韩日及我国台湾地区农业保护政策调整的启示
关键词:农业,农业保护政策,政策调整
为提高我国农业的国际竞争力、保护本国农业及缓解农产品贸易摩擦,调整我国人世背景下对农业的保护政策成为目前的紧迫问题。韩国、日本和我国台湾地区在不同时期不同背景下都对农业保护政策作出一定调整,并取得显著成效,其部分成功经验值得我国借鉴。
一、韩国农业保护政策的调整
韩国经历了由农业向,由向城市经济的转变。韩国的农业政策演变如下:
(一)产业化时期(1960~1970年)的农业政策。20世纪60年代,韩国政府增加对农业的投入,调节工农业间的收入以实现均等。1967年与1969年间,通过农业合作协会给农业以信贷,政府在农业上的直接开支比过去增加一倍多,使韩国农业的国内生产总值翻了一番。这一时期,韩国政府似乎为农业发展准备了很多政策,但在实施过程中缺乏执行力度,农业政策并没有收到预期的效果。
(二)20世纪80年代的农业政策。这一阶段,政府把增加农民收入、减少城乡收入差距等作为扩大农产品进出口、推进开放农业政策的前提,主要体现在价格保护和投入补贴方面。由于之前的60至70年代以制造业为中心的产业政策牺牲了农业的利益,造成农业基础薄弱、城乡生活差别越来越大,20世纪80年代的农业政策是针对此而推出的。但这一时期韩国的基本国策仍以追求制造业效率为中心,所以,这一时期的农业政策不是永久性的制度,而只是临时制定的应对措施。
(三)乌拉圭回合期(1988~1992年)的农业政策。韩国20世纪80年代后期对外贸易出现巨额顺差,与美欧的农产品贸易摩擦加剧,农产品国际市场面临的压力越来越大。同时,1986年开始的乌拉圭回合谈判也预示着韩国将面临国外农产品涌入的严峻挑战。在这种背景下,韩国政府认识到单纯的农业保护政策并不利于增强本国农业的竞争力,于是对农业发展政策逐步进行调整,调整包括:减少粮食补贴;鼓励农户扩大土地经营规模;调整农村产业结构和农业结构;改善基础设施;完善市场体系,提高流通效率;加强对绿色农产品的认证。韩国的农业保护政策调整,把提高农产品竞争力放到首要位置,同时注重农民收入水平的提高,不仅实现了农业经济向城市经济的平稳过渡,而且使贸易摩擦也得到缓解。
二、日本农业保护政策的调整
日本工业化发展的初期没有通过农业贸易条件恶化来汲取农业剩余价值,而是在农业贸易条件改善的情况下,靠征收高额农业税来汲取农业利润。同时还积极扶持农业生产。20世纪初期日本工业化进入第二发展阶段,这一阶段,为使工农业平等发展,日本采取一系列过渡性的农业保护措施。20世纪60年代,日本步入工业化第三阶段,1961年,日本颁布了《农业基本法》,这是日本工业剩余开始回流农业的标志,农业保护进入了新阶段。20世纪90年代末,日本国会通过了新的《食品.农业.农村基本法》,新基本法是日本为解决旧基本法累积下来的国内农业问题及适应WTO农业协议的规则要求而出台的,其农业保护政策的调整基本反映在这部新基本法前后所展开的一系列改革与政策的执行中。其中,外贸保护政策方面概括起来主要包括:第一,农业国内支持政策的调整。据日本农林水产省的报告,1997年日本AMS已削减到31 708亿日元,减幅达36.2%;同期,“绿箱”政策支持额则从22 044亿日元增加到26 519亿日元,增加了20.3%。主要在科研推广、动植物防疫、农业农村基础设施建设、农业灾害赔偿、农业劳动者补助和农业补助等方面有较大发展。日本的国内支持政策的调整取向是从价格补贴转向强化农业的生产能力。第二,农产品关税和贸易政策的调整。日本过去对农产品实行边境上的高度保护政策,被认为是WTO成员中农产品市场保护较为严重的国家。近年,受WTO农业协议的纪律约束,日本从1995年开始实行关税化改革。自1995年4月1日起开始实施降税计划;除大米外,将其它限制进口的农产品的非关税措施全部关税化;根据WTO农业协议附件的规定,建立大米的最低市场准入机会;将传统的边境限制措施调整为WTO规则允许的边境保护手段。日本农产品外贸政策的调整更利于农产品贸易的自由化,在一定程度上缓解了农产品贸易摩擦的压力。
三、我国台湾地区的农业保护政策
20世纪60年代中期以前,农业剩余大量流入工业,由于农业资源过度流出,1969年台湾农业首次出现负增长。此后,台湾为保护农业的发展,开始调整农业政策,保护措施包括取消农业挤压政策、促进农业生产结构调整、金融扶持及促进农村工业的发展。20世纪70年代中期后工业已具有“反哺”农业的能力,此后,一些旨在使工业剩余回流农业的保护措施被实行,主要有:
(一)农业生产支持政策。1973年开始实施稻谷依生产成本加二成利润保价收购的制度,标志着农产品价格政策从牺牲农业的低价政策向提高农民收入的支持价格过渡,对不同的农产品,台湾地区政府采取保证价格、公定价格和市场价格等不同的价格支持政策和措施,以保证农民的收入。
