地主型港口模式在中国的实践
关键词：地主港，模式，港口，京唐港
水路运输是五种运输方式之一，特别是在外贸运输中占有主导性地位，完成外贸运量的约90%。港口作为水路运输的必备基础设施，成为国民经济的基础产业。受经济、社会传统以及港口本身特征影响，各国会采用不同的港口模式。本文通过对主要港口管理模式的对比研究，指出应将地主港模式作为改革的基本目标，并以唐山港京唐港区为例分析了在中国港口部门的初步实践。
一、港口管理模式的比较分析
目前，港口管理模式可以划分为四大类，不同港口模式下公共部门和私人部门的具体功能划分参见表1。
1.公共服务港：公共部门不仅投资、维护和管理港口基础设施和所有经营性设施，而且还是港口具体业务的直接经营者。典型港口是1997年港口改革前的新加坡港。
2.设备港：公共部门负责投资、维护和管理港口基础设施和所有经营性设施，而私人部门通过租赁大型的经营设施和设备来从事港口生产性业务。典型港口是法国的自治港。
3.地主港：公共部门负责港口规划和投资港口基础设施，把港口经营权出让给私人部门，并收取特许经营费和租赁费。私人部门通常获得特许权后，长期租用港口土地、基础设施并自行解决经营所需的所有岸上设施，提供港口经营服务。典型港口包括鹿特丹、安特卫普、纽约等。
4.私人服务港：政府部门除了保留规制职能外，完全退出港口领域。私人部门投资和拥有包括港口土地、基础设施和经营性设施在内的全部港口资产，并完全按照私人部门的商业目标进行港口经营。典型港口包括英国和新西兰的部分港口。
在上述的四种主要的港口管理模式中，公共服务港可以被看作是港口管理的传统模式，是港口民营化改革的现实起点和初始状态。私人服务港作为另一个极端，过分削弱了政府部门本应在港口产业发挥的作用，在实践中也出现了不少问题。设备港模式没能恰当区分和界定港口设施的经济属性，只能算作一种特殊情况，适用范围有限。地主型港口模式对政府和私人部门在港口产业的作用定位比较符合经济理论的要求，能够便于利用双方的优势。
二、地主港模式的核心理念与经验证明
1.地主港模式的内容和优点
地主港(landlord port)模式，是政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营或船公司经营，实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动。港口当局不以盈利为目的，不参与市场竞争，而是通过规划和建设来实施政府对港口的管理职能。其土地或码头的租金收入全部用于港口基础设施的再建设，通过土地运作实行滚动开发。
地主港模式的优点主要包括：第一，确立了港口基础设施建设的固定融资渠道，从而有利于保障港口的可持续发展；第二，适应国际港口管理的发展趋势，港口实行民营化、国际化，便于国际物流的进出口操作；第三，港口经营者可以摆脱官僚作风约束，形成相对自由的商务环境，对港口用户的需求反应快捷；第四，与港口相关的各类资源也可通过市场运作来整合，通过资本嫁接、企业并购等方式，促进邻近港口资源、临港产业资源、综合资源甚至境外港航资源的整合，从而减少重复投资，促进港口能力的充分利用；第五，采用地主港模式后，港口除了能够提供快速运输和可靠的货物中转外，还将形成一个沿物流链运行的复杂的服务，这种组织形式也为几乎所有的船舶及码头运营商增加了在港内相互竞争的可能性；第六，可以为港口发展带来重要战略合作伙伴，这些伙伴往往是大型物流企业、航运企业、货主和著名码头经营公司。
2.地主港模式的经济学解释
