从产品性质看“春运”价格决策问题实质
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] “春运价格”；公共品；公共决策；公共利益维护；商榷
据媒体报道，2007年“两会”期间，在一次全国政协经济界别的小组讨论上，吴敬琏先生在谈到今年政协的提案工作报告时提出：多数经济学家不赞同春运不涨价的提案，因为这不符合市场经济，其实质是一种价格扭曲，将导致资源配置低效。价格由供求决定，而不是由道德决定。对于打工者可通过其他办法给予补偿，如补贴等。
笔者以为，“春运价格”应按照“供求关系”进行调整的观点值得商榷。原因在于尽管按照经济学一般理论，依靠市场机制中的价格变动来调节资源流动，以实现资源的最佳配置的作法没有错误，但其并非适用于所有社会产品。在现实生活中，市场规律对公共品领域的供给经常是无能为力或作用甚微的。由于目前我国铁路“春运”尚不是纯粹市场经济条件下的私产品，因此，单纯以市场供求关系为依据调整价格的观点明显有失偏颇。作为公共品或准公共品，其价格选择或调整的决策更应依据公共选择与公共利益维护的需要。
一、我国铁路“春运”产品的性质归属
根据经济学理论，市场经济条件下的商品价格由供求关系决定是毋庸置疑的，需要提出的问题是目前我国的铁路“春运”是否已经构成完全市场经济条件下的商品（即经济学中所说的私产品）。笔者以为，根据公共经济学理论，目前的铁路“春运”尚不是纯粹市场经济条件下的私产品，因此，单纯根据“供求关系”对其进行确定或调整明显不符合其产品性质特点要求。
（一）市场经济条件下的社会产品实际有公共产品与私产品的区分
经济学倾向于把市场经济条件下的社会经济主体分为公共部门和私人部门两大类，由此，其各自提供的社会产品实际上也被划分为公共品和私产品。当作为公共部门主要代表的政府与私人部门的主要代表——和居民共同参与社会经济活动时，其各自的行为方式和目的有着本质的不同。企业和居民可以收益最大化为前提和目标，在具备市场竞争和其他投资者进入的条件下，其投资经营的产品被称为市场意义下的商品，也可称之为私产品；政府则以社会的公平、公正为主要目标和方向，其所提供的产品以公共品为主。
根据经济学家萨缪尔森（Samuelson）的观点，所谓私产品，是对在市场机制运行过程中的一类物品或者服务的概括，它们是排他的、具有很强竞争性的物品。萨缪尔森认为：纯粹的私人物品是指只有获取某种物品的人才能消费这种物品，或私人物品一旦被消费或使用就不可能再被他人所用。公共品则是指任何一个人对某种物品的消费不会减少别人对其消费的物品，即只要一定数量的纯公共物品被生产出来或被提供，社会的所有成员都可以对其消费的物品，具有非排他性和非竞争性。
按照现在国际上一些学者的观点，公共品还可以进行更加细致的划分，如詹姆斯·布坎南（J．M．Buchanan）指出：根据萨缪尔森的定义所导出的公共物品是“纯公共物品”，而完全由市场来决定的物品是“纯私人物品”。但在现实世界中，还大量存在介于公共物品和私人物品之间的商品，可称作准公共物品或混合物品。
在此基础上，又可根据竞争性和排他性的存在状况将公共物品分为两类：第一类是纯公共物品，即同时具有非排他性和非竞争性。纯公共物品又可分为两大部分，一部分是特殊意义上的纯公共物品，如收入分配、政府经济措施；另一部分则是现实意义上的纯公共物品，如国防、外交、法规等。第二类是准公共物品，即具有有限的非竞争性和非排他性的物品。准公共物品又可分为两部分：一部分是与规模经济有联系的物品，称为垄断型公共物品，如下水道系统、供水系统、铁路运输系统、电力输送系统等，这类公共物品一般都属于社会基础设施。另一部分则被称为优效物品（merit goods），即不论人们收入水平如何都应该消费或得到的公共物品，如社会卫生保健、住房、中小学、必要的娱乐设施、必要的社会安全保障等。准公共物品一般具有“拥挤性”的特点，即当准公共物品达到“拥挤点”后，每增加一个消费者，将减少原有消费者的效用。
（二）国内铁路“春运”准公共产品性质明显
从实际情况来考察，我国目前的铁路“春运”实质有大量占用公共资源、对公共利益影响大、社会公众关注程度高的特点，明显不属于市场经济意义上的私产品。
