促进和谐就业的目标与路径
【摘要】就业是民生之本，和谐就业是构建和谐社会的坚实基础。本文通过对吴江市就业形势的分析，提出了促进和谐就业的目标，探讨了实现目标的路径，并提出了对策建议。
【关键词】就业形势 和谐就业 目标路径
吴江地处江苏、浙江、上海的交界点，和人力资源的结构、层次、来源、管理都比较有特色，历来受到社会各界的重视。20世纪30年代费孝通先生在吴江所做的“江村调查”，实际上就是对吴江就业问题，特别是剩余劳动力就业问题的有益探索。从家庭手的开展到乡镇的兴起，再到形成著名的“苏南模式”，直到现在外资、民营等多种所有制经济百花齐放，这就对与之密切相关的就业也有着新的发展要求。研究吴江市面临的就业形势，并在此基础上提出吴江市和谐就业的目标，探讨实现目标的路径，对吴江市本身及其他地区就业工作有着重要意义。
一、吴江市就业的形势
纵观吴江市社会经济发展，近两年以至“十二五”时期，是吴江全面贯彻发展观、构建和谐社会的重要实践期，是经济发展的重要转型时期。在这个时期吴江将充分利用国际产业转移时机，依托区域地理优势促进三次产业优化升级以及民营、外资经济的进一步发展，实现经济社会和人口资源环境的协调发展。在这一过程中，与经济发展密切相关的就业也必然面临新的形势。
1、三次产业结构仍不合理，就业结构调整压力大。根据相关数据出2001-2005年三次产业的结构偏离度（见表1）。从第一产业来看，2001年以来吴江市第一产业结构偏离度的绝对值上升幅度虽然不高，但在这五年中，其绝对第一产业结构偏离一直呈上升的趋势，表明第一产业的富足劳动力仍有大部分需要转移。从第二产业看，2001年以来吴江市第二产业的结构偏离呈现稳定变动的趋势，吸纳了大部分转移劳动力。从第三产业看，2001年到2005年，吴江市第三产业结构偏离表现为逐年下降趋势，但产业人数增加微弱，潜力巨大。
2、产业升级将加剧结构性失业，劳动者素质急需提升。随着吴江经济产业结构的升级，一些以加工为主的低技能工厂，由于没有做好更新换代的准备，在产业升级中必然遭到被淘汰的命运；不想被淘汰的一般都会转移生产基地，把工厂转移到较为落后的内陆地区。这使得吴江劳动密集型岗位逐渐减少。与此同时，一批技术含量高、设备较为先进、发展势头较好的企业逐步加快了资本、技术替代劳动的步伐，知识、技术密集型岗位将越来越多。而吴江目前有一半劳动者从事的是简单的操作工作，劳动者整体素质仍然较低。因此，在未来一段时间，由于劳动者素质达不到而导致的结构性失业将加剧，大量劳动者的素质急需提升。
3、服务业的发展给就业带来契机。随着“十一五”吴江服务业总量的增大以及服务业内部结构的优化，在其充分发挥传统的劳动力就业蓄水池作用的同时，将不断以新的方式促进就业。首先，服务业本身的发展会提供大量的就业岗位。服务业行业众多，集劳动密集型、资金密集型和技术密集型于一体，能广泛提供简单劳动、复杂劳动的就业机会，有较大的就业容纳能力。尤其是商贸服务、物流等行业能吸收大量技能相对较低的劳动力，这对缓解目前较严重的结构性失业有着重要意义。其次，服务业的发展，必将使城市的综合竞争力进一步增强，并且随着、文化、商业体系的进一步完善，城乡居民生活品质大幅提高，从而大大增强吴江市对人才的吸引力，缓解产业升级带来的人才相对缺乏的局面。最后，功能性服务业的发展为劳动力就业的各个环节，如企业发展、信息获取、人才培训、个人创业等提供了相应的保障。
4、本地农村劳动力转移成效显著，但就业形势不容乐观。吴江市政府采取了一系列的政策支持、鼓励农村劳动力转移，比如运用资金扶持劳动力就业培训，免费介绍工作，对吸纳本地劳动力的企业进行激励等，成效显著。自从改革开放以来，吴江市城市化进程取得了很大进展，城市化水平从1992年的17.39%提高到2005年的56%。城市化的发展带动了农村劳动力的转移，从事农林牧渔业的劳动力占农村总人口的比例已从1992年的61.8%下降到2004年的15.5%，其中转移到二产的有166142人，转移到三产的有36410人。2004年，非农就业总人数达235032人，其中民营企业吸纳农村劳动力130418人。