美国都市空间蔓延中的城乡冲突与统筹
关键词 都市蔓延，城乡统筹，城市规划，城市开发建设，农田保护
都市蔓延和无序扩张是西方20世纪最重要的城市地理空间变化之一。从20世纪50年代开始，随着小汽车的普及和高速公路、基础设施的拓展，首先是居住，接着、商业、办公楼相继大规模向城市外围迁移，形成了人口、就业岗位等在地理空间上的大范围扩散，由此引发了从土地资源、生态环境保护到阶层冲突、社区文脉等一系列的新问题。其中最主要的问题是城市发展与乡村发展之间的冲突——都市空间的蔓延已经深入到了乡村腹地，威胁到了农业、森林业等乡村主要产业的生存。此外，城市居民和乡村居民在价值取向、消费层次和文化背景等方面的差异也造成了乡村社区内部的对立。都市蔓延所产生的这些城乡问题引起了西方学者们的广泛关注，进而展开了大量的研究(如Corser，1994；Bernick & Cervero，1996；Daniels，1999等)。这些研究成果对于我国目前在城市化快速发展中如何协调城乡发展，实现“五大统筹”具有重要的参考价值。虽然我国近年来对都市蔓延的介绍性文章比较多，如精明增长(smart growth)概念方法的总体评述(王朝晖，2000；张庭伟，2003；张忠国，2005；刘海龙，2005)、增长边界(GB)技术的评述(刘海龙，2005)、TOD空间模式的评述(金广君等，2003；马强，2003)等，但是从城乡统筹发展角度进行探讨的学术还未见于学术期刊，本文力求通过这方面资料的研读来推动相关研究的发展。
一 美国都市向郊外蔓延的发展和城乡冲突
美国都市向外扩展的可以追溯到19世纪50年代后期，以铁路为依托的郊区在新泽西的Llewellyn Park出现，2—8英亩的宅基、独立式的住宅使之成为精英富有阶层追求乡村宁静生活的理想去处。早期向郊外迁移寻求宜人居住环境的主要是富有精英阶层，他们依托于火车而后有轨电车作为居住地和城市中心之间的通勤工具。二战以后，随着家庭汽车的普及和居民可支配收入的增长，郊外的田园生活模式逐渐由富有阶层向中产阶层延伸并随之普及。1956年至1970年代早期，美国4.25万英里的州际高速公路、快速路以及大量的环路成为都市蔓延的关键。此外，郊区大量边缘城市的出现顺应并助长了蔓延的发展。1970年以来，美国最大的30个中心城市中，仅11个城市人口有所增长，巴尔迪摩和波士顿等中心城市在都市地区人口增长的情况下城市人口还有所减少。Douglas Porter指出，1977—1997年间美国39个人口最稠密的大都市地区中，中心城市人口增长不到100万，而郊区增长3000万。据预测，1996—2010年美国人口将增加3400万，其中绝大部分将增加在城乡边缘地带。现在五分之四的美国人生活在273个大都市地区内(每个大都市地区拥有一个至少5万人的中心城市)，1993年主要的大都市地区中心城市人口几乎还不到地区总人口的一半，例如波士顿人口仅占都市地区人口的14%。Kenneth Jackson指出：“1950年以来，芝加哥人口的比例下降了25%，巴尔的摩下降了28%，费城下降了29%，华盛顿下降了32%，克利夫兰下降了43%，匹兹堡下降了45%，底特律下降了46%，圣路易斯下降了54%”。与之相对应，乡村地区尤其是大都市边缘地带人口的绝对数量和相对数量都呈现出快速增长的趋势。都市蔓延形成了分散扩张的城市空间形态，原来城市与乡村各处一方的平衡格局被打破，城市建设用地快速向郊外纵深农业地区渗透，造成了城乡在、社会等方面的冲突。
