淮安市创新住房保障体系建设实证研究

　　【摘要】 针对落实传统适用房政策面临的“入口”、“出口”和“供应”等困难问题，淮安市从公共产品建设和制度建设等方面探索推行共有产权经济适用房，其中有成功经验也有不足之处。本文对此进行实证研究，及时成败得失与相应对策，以期进一步提高运行实效，供有关方面决策时。

　　【关键词】 住房保障体系 传统经济适用房 共有产权经济适用房 公共产品建设 制度建设
　　
　　《十七大报告》提出要努力使全体人民“住有所居，推动建设和谐社会。”此前，《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》要求“以城市低收入家庭为对象，进一步建立健全城市廉租住房制度，改进和规范经济适用住房制度”。淮安市创新性地领会政策，探索住房保障的有效途径，尤其是共有产权经济适用房的设计思路与实践取得了较好的成效。
　　
　　一、问题：落实传统经济适用房（以下简称传统房）政策的窘境
　　
　　 1、入口：低收入家庭买不起经济适用房
　　低收入家庭的划分主要考虑两个因素：一是家族人均收入低于上年人均可支配收入的20%的人群；二是按可支配收入由低到高排列，在底部占总人口20%的人群。据统计，淮安2007年的低收入线为人均每月375元，经济适用房个人出资的房屋价格为每平方米1610元，按人均住房建筑面积25平方米，房价收入比大约为1∶21。2007年度淮安市在岗职工平均工资19838元；同期，主城区商品住宅成交均价为每平方米3196元，收入房价比约为1∶6。低收入人群的房价收入比显著高于同一城市中普通职工人均收入与平均房价的比例，让这部分人购买经济适用房的难度已不能与普通人购买商品房的难度相提并论。况且，低收入人群的恩格尔系数很大，制约了其有支付能力的有效需求，购买传统房将严重影响其正常的生产生活。
　　2、出口：有限产权“限”之不确定影响购房意愿
　　 1998年福利分房政策结束后，作为缓冲推出的传统房政策因为提供土地属于为非商品属性的划拨性质，该类房屋不能进入正常的商品房市场。特别是2003年新一轮房地产市场的持续升温，住房价格持续上涨，凸显房屋的投资价值和增值潜力。形成鲜明对比的是，一方面传统房难以上市交易，另一方面持有者获得收益甚微甚至不能取得收益，极大打击了购房者的积极性。问题的症结就在于经济适用房产权有限性的界限不确定，相应地，基于该房所得收益归属及其分配比例均缺乏相关制度的规制，从而出现政府与民众争利的局面。
　　3、供应：财政单独承担资金压力太大
　　 2007年淮安市实现财政总收入123.4亿元，增长32.9%；地方一般预算收入51.4亿元，增长39.1%。扣减之后市区财政收入为72.0亿元，当年市区投入11.8亿元建设保障性住房，共计26个项目。加上市区已累计筹集保障资金2605.97万元，市区当年用于建设住房保障体系的总投入约为12.1亿元，占全市财政收入的16.8%，市财政明显感到财力吃紧，而居民则对轮候时间太久表示不满。即便如此，经济适用房占住房供应量的比例还不到10%，财政单独承担资金压力太大。
　　
　　二、对策：推行共有产权经济适用房（以下简称共产房）
　　
　　1、共产房的界定
　　 所谓共产房是指以土地出让方式建设的具有准公共产品性质的有限产权的政策性保障用房。与传统房相比，共产房有自己的特点。首先，土地的取得方式不同。共产房是通过出让土地性质取得土地使用权。这一改变使得经济适用房具有了商品房的基本属性，可以上市交易，可以及时使得实物变现。其次，购房人与政府的关系不同。传统房的政府与购房人之间是补贴与被补贴的关系，是命令与服从的管理关系；共有房购房人与政府之间则是共同共有的关系，是平等的民事主体之间的关系。最后，购房人对房屋的风险与收益负担不同。共产房比例明确且有商品房性质，与购买普通商品房一样可以取得由此带来的商品价值增值，不会像购买传统房那样失去机会成本。而且共产房购买人还可以在购房时办理按揭贷款，或者以个人产权部分申请进行创业、融资的抵押贷款等。
　　2、淮安市共产房建设情况的实证分析。
　　（1）公共产品建设。在经济适用房方面，首先创新性地试行以土地出让方式建设共产房，与市场接轨，与法律接轨。对应以划拨土地方式建设传统房的计算标准和口径，确定个人出资占70%、政府占30%的共产房。对应过去的解困房和现在一些城市推出的共产房，淮安市推出个人和政府产权比例为5：5的共产房，进一步降低困难家庭的出资压力。淮安市在全国首创的出让土地共产房，首批发放共有产权证44本。2007年淮安市市区经济适用房施工面积187.45万平方，同比增长32.84%，竣工面积88.66万平方，同比增长89.81%；销售8030套，同比增长371.24%，销售面积84.59万平方，同比增长408.97%；销售金额101159.70万元，同比增长298.55%，均价1610元每平方米，同比下降21.68%。2008年3月出台的《淮安市安居工程实施意见》指出，全市要建设保障性住房80万平方米，其中市区40万平方米，建设向低收入住房困难家庭出售的经济适用住房（含共产房）3000套以上，市区不少于2000套。在经济适用住房中面向非拆迁低收入住房困难家庭的供应量，市区不少于300套，其他县（区）分别不少于50套。