由此可以看出，吴江农村劳动力转移就业成效是显著的，但就业形势仍不容乐观。（1）从农村劳动力自身看。一是观念难转变。不少农民满足于温饱，陶醉于小富，恋土恋乡情结重；抑或部分农村劳动力就业期望值过高。二是技能素质不适应。大部分农村劳动力文化程度偏低，技能素质较差，自觉参与培训的意识不强，难以适应机械化程度、自动化程序较高的工作岗位。三是外地民工进入吴江就业加大了本地农村劳动力就业的压力。来自外省、外市一些欠发达地区的农民工吃苦耐劳，对工资要求相对较低，挤占了一定的就业岗位。（2）从企业方面看。农民就业同工不同酬、农民合法权益没保障成为制约农村劳动力转移的重要瓶颈。这个后顾之忧不消除，必然影响到农民转移就业的积极性。（3）农村劳动力转移培训及就业服务体系还有待进一步完善。吴江市镇两级劳动力市场初步形成，但全市劳务和用工信息还未实现联网，难以掌握较为全面的岗位信息，劳动力培训还未形成全市一盘棋的局面。少数镇对农村劳动力转移工作重视不够，被动应付多，没有真抓实干。（4）农民进城后的问题难解决。由于城市生活成本较高而农民工的工资较低，相当一部分打工收入用于当期的消费，使他们大多无法实现在城里买房定居的愿望。因此，大多数农村劳动力仍采用离土不离乡的就业方式。而这种就业模式移动半径不大，转移出的劳动力基本上仍滞留在农村，仍摆脱不了传统农业社会结构与生产方式的束缚，阻碍了农民向城市市民转化，这反过来也影响了城市化发展。（5）二元结构下的社会保障制度仍是农村劳动力转移的最大障碍。农民难以融入城市，主要原因在于社会保障制度。吴江市农村社会保障还没有完全覆盖，相对完善的城镇社会保障体系和残缺不全的农村社会保障并存是吴江市目前存在的二元社会保障制度的现实。这导致农村剩余劳动力离开土地以后，将处于无保障状态，一遇波折，基本生活就难以保障。因此二元社会保障制度在很大程度上阻碍了农村剩余劳动力向城市非农产业转移。
5、外来劳动力的急剧涌入使就业问题更为复杂。从1992年引入三资企业开始，大量外来劳动力涌入吴江。1993年外来劳动力约1.5万人，“十五”期间，外来劳动力由2001年的9.98万人急剧增长到2005年底的39.25万人，是2001年的3.93倍，占本地人口的50%以上。抽样调查表明，外来劳动力以青壮年为主，总体文化水平不高。2005年，外来劳动力中18-27岁的占75%，26-35岁的占19.2%，36-45岁的占5.8%。另外，外来劳动力大多文化基础较差，大学及以上文化的占7.7%，中专、高中文化的占34.6%，小学和初中文化的高达57.7%。通过招考、竞聘或来吴江投资经商的学历层次较高的外来人员相对较少。可以预见，今后几年这种大规模的整体素质不高的外来务工人员还会进一步扩大，这必将加深吴江就业问题的复杂程度。一方面，外来劳动力相对本地人更有吃苦耐劳的精神，且报酬相对较低、易管理，这在很大程度上对本地劳动力的就业，尤其是本地农村劳动力的转移就业构成威胁。另一方面，外地劳动力的就业培训、社会保障、子女入学等就业配套服务体系亟需完善。
6、人力资源开发与配置的市场化对就业管理提出了新的要求。目前吴江经济成分中，外资、民营等非公有制企业占了很大比例，随着吴江经济的进一步开放及民营企业的二次创业，民营、外资对劳动力的需求将进一步增加，这对吴江的整体就业有着积极的作用。同时，这也意味着吴江人力资源开发与配置的市场化程度越来越高，企业将成为这两项活动的主体。但是，由于这些企业人力资源流动速率较高，企业间经常会出现对劳动力尤其是人才的恶性竞争，使得很多企业失去了对人力资源开发的责任心和积极性，从而造成了对人才“重使用、轻培养”，甚至不培养的现象屡有发生。如何深化人力资源市场体制改革，形成统一有序开放竞争的劳动力流动机制，正确引导企业重视人才培养成为亟需解决的问题。此外，政府与企业，尤其是非公企业之间缺乏完善的联系。政府宏观指导作用减弱，造成社会人力资源开发的无序性，社会整体性人力资源发展规划难以落实。原有的就业管理体系面临改革，尤其是政府必须正确定位自身在就业管理体系中的功能，以适应现代化管理的需要。