都市蔓延对乡村最大的威胁来自建设用地吞噬了农业、森林业、采掘业等用地，使乡村失去了赖以生存的经济基础。人口迁移与居住、工作、生活等功能性空间转移紧密相连，1960年代城乡边缘地带成为最具吸引力的地区，郊区出现了成千上万的办公楼、工厂、仓库，提供了众多的就业机会。1963—1987年间，近五分之三的就业岗位位于从前的地区。都市蔓延无疑将导致建设用地的大幅扩张。房地产咨询专家Christopher Leinberger预测：“城市化用地增长将比就业和人口增长快8—12倍”。与此同时，郊外低廉的土地也转变了居民的居住消费模式，“1950年郊区化出现时，拥有四分之一英亩的地块是很值得一提的事，1960年代二分之一英亩的地块已经成为大家的追求目标，而现在建房都要用掉1—2英亩的土地。”大面积住房用地加重了分散建设对城乡用地结构的影响，1970—1990年芝加哥大都市地区人口仅增加了4%，而土地扩张了40%；纽约大都市地区1965—1990年间人口增长了5%，土地却扩张了61%。旧金山湾地区高昂的房价将通勤者向东推至美国水果和蔬菜的主产区圣杰奎因山谷(the San Joaquin Valley)，对当地农业生产和发展产生了严重的威胁。
由于土地是不可再生、总量固定的资源，建设用地的增加必然伴随着非建设用地的减少。农田由于在土壤承载性、坡度等方面条件较好，只需少量的投入即可进行开发建设，因此农业成为都市扩张过程中受影响最大的产业。美国约有16%的基本农田位于大都市区内，这些农田大约生产美国四分之一的粮食；与大都市地区接壤的县拥有近15%的基本农田，大约生产美国三分之一的农产品。美国640个主导农业县中有372个位于或者毗邻主要的大都市地区。美国最主要的蔬菜和水果产地——加利福尼亚Central Valley的一项研究显示，到2040年该地区将损失100万英亩农田。尽管农田转为其它用途不会对美国的食物供应构成威胁，但对当地的农业经济具有严重的负面影响。由于磨坊、作坊等设施与农业生产紧密相关，建设用地的扩张不仅直接侵占和吞噬了农田，而且可能对农业产业链构成威胁，从而危及到整个地区的农业生产。农业产业链的破坏、农业生产运输距离的增加使农业生产难以为继。边缘地区的很多传统圈养农场(如奶牛、猪、鸡)和谷物农场蜕变为马、特殊作物的生产地和园艺用地，由于土地价格昂贵，农场的规模趋于小于真正的农业地区。
二 传统规划的局限
然而，面对都市蔓延产生的城乡新问题，传统规划在技术、理念等方面日渐暴露出其局限性。传统规划建立在城乡空间分异的基础之上，城乡边缘地带的发展带来了房地产开发模式和区位价值观念的改变。1826年冯·杜能提出了以乡村为中心的向外放射模式，中心价值最高；1920年伯吉斯提出城市空间布局的同心圆模式，同样以城市中心为地价的峰值。而城乡边缘地带的发展打破了这种布局，城市中心的控制、辐射地位受到挑战。一种更现实的居住描述模式是星型放射或网络模式，网络的中心是中心城市，公路放射到网络的终点，网络的一些节点成长为边缘城市，从而产生新的网络，逐次向更远的郊区扩张。与以前不同，拥有私密性、可达性、溪流、山丘、森林等要素的住宅比毗邻村庄的住宅更有价值。随机的分布使得新开发项目的地点、规模、类型更加不可预测，正如John Herbers所说：“我们不再能像从前一样能够清晰地界定城市、郊区和村庄地区了。”城乡边缘地带“既不是都市、郊区、乡村，也不是小城镇”。这种城乡交错的空间形态对传统规划带来了新的挑战。
1.规划技术的不足
美国各个州的政策差异很大，规划控制用地同样如此，而且差异性呈扩大的趋势。一般在总体规划(Comprehensive Plan)和区划(Zoning)中进行控制。总体规划是地区框架性的发展蓝图，据估计美国约有一半的州强制要求编制总体规划。但真正具有法定调控作用的规划是区划。区划是美国土地利用管理最重要、最直接的手段，它采用立法的形式，具有法律效力。
以区划为主的美国规划体系在应对都市蔓延问题时出现了很多问题：首先是预测问题。规划往往按照规划师对城市理想发展形态的构想进行调控，但是城市的复杂性远远超出可以预测的范围。有学者认为由于社会多元化，我们无法运用过去的经验推测将来的社会发展，所以任何固定的规划都缺乏逻辑基础和法律依据。简单粗略的规划往往限制了乡村地区土地所有者的发展权，损害了土地业主和当地经济的利益。其次，静态被动管理问题。都市增长管理(urban growth management)主要包含三大要素——定位(location)、定时(timing)和费用(cost)。传统的土地利用方法包括区划都只解决定位的问题，而没有触及定时和费用问题。总体来看区划是静态和被动的管理方式，缺乏应变调节能力。换句话说，区划仅仅决定某一地块将来的用途，无法掌控其发展的过程和时间，因此在实施过程中往往由于资金、开发时序等问题导致规划难以实现。此外，由于都市蔓延，建设所涉及的地域空间范围是紧凑增长情况下的数十甚至数百倍，全覆盖的区划无论在财力还是在物力上都不现实。