在现代的全球性港口中，从事增值服务的人员数量远远超过单纯从事传统装卸作业的码头工人，而从事货物增值服务带来的收益也远比在码头岸边从事装卸作业大得多。除此之外，港口物流服务范围不仅仅局限在港区内部，还延伸到周边的地区和城市，比如组织内陆运输、外贸货物的服务或是海上保险等活动。以德国汉堡港为例，大约1.4万份工作直接或间接地依赖港口，占据整个城市工作机会的15%，而从事与港口工作有关的人员中只有不到1／3的工作地点是在港区范围内。所以，港口对多种商务活动乃至整个城市或地区的经济利益起着至关重要的作用。在这种情况下就存在着是把港口单纯作为一个商业实体(使之完全私营化)还是把港口作为一个区域经济的引擎这两种利益上的矛盾。比如，尽管货物装卸为许多经济交易提供基础活动，但港口用稀缺的土地资源去搞房地产经营可能比用这部分土地从事货物装卸活动获得更大的商业利益。为了能够充分考虑地区福利，便可在地主港概念下将港口设施的发展和管理作为一种公共任务来考虑，兼顾上述两个目标。
港口对于周边邻近地区的经济发展具有很大的促进作用，正外部性十分显著。港口的作用不仅体现在运输方面，而且会成为区域经济的重要“增长极”。港口由于特有的经济功能和社会功能，将能吸引各种生产要素向港口周边集聚，刺激周围土地的高密度开发。这将使周边土地、房产升值，促进相关产业发展，但又很难向这些获利者索取回报以阻止其效果外溢。虽然港口投资具有国土开发功能，但常常出现这样的情况，即一方面港口投资面临资金约束，而另一方面社会其他成员却在无偿享受地价上涨所带来的收益。针对这一问题，地主型港口模式的设计可以予以解决。在地主港模式下，土地增值的收益将几乎不再溢出至社会其他成员。由于港务当局拥有周边土地的开发使用权，所以一部分外部效益将转化成港务当局的收入。由此可以发现，地主型港口模式的经济学本质正是外部效益的内部化。
3.地主港模式的经验证明
位于欧洲西北部的国际性港口——鹿特丹港、安特卫普港、汉堡港和不来梅港在争夺交叉的内陆腹地方面十分激烈。同时，值得引起注意的是它们的基本组织结构非常相似，都是建立在公私伙伴关系下的地主港模式。在地主港模式下，港口当局的主要职能只包括几个方面为港口建立框架和指导，提供港口公共基础设施，管理和出租自有土地等。货物装卸、存储等经营业务由私营公司运作。
在我国的地区，台北港已经采用地主港模式，除了航政管理、船舶进出港与重大公共设施外，其它港埠营运业务开放民间投资，目前已有台塑石化、淳品及友亦三家业者与港口合作。台北港初期发展就是以保留长期发展空间的分期开发为主，同时以离岸填筑港区土地和避免征收民地来维护民众亲水权。目前民间投资的情况为，第一散杂货储运中心的三个散杂货泊位由台塑石化中标，并已完成东三码头及后线储槽工程，第三散杂货储运中心的东4至东6码头，由淳品实业有限公司中标。
三、地主港模式在的实践：以唐山港京唐港区为例
1.地主港模式在中国的总体实践情况
经过长期发展，目前地主型港口已经成为国际主流的港口运作模式。随着我国的发展和与国际接轨的程度越来越高，地主港模式已在国内得到初步应用。目前一方面，中国许多港口的基础设施建设投资存在资金缺口，而另一方面港口迅速发展所引致的土地增值效应却无偿地被其他或个人获得。解决该问题的可行途径便是采纳地主港模式的核心思想，将港口发展的正外部性尽量内部化。目前，上海港洋山港区、嘉兴港乍浦港区、广西钦州港、南通洋口港及通吕河口码头、大连港北窑湾北岸港区等国内港口都已经在港口改革重组中进行了一定的探索和尝试，采用了与地主港模式非常类似的做法。福建省将选择条件较好的8个待建、新建港口实行此模式建港，转让经营权。
地主港模式在国内的实践也还面临一些制约因素，需要加以解决。比如从企业层面说，目前我国主要港口大多是国有大型港务集团处于相对垄断地位。地主港模式要求将部分港口业务交给别的企业经营，当地港务集团会担心自己的经营地位受到挑战，收益发生分流。再者，目前我国政府对地主港模式还无政策和法规方面的具体规定，客观上影响地主港模式的大范围推行。这就需要有关部门加强相关立法，在规划之初就防止港口无序竞争，协调好各方关系，保证投资者的权益。
2.地主港模式在唐山港京唐港区的实践