根据吴江目前的就业形势，促进和谐就业应成为吴江市未来就业工作的目标。和谐就业是与和谐社会相适应的一种状态，应包含四个方面内容：一是城乡劳动力资源得到充分的开发和利用；二是市场就业机制完善，就业渠道通畅，劳动者流动就业、自主择业、自主创业的环境良好；三是使有劳动能力和就业愿望的劳动者都能够得到就业机会或处于积极准备就业的状态，失业率调控在社会可承受的水平；四是大多数劳动者实现就业且比较稳定，并通过不断提高就业质量持续地增加收入，促进劳动关系更加稳定和谐。
吴江市可用10年左右时间实现社会和谐就业的目标。届时，城乡劳动者应普遍得到培训和就业机会，社会就业总量和结构应更加均衡，就业环境更加完善，就业保障更加健全，就业质量更加良好。为此，我们提出四个方面的具体目标。
1、城乡劳动力资源得到更加充分的开发和利用。目标是做到就业岗位与有效劳动力资源大体平衡，绝大部分劳动者可以顺利实现就业；总体规模上能够使新增劳动力得到基本消化，就业总量明显提高。城乡统筹就业和服务业就业水平大幅度提高；城乡就业结构比例从现在的4∶6变为7∶3；一、二、三次产业就业比重由目前的16.5%、57%、26.5%变为10%、40%和50%。劳动者素质大幅提高，面向全体劳动者的职业技能培训制度健全，基本实现人人有知识，个个有技能；新进入人力资源市场的劳动者都经过中等以上教育或职业资格培训，持职业技能资格证书的比例达到90%以上。
2、就业渠道通畅，劳动者自主择业、自由流动、自主创业的环境良好。目标是劳动保障体系健全完善，政府、用人主体、劳动者和社会中介组织依法行事；统一开放的人力资源市场机制发挥主导作用。城乡就业的体制分割基本消除，劳动力价格在劳动力配置中发挥基础作用；在法律的保障下，劳动者的自由流动成为现实；劳动者自主择业和自主创业政策环境良好；遍布城乡直到社区村镇且信息联通的管理和服务体系更加完善。在公共财政支持下，公共就业服务和职业培训能够较好地满足劳动者实现就业和提高素质的基本需要。
3、有就业能力和就业愿望的劳动者均享有平等的就业机会，社会失业率和平均失业周期控制在社会能承受的范围内。目标是将城镇失业率控制在3%以下，社会平均失业周期控制在半年内。失业人员能获得失业保险并通过就业服务组织进入相应的就业准备活动中，失业半年以上者能得到有效的就业援助。
4、劳动者就业权益得到有效保障，就业的稳定性进一步提高。目标是在劳动合同的保障下，劳动者的劳动报酬、休假、劳动保护等权利得到更好实现，劳动条件得到较好改善，劳动关系更加和谐。劳动收入水平有较大增长，中等收入水平的劳动者占主体，最低工资能够满足劳动者及其家庭基本生活需要并形成正常增长机制。社会保障覆盖所有劳动者，就业安全性明显提高；劳资关系形成健全的协调机制，劳动争议能通过有效的途径得以解决。
三、促进吴江市和谐就业的路径
根据吴江目前的就业形势，为了更好地实现吴江和谐就业目标，可以构建如表2的路径体系。
1、促进增长，扩大就业容量。经济的增长对于就业有显著的拉动作用，因此，必须把促进就业与经济紧密结合起来，寻求就业与经济协调发展的战略思路，通过发展经济促进就业，实现“低投入、高增长、高就业”的经济发展模式。
（1）加快城市化进程，实现劳动力的进一步转移。加快城市化进程是农村劳动力顺利转移的重要条件，也是改变我国城乡二元结构的必然要求。据有关数据显示，城镇化水平每提高一个百分点，就业机会就可以增加20万个，可见通过城镇化水平的提高可以提供大量的就业岗位。因此，吴江市政府应该继续加大力度引导、支持乡镇的发展，把乡镇企业和小城镇建设相结合，利用目前已经形成的产业集聚优势和地理优势，鼓励创办企业，鼓励乡镇企业的发展，促进农村劳动力向第二、三产业转移。同时，政府可以建立吴江城镇发展基金，加快、通讯、、教育等基础设施方面的投资，消除阻碍乡镇企业发展的瓶颈，有效实现农村劳动力的转移。