首先从部门归属性质看，其实际负责部门为国家行政性部门。众所周知，中国负责铁路建设和营运的部门是铁道部，而从铁道部的行政隶属关系（隶属于国务院的行政部门）和运作方式（其主要投资来自于国家财政，全国的运营基本由铁道部掌控，下面的各路局主要对铁道部负责）观察，铁路部门目前在性质归属上并非企业。实际上，以“春运”需求增加造成投入增加、经营成本增加、效益下降的理由要求调高价格以保证利润的诉求依据属于企业——营利性经济组织的要求，而铁道部作为国家行政性部门，不应有经营以牟利的诉求。
其次，从生产运营与资源配置方面看，铁路部门主要依靠的是国家行政力量而不是企业的市场竞争力。铁路部门不仅投资依赖于国家财政，其对资源的占有与调配主要依靠的也是政府或其他部门的行政力量而非市场力量，铁路的修建和运输线路的制定或调整，都属于国家重大公共决策而非单纯企业行为（如近期的青藏铁路修建与通车）。
事实上，近几年国家财政对铁路的资金投入还在不断增加。如果一方面以国家计划的形式和行政力量配置资源，一方面又以市场供求关系作为价格调整理由，其行为必将造成资源配置与运营模式的扭曲，是明显与市场经济规律的要求不符的。在没有完成向“以市场经济模式配置资源”方面转变的改革目标之前，依然适宜采用由国家有关部门按公共政策需要实施调控以照顾社会公众利益诉求的举措。
再次，从产品或服务提供看，铁路“春运”所提供的产品或服务明显具有非竞争性特点。目前铁路部门的市场化改革并未实质性完成，其有效率的生产运营实际仍由政府主管下的行政部门（铁道部）组织提供，产品与服务的非竞争性特点十分突出。由于长期由国家承担投资和具体建设任务，对于其已经形成的布局与站点、线路，市场上并没有实质性的可与之一较短长的竞争对手或替代品，没有谁能够在长距离旅客运输和地域覆盖等方面与其构成实质性的竞争或替代。
还有，从消费选择角度观察，“春运”产品“拥挤性”的特点表现突出。多数“打工者”尽管感受到消费者的应有权益在消费过度集中的情况下没有得到应有保障，但在“春运”期间返家的问题上却几乎没有另行选择的余地。
由上述内容可以看出，我国目前铁路运输所提供的“春运”产品非竞争性和拥挤性等准公共品的一般特征非常明显。在理论上应该属于公共品范畴，在实际上也不适宜纳入私产品的范围。
二、“春运”价格决策的原则、导向与以往“听证”中的问题
“春运”产品性质上既然属于准公共品，其价格决策所依据的原则和导向也应当满足公共经济决策的要求，即政府部门不谋求经济利益，在尽量减少消费者负担的同时，既尊重社会公众意愿，又注意社会资源的节约和合理利用。
（一）“春运”价格决策应该坚持“公共决策”的原则
由于“春运”所提供的产品或服务不属于纯粹市场经济条件下的商品，笔者认为，“春运”目前在价格调整、产品改善方面应该从公共利益诉求满足、公众满意角度出发，坚持“公共选择”的原则，适应现阶段社会公众的需要。
1.以“公共利益诉求”为主
“春运”期间借助铁路运输实现“回家”诉求的乘客以低收入的“打工者”为多，受“春运价格”影响比较大，而目前这一群体恰恰是需要社会关注的主要对象。一方面他们多数家处山乡，所能够借助的其他工具既不十分便捷，经济成本和时间消耗也比较大，无法作为他们实现需求满足的替代品；另一方面，他们从相对偏远的地区到城市长期打工，与家人见面的诉求十分强烈，在“春运”期间返乡，已成为他们解除内心焦虑、平衡家庭内外需求冲突的规律性选择。因此，对于“春运”的价格调整，他们表现出的关注十分强烈。
2.以“公共选择”方式为好
以“公共利益诉求”为主的决策当然以“公共选择”的方式为好。这也是当年各界（包括学术界）人士都认为应该举行“价格听证会”，以“价格听证”的方式进行“春运”价格决策选择的主要考虑。这种考虑不仅在于体现决策方式的明显变化，更缘于其所表现出的“公共选择”方式的实质。“公共选择”的目的在于吸收社会各方面的意见，使决策尽量兼顾社会多方面的利益，以最大限度地保障各方的需求满足。
3.以“公众满意”为本
确定了以满足“公共利益诉求”为导向，采用了“公共选择”的方式，自然也应该以“公众满意”作为衡量其成效的基本标准。社会公众近几年来几乎年年都有抵制“春运涨价”的行为活动，这种情况的出现说明公众对延续多年的“春运价格”问题的处理结果是不满意的，反映出社会民众对公共利益的关心和对合理应用“公共选择”方式的关心，其指向不仅针对行政部门决定的合理性，更在于能否真正实现“维护自身利益诉求”的主张。公共决策必须考虑社会公众实际满意程度，必须坚持以“公众满意”为衡量公共利益问题是否得到合理解决的标准，以适应现阶段社会和谐的需要。
