负担。
1．公物的市场化供给，增强了公物供给主体的竞争意识，有利于经济和社会效率的提高。对一些具有竞争性的公共产品，导入私营资本，形成公物供给过程中的竞争机制，能够有效增强公物供给的激励机制，显然有利于效率的提高。政府部门与私营行为的区别主要在于各自追求的目标不同，企业追求的是利润最大化目标，而政府追求的是社会福利最大化目标。如果所提供的公物具备竞争性要求，那么私营企业之间的这种激励机制，必定可以充分地向政府证明自己能够更有效地提供这种产品或服务，竞争的结果将会更好地、更有效地完成公共产品的供应。同时，由于提供同一公物的各企业之间存在竞争，使得政府部门更容易控制和衡量它们的业绩，只有那些成本低、效率高的企业才能最后与政府签约。
2．公物的市场化供给，有利于解决基础性项目的资金短缺，消除社会经济的“瓶颈”障碍。政府可以对公物进行分类，向私营资本提供一批可介入的项目，供其选择。从公众的需求来看，企业资本投入公物供给领域，不仅可以得到较为长期的收益回报，而且可以降低企业投资的风险，可见，企业资本介入公共产品的供求关系是互利且可行的。当然维系这种供求关系的关键因素是公物的价格，政府可以根据市场供求力量的比较，结合考虑市场平均利润率水平，建立起调节公物的市场价格机制。为提高公物供给的效率，企业介入可以选择不同的方式，比如地方筹资、企业经营模式，政府与企业混合筹资和经营模式、股份公司经营以及企业筹资、企业经营模式等。
市场化供给带来的效率以及私营资本的介入，有利于解决公物供给的相对不足问题。政府垄断公物供给往往造成公众对公物的需求日益增加与公物供给的相对不足的矛盾，公物供给的增长远远不能满足人们对公物需求的增长，如基础设施道路、机场、码头等公共产品。交通基础设施的公共产品特征决定了其供给应由政府提供，从而使政府组织交通基础设施的供给、投资和经营成为一种传统和职责，通常表现为由政府直接承担交通基础设施的投资，经济发展证明，这种单纯由政府提供具有竞争性或者排他性产品的方式，已不能适应社会发展的需要，反而成为经济发展中的瓶颈。
虽然公物供给的市场化在一定程度上可以有效解决公物供给中的资金短缺问题，有利于提高公物供给的效率，缓解公物供给不足的局面。但是公物由私人力量及民间组织提供，在实践中很快出现的“契约失灵”、“志愿失灵”等现象，使得公物的多元化供给模式成为一种必然的选择。20世纪80年代兴起的新公共管理理论的核心问题就是变革公共物品和公共服务的供给结构和方式，以便提高公物供给的效率，公物供给的多元化模式成为一种选择。
公物的市场化供给并不意味着政府可以从公物供给领域的退出。因为，①有些公物仍然必须由政府供给，如国防设施等纯粹的公物；②即使某些公物可以完全由私人供给，政府在该公物的供给中仍发挥着以下至关重要的作用。
（1）政府要为公物的私人供给者提供制度激励，这包括对公物产权的界定以及给予某些激励措施等，从而为私人提供公物创造良好的制度环境。正如诺曼·尼科尔森所指出，过程在任何情况下都将通过对关键性经济制度的影响来塑造私人的选择。而产权作为一种强制性的制度安排，私人无法进行界定，只能由具有“暴力潜能”的政府来界定。而且，由于某些公物具有高成本、非赢利性等特点，政府可对该公物的私人供给者给予补贴或其他优惠性政策。
（2）私人提供公物可能会出现某些负外部性问题，对此政府要进行必要的规范制约。具体来说，正如政府提供公物产生垄断等负外部性一样，私人提供公物也可能会产生垄断等负外部性问题。私人取得某一公物的产权后，可形成某种垄断优势。私人凭借这种垄断优势，可能会提高此公物消费的准入价格，如提高高速公路的收费等；还有可能不对消费者提供完全信息，从而欺骗消费者；再者，此公物在使用过程中还可能产生环境污染等负外部性。针对上述问题，政府有责任对公物的私人供给者进行必要的规范制约，以切实保护消费者的权益。
政府允许私人提供某些公物，决不意味着政府在此方面的责任让渡。因为无论是纯公共产品，还是准公共产品，其目的都是为了满足公众需要，实现某种公共利益，因而具有公益性质。而公物的私人供给者，由于理性经纪人的特点，再可能由于制度约束的缺失，可能会做出某些有违公共利益的行为。而且，像政府提供公物会出现“政府失误”一样，私人提供公物同样会存在低效率等情况。因此，出于公益的目的，政府的干预行为是非常必要的。为此，政府必须加强对私人提供公物的制度约束。
（3）在私人提供公物的过程中，政府有必要对公物的消费者给予某种支持。因为公物的消费者一般是分散的，而且同样由于理性经济人的原因，消费者容易陷入集体行动的困境，不太可能形成强有力的集体行动同公物的私人供给者讨价还价。在这种情况下，政府有必要为消费者提供信息以及其他必要的支持。如组织消费者成立关于该种公物的消费者协会等，以采取有效的集体行动，加大同公物私人供给者谈判的筹码，促使私人提高其所提供的公物的品质。
公物的经济属性决定了单一的政府供给或市场供给模式都是不可取的。公物的公共属性决定了政府在这一领域的责任不可让渡，政府失灵又成为公物供给市场化改革的理由，多元化供给模式于是成为一种有利的选择。
[1] 庞绍堂：《公共物品论——概念的延析和解拓》，载《公共管理高层》2007年第1期。
[2] 萨缪尔森：《经济学》，上册，商务印书馆，1982年版，第225页。
[3] [英]亚当·斯密：《国民财富的性质和原因的研究》（下卷），商务印书馆1974年版。
[4] 约瑟夫·E·斯蒂格里兹，《政府经济学》，春秋出版社1988年版，转引自涂晓芳：《公共物品的多元化供给》，载《行政管理》2004年第2期。
[5] 涂晓芳：《公共物品的多元化供给》，载《中国行政管理》2004年第2期。
[6] 吴光芸，方国雄：《市场失灵、政府失灵与非营利组织失灵及三者互动的公共服务体系》，载《四川行政学院学报》2005年第1期。
[7] [美]查尔斯·沃尔夫：《市场或政府》，.《中国发展出版社》1994年版。
[8] 科斯：〈经济学中的灯塔〉，载〈企业、市场与〉，上海三联书店，1990年版，第167~168页。