（2）大力发展第三产业，使之成为拉动经济增长、吸纳劳动力的主要力量。第三产业大多属于劳动密集型产业，就业比重较大。在同等投入的情况下，第三产业能比第二产业容纳更多的劳动力。因此，大力发展第三产业，是增加就业、尤其是为农村低素质劳动力提供就业岗位最实惠、最有效的方法。事实上，第三产业对拉动经济增长和扩大就业起着越来越重要的作用。在经济方面，第三产业对GDP增长的贡献率每年都在不断加大；在就业方面，还存在一个“乘数效应”。第三产业的某一个行业的发展往往可以拉动许多相关行业的发展，比如说吴江市同里镇发展业，就带动了当地的餐饮、交通、土特产、文娱等行业的发展。有关数据显示，旅游部门增加一个岗位就可以为其他行业增加5个岗位。可见，发展第三产业，投入小、效用高，应该作为吴江未来经济发展的重点。
（3）制定中小企业发展规划，政府给予相应的政策扶持。吴江市中小企业数量庞大，它们在保持经济快速增长、满足社会多方面需求、活跃城乡市场和创造就业机会等方面发挥着越来越重要的作用。这几年，中小企业和民营企业为吴江创造了大量的新增岗位，成功实现了一部分农村劳动力的转移。可见，中小企业对吴江的经济发展、就业增长起到了举足轻重的作用，它们是社会稳定的重要保证。然而，随着市场化的不断完善和竞争的加剧，中小企业处于相对较弱的地位，与大企业相比更加容易受到市场的冲击，因此非常需要政府的积极扶持。政府应当把中小企业的发展放到经济发展的重要位置上，给予中小企业政策上的扶持，通过财政、税收等经济手段，为其提供资金保障，并且从信贷、技术、信息和培训等多个方面扶持有市场前景的中小企业。
（4）加大宣传，引导就业观念转变；给予政策支持，鼓励自主创业。要实现自主创业的良好环境，提高吴江居民自主创业的主动性，政府要对广大群众的就业观念进行适当的引导，既要多宣传成功创业的典范，更要给予创业上的政策支持。吴江政府首先要统一思想、形成共识，认识到创业在就业和经济发展过程中的作用。其次，要提供创业培训，组建工作小组对创业培训进行整体规划、综合管理、组织实施、政策配套和资金落实等一系列工作。再次，大力营造有利于吴江民众创业和民营企业发展的优良环境，把创业富民的政策任务落到实处。最后，要提供跟踪服务，成立相关的专家组提供创业咨询，对重点创业项目加大扶持和指导力度。创业成功不仅需要政府的支持，更需要良好的社会环境和氛围，从长远来看，要想实现自主创业的成功，必须要构建自主创业人才成长的社会环境。要坚持发展观，并进一步推动制度创新，为自主创业人员提供人性化的政策保证和良好的体制环境，激发广大创业者的学习能力、实践能力、创新能力、组织管理能力，为他们提供一个人尽其才、才尽其用、实现自我价值和创造更多社会价值的良好环境。
2、转变就业机制及政府职能，增强就业效率。进一步完善就业机制及就业管理体制，使之与社会主义市场经济体制相适应。在市场经济条件下，国家不再通过行政手段对劳动力就业进行直接管理，但仍然应该通过一些方式进行宏观的就业管理，提升就业效率。这些方式主要包括：制定就业方针、法律法规和相关的政策措施。根据“国家促进就业、市场调节就业和劳动者自主择业”的方针，就业管理工作也应转变为劳动力市场对人力资源进行配置、政府提供服务的模式。
（1）构建“以市场为导向、劳动者自主择业、政策促进就业”的就业新机制。建立以市场为导向的就业机制，就是要根据社会主义市场经济的要求，发挥政府宏观调控的作用，调动社会、劳动者个人的积极性和主观能动性，逐步建立统一、规范、开放、竞争、有序的劳动力市场体系，促进城乡统一的劳动力市场的形成，完善劳动力市场的信息，彻底消除歧视性就业政策。吴江就业新机制的主要特点就是以市场为导向，开展政府促进就业和劳动者自主择业。主要表现在政府对就业工作的直接干预减少，劳动力的配置完全依靠市场的力量来决定，以竞争机制为基础，价格信号为指导，保证社会的劳动力能够自由流动、自由选择。