（二）以低成本补偿和资源效率为价格确定的导向
公共品一般是由政府实行价格管理的，亦称公共定价。从公平性和效率角度出发，政府一般倾向于应用完全成本定价的方法确定公共品价格。但由于当前我国面临资源相对匮乏和社会各阶层收入差距较大的现实，笔者以为，应该从调节收入分配和提高公共产品效率出发考虑定价问题。准公共物品的价格确定应该以有条件的低成本补偿或消费转移引导为重点，以实现资源节约和对某些特定消费者的利益保障。 1.资源节约的导向
对于资源需求集中或供应紧张的公共品，从节约资源、缓和“拥挤性”考虑，可采取抑制部分消费行为的价格导向,如在节日运输期间对需求集中或供应紧张的铁路客运线路或车次采取列车编组以普通车厢为主，产品供应以普通座位或硬席卧铺为主，工作业绩目标以增加实际客运乘载量为主，车票价格随运行车速、车厢豪华程度和卧铺等级的提高递增的作法,分别实现顾客时间节约和运营部门能源节约的不同目标。促使民众节约消费，使有限的社会资源最大程度地发挥需求满足效果。
2.资源有效利用的导向
面对消费集中问题，可用消费方式转移引导公众的消费行为改变，争取实现资源更加有效的利用和环境改善，如开发使用清洁能源（如太阳能）的机车，积极城市之间的铁路运输；开通大中城市城际列车、景区直达列车、人口密集区固定线路定时班车、节假日临时列车，根据区域、距离和行驶时间有层次地合理分流乘客。最大程度地提高铁路运输效率和社会效益，提高机车和线路利用率，降低能源消耗，减轻节日压力。
3.低成本补偿的导向
对于多数及边远地区的消费者无法进行另外选择的铁路“春运”，可以低成本补偿的方式保证其正当的消费需求满足，即由政府部门在核算成本的基础上，对某些线路和基本的产品供应——如火车一般硬席座位、长途硬席卧铺制定比较低的价格，实现政府“成本补偿”而非“盈利增加”的导向目标。还可以根据城市“公共”的思路设计运输线路、停靠站点和车票价格，倡导铁路公共交通。这一点，近期已经有一些地方政府在城市公交建设方面进行了有益尝试，铁路部门可以有所借鉴。
（三）以往听证“走形式”的作法不宜提倡
在我国，有关方面曾经就“春运涨价”问题进行过一些听证，但当时几乎是一边倒“赞同”涨价的听证结果令社会公众非常不解甚至反感。究其原因，一方面在于参加听证的代表受利益相关部门的影响颇多，不是来自公众的推荐或民主的选择，其代表性有局限，另一方面实际论证过程中不真正重视民众代表的作用和意见。
1.广泛、认真地听取各方意见不够
前期举办价格听证反响不好的主要原因在于不是没有“听”，而是没有认真地“听”；只有形式上的“听”，没有实质上的“听”。具体表现为：
广泛邀请相关人士参与听证不够。由于实际上由政府相关部门确定听证会参与人员，所确定的多是行业内部的利益相关者或由其认可的外部人士，受利益关系或情面关系影响，随声附和者众，认真思考者少；考虑部门利益或收益者重，考虑产品性质和社会公正立场者少。当年没有请那位最早提出“春运涨价不合理”观点的律师参与听证，根据吴敬琏先生此次发表意见内容可知，此次“不涨价”的方案也没有请先生参与论证，可见在听取意见的广泛性方面明显存在欠缺。
听取不同意见的认真程度不够。据笔者所知，某些部门在征求意见时还有不认真地听取不同意见的问题。其作法是对来自一些方面的反对意见有意忽略，将不同意见“过滤”了（笔者当年曾经应有关部门之邀参与内部论证，看到了有关部门事先准备好的、厚厚的支持涨价的文字资料，估计是为我等投赞成票并以此来帮助说服社会公众而准备的。当时我根据前述理由明确提出反对“春运涨价”的意见，也许是我提出的观点在邀请方听来有些“逆耳”，我的反对意见没有得到重视，当然也没有邀请我作为代表参加后来的公开听证）。因此，不能说这种“听证”是认真地听取了不同意见。
2.采用的是“取”而后“听”的决策方式
另外，实际上还存在“听”和“取”的关系方面本末倒置的问题。当年的听证会，尽管形式上注意了“听”，但对于“取”的选择，有关部门已经事先内部决定好了。从基本决策方案、材料准备、代表由相关部门确定和会议召开的实际方式来看，听证会基本上属于“走过场”，事实上并没有先“听”而后“取”的意思，，关于“取”的合理性与性也就无从论证。在此情况下，不同意见无法得到充分的阐述，形成的结果难以准确反映社会公众的真实意愿。