始建于1989年的唐山港京唐港区已经发展成为我国北方地区重要港口，2006年货物吞吐量达到4066万吨，在全国沿海港口中排第18位。作为市场经济环境中的创新者，京唐港区在国内率先进行了部分作业流程的民营化探索，同时在实施地主港模式方面也开展了成功实践。其实，京唐港区引入地主港模式有很好的背景依托。民主革命先驱孙中山先生在《建国方略》中谈到“北方大港”建设时就明确指出“吾敢信地值所涨，已足偿所投建设资金矣。”这一观点实际上完全可以被理解为地主型港口的理念。
唐山港京唐港区在地主港发展框架下积极培育码头市场，由唐山港口投资公司在基础设施建设开发上占主导地位，京唐港股份公司在港口运营方面发挥关键作用，使各自的优势得到发挥。经过多年的实践摸索和，京唐港区实施地主型港口的思路日趋成熟，其具体做法是：唐山港口投资公司作为受唐山市政府委托管理京唐港区国有资产的国有独资公司，行使特许经营机构的职责，代表政府拥有港区国有土地、海域的使用和建设开发权。通过港口投资公司办理港区建设项目所需要的土地、海域使用手续，进行相应的陆域吹填，然后将土地资源经评估后出资入股或转让、出租，实现由资源优势向资本优势的转化，解决港口建设资本金来源不足问题。对航道、挡砂堤等公用基础设施，由港口投资公司根据港口总体规划和运营生产发展需要，先行组织建设。建成后，通过向使用单位和受益单位收取建设分摊费和维护费的方式，解决建设和维护资金来源问题，实现滚动发展。在项目前期工作方面，港口投资公司主要抓好项目谋划、前期核准、报批和工程初步设计以前的设计工作，统筹考虑港区资源合理开发利用，避免各自为政现象发生，确保设计工作的性，经济性和港区总体规划的统一性。同时，注意把好项目谋划和设计关，站在区域经济发展全局考虑，使所谋划项目既能够为港口发展带来经济效益，又能够促进和带动临港产业发展，适应区域经济对港口提出的要求。在项目建设过程中发挥各自优势和特点，进行合理分工，由港口投资公司负责港口码头建设，建成后将码头租赁给港口运营公司使用，收取一定的租费，从而收回码头建设资金并实现—定的收益。对港口装卸设备、堆场、铁路、房建等设施，则由港口经营公司负责建设。
近年来，京唐港区按照地主港模式进行了深入研究探索，在不断实践的基础上完善和丰富这一模式的内涵，逐步形成了具有京唐港区特色的地主型港口建设经营基本模式，并在以下项目上取得成功。第一，2003年唐山港口投资公司利用已经建成的二号港池10～11#泊位和相关资产，通过以土地出资人股，出让设备、房建、堆场，出租码头的方式，与西班牙德佳德斯和美国金州公司合资组建京唐港国际集装箱码头有限公司。第二，2004年通过唐山港口投资公司负责建设码头等基础设施、京唐港股份公司负责添置装卸设备的方式，合作建设了京唐港区第一个10万吨级的31#通用散货泊位。第三，2006年唐山港口投资公司和京唐港股份有限公司再次牵手，合资组建了京唐港第一港埠有限公司，由港口投资公司负责建设三号港池16—19#泊位和港池挖泥工程，合资公司负责购置装卸设备，建设堆场、铁路，房建等配套设施。
地主型港口模式的实施，对京唐港区的快速发展发挥了至关重要的作用。集装箱合资项目首次将世界500强企业引进京唐港区，集装箱运输业务实现了迅速发展，2006年集装箱运量达到10万TEU，实现历史性突破，预计到2010年集装箱运量将超过40万TEU。31#散货泊位的建成，极大地提升了港口泊位等级，适应了世界船舶大型化、泊位深水化的总体趋势，提高了京唐港区在激烈市场竞争中抵御风险的能力。该泊位运营当年运量即达到设计能力，比设计达产年限提前两年，产生了良好的经济和社会效益。
四、结束语
引入地主港模式是优化港口投融资路径的需要，是临港产业发展的需要，是建立沿物流链服务发展区域经济的需要。中国经济持续高速增长和对港口设施的巨大需求，为国内外投资者提供了难得的投资机遇，中国经济体制改革的深化则为投资者提供了优越的市场条件。在中国港口的建设发展中应用地主港模式，积极吸引私人资本到港口产业，并全程按市场化模式运作，既能有效减轻政府财政压力，又能提高港口投资和运营效率。因此，地主港模式在中国有着广阔的应用前景。