2.发展理念的问题
除规划技术不足之外，发展开发理念偏差也是规划管制不力的一个重要原因。首先是人口增长的经济效应。1950年代和1960年代郊区扩张的目的仅仅是人口增长和经济发展。当时习惯性的思维认为，居住、商业、工业开发承担自己的基础设施费用，人口增长可以转化为更多的房屋，房屋又意味着更多的财产税来源和城建、零售工作岗位。社区中一次次的消费、经济活力的上升形成一举多得效应，增长被视为是一种双赢局面。随着房地产的开发，学校、道路、供水、下水等公共服务设施和服务于这些设施的政府项目、人员随之增加。为提高财政收入，地方政府寻求“评级”(ratables)，即购物中心、办公、工厂等创造税收收入大于对基础设施要求的项目。一些社区成功地实施了这些图谋，住在邻近社区的在这个社区商业和工业领域工作的人发现学校的费用陡然上升，这种“挤穷邻里”(beggar—the—neighbor)的竞争方式明显不公平，因此形成恶性竞争。在多数情况下，社区吸引新进仅仅是为了吸引新的住宅开发，于是形成“老鼠奔命”(ratrace)：地方政府需要更多的财产税收入来促进商业、工业开发，进而吸引住宅开发；而住宅开发又拉升了公共服务设施特别是学校的费用。地方政府常常被诟病是“财政区划”(fiscal zoning)或者“美元导向的区划”(zoning for dollars)，其意旨是吸引商业、工业和大尺度独户住宅以扩大财产税来源，这些商业和居住项目的开发将经济和社会活力拽离城市中心，形成更多的蔓延，并且削弱了区域的竞争力。其次，开敞空间规划的着眼点。非农业人口通常从景观角度而不是农业产业的角度看待开敞空间，区划和农业区划仅仅保护农业用地而不是农业的经营运作。而边缘地区的森林、牧场作为农业系统和产业链的组成部分，局部用地的性质转变可能导致局部产业如种子磨坊、机器商店的衰落，从而打破农业产业链，引起区域农业的整体衰落。
三、城乡统筹规划针对传统规划的不足，一些专家学者开始着手改进规划方法和技术，以应对城市空间的新问题。对都市蔓延进行控制的理论研究可以追溯到霍华德和芒福德，1990年代早期一群建筑师发起了“新城市主义运动”(New Urbanism Movement)，提出了“精明增长”(Smart Growl)、“紧凑城市”(Com-pact City)等理念，从城市的角度出发寻找解决方法；一些地方政府和机构则从另一个视角——城乡统筹研究都市边缘地带的建设控制和整合问题。
1.开发模式和开发地块控制
针对传统规划“就城市论城市”，缺乏对建设发展与乡村产业关联性研究的问题，一些学者提出了将农业区划与建设区划相结合，按照不同的农业发展定位确定开发模式并进行调控的方法。其基本理念是地块大小和建设容量决定开发的难易程度。首先，地块面积越大、建设容量越低、房地产的定位越高，开发的难度就越大，对销售对象的消费能力要求就越苛刻。因此，根据农业保护的不同定位确定不同的区划条件可以从一定程度上促进或者抑制地区的开发建设。其次，地块面积越大、建设容量越低则建筑物对周边环境的影响越小，越有利于保持乡村农田等产业用地的规模和连续性，使乡村产业得以持续发展。
根据城乡边缘地带的不同情况，可以采取三种政策管理意向——积极增长策略(The Pro—Growth Strategy)、均衡增长策略(The Balance—Growth Strategy)、不增长或低增长策略(The No—Growth or Very—Slow Strategy)；并形成四种开发选择，对应于不同的乡村地区。
2.购买开发权(Purchase of Development Rights，简称PDR)