（2）转变政府职能，构建服务型吴江政府。目前政府在行政管理方面存在很多问题，可以概括为“缺位”、“越位”和“错位”。随着就业机制的不断市场化，政府的职能也应该随之改变，应当减少对劳动力市场的直接干预，要在服务意识方面不断加强。继续完善社会保障制度的普及，尤其是农村社会保障体系的建立和完善；制定相关政策支持经济、就业发展，对重点项目和发展目标进行扶持；实现政策、信息公开化、透明化；简化行政审批程序，提高服务质量和效率；对市场化过程中出现的问题用法律手段规范，尽量减少行政手段的干预。构建服务型吴江新政府要提高政府的服务意识，为就业机制的顺利运行提供保证，其关键在于建立吴江市政府服务机制，打造“以人为本”理念。主要的任务包括：第一，建立城乡统一的劳动力市场，建立科学、规范、化的信息网络，定期发布供求信息；第二，完善公共服务制度，提供就业信息定点定时发布系统、就业培训、创业指导、资金支持等项目；第三，采用科学准确的方法对未来的人才供需进行预测，建立人才储备体系，保证人才供应；第四，改进工商、税收、银行等有关部门的管理，鼓励创业，为创业者提供优惠政策，降低门槛，放宽准入标准，提供资金支持；第五，加大社会保障普及力度，为劳动力的自由流动提供保障。
3、提升产业、人员技能结构及完善社会保障，提高就业质量。和谐就业目标的实现不仅要看就业的数量，还要看就业的质量。只有就业质量的提高，才能保证就业机制市场化的转变，实现以效率为基础的就业增长与经济增长相互拉动、相互促进的和谐局面。要实现这一目标关键是提升产业、人员技能结构及完善社会保障体系。
（1）拉动就业的产业结构升级的主要任务是将第一产业从业人员向第二、三产业转移。未来发展的目标是加快城市化建设，减少第一产业从业人员，转移农村剩余劳动力到第二、三产业，尤其是服务业。就业的产业结构变化是与经济发展中的产业结构调整相适应的。根据配第－克拉克定理，随着经济的发展和人均国民收入水平的提高，劳动力必然要由第一产业向第二、第三产业转移。如果不能成功转移，就会造成第一产业的劳动生产率下降和隐性失业。
（2）就业的技能结构升级的主要任务是增加人力资本的投入，提高劳动者的整体素质，促进劳动力素质结构更加合理化。随着吴江就业的产业结构的调整，大批第一产业从业人员转移到二、三产业中来，其中存在的不容忽视的问题就是就业的技能结构的不合理。这主要表现在从业人员有一半以上都是从事初级的加工制造工作，技术含量低。这也反映了劳动力素质低下，不能适应产业结构调整。随着市场的不断开放、高新技术产业的发展和传统产业的升级进步，吴江市经济增长方式已经开始逐步由粗放型、数量型、经验型向集约型、质量型、科技型转变和过渡。这也对劳动者的素质提出了相应的转变要求。劳动者整体上要从低文化、低技能、低文凭向高文化、高技能、高文凭转变。吴江人力资源的开发与储备要以市场和社会需求为导向。制定人才培养计划和引进计划的时候，一定要与经济社会发展、企业发展相适应，确保人才培养结构和产业结构的调整保持一致，实现市场引导培训、培训促进就业、市场引进人才、人才发展经济的良性循环。
（3）完善社会保障的主要任务是构建完善的社会保障体系，加强劳动者权益保障，增加劳动者就业的稳定性。在未来几年，吴江市政府要加大力度普及社会保险覆盖面，保证至少90％的参保率。完善的社会保障制度，不仅能稳定劳动者的就业心态，也是劳动力市场正常运行的重要保障，而社会保障制度的建立为经济稳定的发展提供了必要条件。在市场经济条件下，动力机制和稳定机制如果有一方没有发挥作用，经济发展或者就业工作就会失去平衡。因此，在构建吴江和谐就业模式的过程中，社会保障体系的建立和完善将起到至关重要的作用。一是要形成对就业困难群体的就业援助制度，使他们不因人力资源市场竞争而被边缘化，帮助他们通过就业来融入社会，分享社会发展的成果。二是要构建和谐稳定的劳动关系。全面实行劳动合同制度，大力推进集体协商机制，健全劳动争议调处仲裁机制、劳动保障监察体制，加大劳动监察力度，维护劳动者合法权益，不断提高就业质量，使就业不但是劳动者谋生的手段，而且是劳动者不断发展的有效途径，形成劳动者和用人单位共同分享社会发展成果的双赢的机制。三是要强化社会保障安全网的功能，为劳动者灵活就业以及在工作岗位之间变换提供保障，进而促进劳动力资源的流动和高质量就业的实现。
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