这样的听证被百姓喻为“认认真真走形式”，这种评价应该算是客气的，从公共决策和公共利益维护角度评价，有关部门的这种作法应该被归入“渎职”的范畴才更贴切。
三、要重视民众呼声和公共利益维护问题
目前国内类似问题存在的主要原因在于误将应该属于公共决策的问题置于市场决定的理由之下，从而忽略社会公众反应，使利益部门的意见在决策过程中占据了主导位置。这是不正常的，是缺少公共利益维护方面思考的表现。
（一）应该更加全面地听取各方意见
在对公共品或准公共品进行价格确定的公共决策过程中，政府有关部门应该多方听取意见，不仅需要听取有关专家学者的意见，也还需要特别注意听取来自社会民众和利益相关者的意见。
1.注意更多地听取一般民众意见
铁道部作为国务院下属的一个政府行政部门，“春运”期间向全社会提供的、目前还具有典型的非竞争性特点的运输产品，鉴于在此类产品的价格制订与调整中受价格波动影响的主要为一般民众，因此当然应该更多地听取这些民众的意见。一方面此类产品的消费目前还属于民众日常生活中需求满足的基本部分，另一方面他们对此类价格变动问题的敏感度高。其他部门在面对类似决策时也同样需要注意这一问题。
反思起来，由于目前我们一些政府官员和专家学者所处地位和享受生活待遇的不同，对社会公众的疾苦了解不够，所发表的一些观点常常使人感觉在立场上与一般民众拉开了差距，难以设身处地的为一般民众着想，甚至自觉不自觉地站在了有违于公共利益的立场，自然难免因此而受到民众的质疑。
2.更加重视相关社会群体的呼声
对于事关社会公众切身利益的决策，不仅应该听取民众的意愿，更重要的是应该听取受其决策行为影响比较大的社会群体的意见与呼声。在当前区域经济发展不均衡、社会收入水平差距比较大的情况下，尤其应该关注那些相对收入较低、对商品价格和公共品价格都相对敏感的人们的感受。在“春运价格”问题上，特别应该认真听取那些家处农村、身在“异乡”的“打工者”的意见。由于价格调整与他们的利益高度相关，他们的感觉才是真实和确切的。他们多数属于这个社会中的困难群体，他们遇到的问题所折射出的正是我们目前需要重视的民生问题。
（二）以公共利益维护为基本取向
对于属于公共决策性质的政府部门决策，当然应该更多地从公共利益维护考虑而不是以市场机制与经济效益为着[点。笔者以为，目前需要鼓励的是：
1.实质性地注意民生问题
温家宝总理在此次“两会”之后答记者问时曾明确指出：在城乡，困难群体占有相当大的比重。解决民生问题要首先着[于困难群体。铁道部此次关于“春运不涨价”的表态明确而坚决，是一个非常受社会公众欢迎的决策，也是对温家宝总理关于关注民生问题观点的良好注释，标志着政府部门在“春运价格”问题上摒弃了以往片面考虑自身运营所面临压力影响的作法，变拘泥于自身利益为着[于社会公共利益，在决策方面对社会公众的呼声给予了切实的重视，赢得了媒体和公众的好评，反映出他们确实开始实质性地注意民生问题，着[于实现解决民生问题的目标，确实值得支持和鼓励。
2.公共政策取向着[于维护公共利益
从近期中央及地方一些部门的决策趋向来看，走出单纯考虑政府业绩或部门利益的价值取向误区、重新审视政府决策基点的趋向比较明显。前有中央对“三农问题”的系列决策，后有国家环境保护指标与区域经济发展结合的措施考虑；在北京实施发展城市公交、降低民众出行成本的举措之后，铁道部又有目前状态下坚持“春运不涨价”的允诺。笔者以为，上述一系列作法，显示出了政府部门在政策取向上的改变，在建设和谐社会方面不仅表现出决心，而且在具体的政策措施方面多有行动。
全国政协代表提案和铁道部“春运不涨价”的决定在引来社会公众和媒体普遍赞同的同时，却引来了吴敬琏先生的反对意见。笔者以为，就此与吴敬琏先生（包括那些支持按市场“供求关系”调整铁路春运价格的经济学家）商榷，既有探究产品性质认定及市场经济作用范围方面的理论意义，也有倡导政府决策走出部门利益怪圈、坚持公共利益维护和公共决策立场的实践意义。
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