传统区划往往采用硬性规定土地使用性质的办法限制土地开发，这在实际操作中存在一些问题。首先，硬性规定阻碍了土地所有者和地方的发展，并造成了社会资源使用的不平等。由于开发用地和农业用地的价值差异巨大，1英亩优质的农田可能卖到2000—5000美元，而如果作为建设用地则可能卖到40000美元。规划控制实际上左右了财富的重新分配，造成了社会不公。其次，进行规划调控的前提是编制合理的规划，但是由于城乡边缘地区幅员广阔，规划在人力、财力和时间周期上都很难保证与开发的一致性。因此，购买开发权提上了议事日程。
通过购买开发权的程序来保护农田最早于1977年在马里兰州实行，此后在东北地区传播。1990年代在加利福尼亚、密歇根等重要农业州新增的保护项目非常盛行，美国15个州和数十个县市政府均采用了这种模式。开发权的价值通过评估决定：拥有开发权和没有开发权土地之间的市场价格差，减去资产增值税的值即是开发权的价值。相对于区划，这种方法能够长久地保护农田，并对农场主予以补偿。但是如果只有少量零散的农田保留，农田的经营就难以为继，而且由于永久性农田对开发商具有巨大的吸引力，非农居民越多，农业耕作和非农居民之间的矛盾就越大。为此，马里兰州和宾夕法尼亚州允许地产主在25年后赎回被开发土地包围、无法进行农业生产的土地的开发权。
3.开发权转让(the Transfer of Development Rights，简称TDR)
不同于购买开发权，开发权转让由私营开发商承担费用，对纳税人来说价格更为低廉。转让的价格由买卖双方商定，最初马里兰州的Montgomery County大约为600美元／英亩，最近约10000—12000美元／英亩。通常政府需成立开发权转让银行，确保经济不景气和开发商不支付时的价格底限。转让有两种形式——强制转让(Mandatory TDRs)和自愿转让(Voluntary TDRs)。强制转让严格划分转出地区和转入地区，能够更好地将农用地和非农用地分开；自愿转让在同一地区内进行，开发形态更为分散，类似于一种簇群开发(cluster development)技术而不是农田保护技术，但是能够得到更多的支持。
开发模式和区划调整、购买开发权、开发权转让等措施，不仅保护了乡村产业的完整性，而且这些措施与TOD规划布局等规划技术一起，有效地促进了乡村社区的紧凑增长，从而降低了基础设施的建设和维护费用，减少了乡村居民的财产税负担，缓解了社会矛盾。
四 对我国城市规划的启示
美国都市空间蔓延中城乡统筹规划技术的研究对我国的城市规划具有重要启示。首先，目前我国一些大都市也进入郊区化发展阶段，北京等城市也出现了富裕家庭向城市远郊地区迁移的情况，如何进行规划控制成为急需研究的课题。此外，近年来快速增长的第二住宅，其中相当一部分分散在风景优美的乡村地区，其发展也对乡村地区的规划控制提出要求。而我国传统的城市规划理论缺乏这方面的经验和手段。因此，TOD开发模式提出的依托于现有村庄发展快速干线引导发展的布局模式具有很大的价值。其次，我国现行的规划体系是以城市发展控制为基础的管理模式，缺乏乡村发展的调控机制，因此城市发展与乡村发展往往相互冲突，缺乏统筹协调。新修订的《城市规划法》拟改名为《城乡规划法》，将城乡统筹发展纳入规划体系，这必然成为我国规划理论和实践的一次重要跨越和发展。但是如何调控城市增长和蔓延仍然是城乡统筹需要解决的一个技术问题。在传统规划中往往根据发展时序在城市外围划出一定范围的发展备用地，这种方法较好地保持了城市发展的连续性，但同时也容易形成“摊大饼”式的发展模式，造成复杂的城市交通、环境等问题。另外，城乡统筹规划必然涉及乡村地区规划编制问题，由于乡村地域广阔，财力和人力都决定了不可能全覆盖地编制控制性详细规划，采用何种规划调控方式也成为一个急需解决的问题。这里，美国的增长边界管理提供了解决问题的一种思路。再次，我国的城市和区域规划往往与农业区划各行其是，规划中不包含农业产业发展规划的内容。因此，城镇发展往往割裂了农业产业用地的完整性，对农业产业链产生冲击。这在农业发达地区尤其如此，如在农业最发达的地区之一——山东半岛的调研和规划中，在农业可持续发展和高附加值二、三产业用地需求之间如何平衡和调控是一大难点。在这个方面，美国农业保护的规划措施则提供了有益的参考。