　　 （2）制度建设。2007年7月26日发布的《淮安市市区保障性住房建设供应管理办法》指出，适用房是指在政府政策指导下，以非完全市场价向特定群体供应的种类住房，我市现阶段经济适用房包括保障性拆迁安置房、共产房等；对共产房的土地供应、资金来源、产权比例与供应对象申购程序等做了明确规定。首先，土地供应方式的改变。规定经济适用住房均采用出让方式供地，实行政府指导价并与市场接轨；出让土地的共产房实际上可随时进入市场流通，并适用相关。其次，资金保障。淮安市房管局设立经济适用房住房资金专户，在经济适用住房建设、回购和供应的运作过程中产生的增值收益以及共产房政府产权部分出售和出租的收入全部存入经济适用房住房资金专户。保障性住房建设资金大约需要3亿元，以分散建设政府回购方式供应保障性住房18万平方米左右，按资金回笼周期，每年可周转2次，年需要资金量在2.25亿元左右；集中建设12万平方米，需用地300亩左右，按目前土地市场出让价水平和建设周期，年周转次数也约为2次，年需资金量在1亿元左右。其来源为：按市区住房建设规划和年度计划，市区年保障性住房建设量在30万平方米左右，形成保障性住房建设良性循环。再次，设定明确的产权比例及供应对象所应具备的条件。确定个人与政府7∶3和5∶5两种产权比例。购买个人拥有70%产权的共产房条件：家庭人均月收入300元以下；具有市区城镇常住户口达8年以上；家庭人均住房使用面积在10平方米以下。个人拥有50%产权的共产房条件：享受政府最低生活保障且人均住房使用面积达10平方米的困难家庭。最后，建立经济适用房退出机制。一是购买人可以申请购买全部产权。自房屋交付之日起5年内购买政府产权部分的，按原供应价格结算；5年后购买政府产权部分的，按界时市场评估价格结算。二是共产房出售时，个人拥有70%产权的，交易评估价格的30%归政府所有；个人拥有50%产权的，交易评估价格的50%归政府所有。三是当购房的家庭经济状况发生变化，家庭收入高于政府规定的收入标准时，政府产权部分按同类地段市场水平收取租金。另外，还提供详细的程序保证。
　　
　　
　　三、经验、不足与解决办法
　　
　　这一尝试主要解决了两个难题：第一，经济适用房退出机制上政府与民争利的不和谐情形；第二，适应了市场经济的规则，实现二者的协调。前已述及，近年来房屋增值惊人，对于经济适用房产生的增值收益如何处分？实践上通常有三种做法：一是政府独享，这显然有失公平；二是50%归个人、50%归政府；三是以届时经济适用房的价格回购。与此不同，淮安市共产房制度中，一定面积的共产房个人出资额等同于相同面积传统经济房的价格。另外，共产房比例明确且有商品房性质，与购买普通商品房一样保值增值，不会像购买传统经济房那样失去机会成本。目前共有产权保障性住房可以按照普通共产房屋依法抵押，“淮安市推出的‘出让土地’经济房，与两个人共有产权一样，适用现有法律。”个人购买全产权或办理转让手续时，因为有明确的比例和操作方法，政府收取“差价款”等问题比较容易解决。同时，可以用法律方式制止或打击非法倒卖经济房牟利的行为。再者，依靠市场与行政相结合的方式很好地解决了建设资金问题。财政预算安排的资金、土地出让净收益按规定提取部分和住房公积金增值收益等多渠道筹集确保了建设资金的落实。
　　不足之处在于，淮安市的共产房政策未能较好地解决入口难题，即低收入家庭买不起经济适用房的尴尬局面。2008年1月1日，淮安市城市居民最低生活保障线标准每人每月由165元调整为240元。“家庭人均月收入300元以下”这一购买条件的限定，客观上造成无房户的现实需要难以成为有效需求，导致政策难以落实，极大地削弱了政策的实效性，形成有房无市、有心无力的两难局面。如何改变这一情形？应该主要从三个方面着力：一是适当提高低收入家庭人均收入标准，相应扩大购房对象的范围，可以考虑把部分中等收入家庭纳入供房对象范围；二是整合资源，最大限度降低共产房的销售价格；三是采取技能培训、提供在国有垄断等高收入单位的就业机会等途径，较快增加低收入家庭的收入。相信经过各方的共同努力和不断探索，以上问题一定能够得到圆满解决，不断推进和谐淮安建设。
　　
　　
　　【】
　　[1] 黄淑慧：南京平均工资居江苏首位 业涨得最快[N].南京晨报，2008-03-25.
　　[2] 王海兵、孙以东：市财政局去年目标管理成绩斐然[N].http：//www.huaian.gov.cn，2008-01-18.
　　[3] 邵明：中等收入家庭应纳入保障体系[N].建设报，2008-03-26.
　　[4] 邵明：与市场接轨让经济适用房展现良性发展前景[N].中国建设报，2008-11-23.
　　[5] 市政府办公室关于调整城乡居民最低生活保障线标准的通知[EB/OL].http：//www.huaian.gov.cn，2008-02-02.