(二)农业发展政策。主要表现在农业规模化经营政策上。1982年11月,台湾当局正式公布了《第二阶段农地改革方案》,包括一系列政策和措施,是一个综合性的农村社会经济改革方案。其宗旨在于推进共同经营、委托经营及合作经营,扩大农场规模,改变农业经营规模较小的局面。
(三)农产品贸易竞争力提升政策。台湾采取多种提升农产品国际竞争力的措施,包括:致力于农业科技发展与产品品质改进;谋求合理化的经营以降低农业生产成本;农业基础设施的改善,配合农业发展之需要,修整和改善水路及产业道路系统,增设农业共同设施。
从阶段性的农业保护政策演变可清楚看到,第一阶段在大力化和低价收购农产品的同时,采取土地改革和促进农业技术进步的保护措施,但其主要特点仍是农业哺育工业。第二阶段取消了对农业领域的挤压政策及扩大农业经营规模等,大幅度提高了农民收入,使农业负增长的状况得以摆脱,增加了农业的投入,工农业获得了平衡发展。第三阶段工业反哺农业,使工业剩余流回农业。总的来说,台湾较重视推进农业规模经营和加速农业升级,而运用价格支持措施有限。
四、对的启示
上述国家和地区的农业与中国农业在发展阶段、产品结构与地区态势上有很大的相近处,我国从中可得到如下启示:
(一)由比较优势向竞争优势转化。现阶段,发展中国家出口的农产品主要是劳动密集或资源密集的初级产品,这种比较利益结构及其决定的贸易格局虽然在一段时间内使发展中国家得到贸易利益,但它同时也突显了发展中国家的低水平产业结构。造成同发达国家差距的进一步扩大,陷入“比较利益陷阱”。韩国和台湾在上世纪80年代后期的政策调整中,都注重了产业结构和农业结构调整,提高产业结构水平,增强农产品国际竞争力。目前,我国农业产业结构水平远低于世界发达国家水平,竞争处于绝对劣势,这也是我国农产品产生贸易摩擦的一个成因。因此,提高我国农产品的市场竞争能力,应成为下一阶段我国农业发展主要目标。
(二)推进实施农业正保护政策。在工业化的成熟阶段,随着经济的发展,农业在国民经济中的比重不断下降,工业的发展不能再过多依赖于农业的补给,农民收入水平的增长也是国家面临的一个重要问题,于是农业政策目标便是从负保护转向正保护。台湾曾在工业化的第一阶段对农业剩余过度榨取,对农业长期采取“负”的保护政策,延缓了农业的发展。上世纪80年代中期后,台湾改变对农业的“负”保护,采取很多保护措施才使农业逐步摆脱困境。新中国成立以后几十年间,我国农业支持政策一直呈现物质索取强于投入的负支持状态。片面强调农业对工业的源泉功能,忽视农业自身可持续发展的特性。我国要扭转对农业的负支持局面,用足WTO范围内的支持力度,以提高我国农产品在国际市场上的竞争力。
(三)通过“绿箱政策”支持农业发展。近年来,韩国、台湾大大加强了农业基础设施和市场体系的建设,这在WTO体制下属“绿箱”补贴。我国目前的“绿箱”支持总量相对较低,管理体制也不完善,因此,要合理设计农业支持政策结构,充分利用WTO“绿箱”政策来加强对农业的支持。把“绿箱”措施作为我国实施农业支持的主要手段,在遵守WTO的基本规则、逐步放开国内市场、有步骤减少和消除农产品国际贸易中的关税和非关税壁垒的同时,加大农业支持力度,努力提高我国农产品的国际竞争力,增加农民收入。
(四)加强绿色农产品的生产与认证。这一点韩国做得最理想,据韩国国立农产品质量管理院的调查数据,2005年的绿色农产品产量为79.8万吨,比1999年的2.7万吨增加约30倍。绿色农产品的认证量也大幅增加,据韩国农产品管理院的统计,1999年绿色农产品认证农户为1 306户,2005年时已增加到5.3万户,以每年增长85.7%的速度递增。在农产品对外贸易中,许多国家以“绿色”条款为理由设置绿色壁垒,实行贸易保护,由此引发了发达国家与发达国家、发达国家与发展中国家间的贸易摩擦。中国作为发展中国家,农业生产技术水平相对较低,对进口国贸易标准信息掌握滞后,农产品经常到达进口国后被进口国告知“不符合标准”而予以扣留或销毁。积极探索绿色壁垒对中国农产品对外贸易的影响,并为农产品找到打破绿色壁垒的方法,对中国农产品对外贸易具有重要意义。加强绿色农产品的生产与认证便是其中重要途径之一。
(五)调整与国际规则冲突的农业保护政策,充分利用规则空间。调整与国际规则相冲突的农业保护政策,充分利用国际规则的例外条款及WTO有关协议赋予的权利来保护发展本国农业。国际上通常要求各国削减AMS量,日本在这方面减幅达30%多,符合了农业相关规则的要求,尽管AMS减幅很大,但其“绿箱”政策支持额也很大,所以总的农业支持水平并未下降。日本利用自身在制定国际规则方面的优势地位,为本国敏感的大米设置了专项例外条款,从而避免了政策的急速调整给大米产业所造成的冲击,为大米政策的平稳过渡赢得宝贵的时间。我国应借鉴其经验,合理利用WTO规则,充分利用“绿箱政策”,加强政府在食物安全、农业基础设施建设、农业风险保护等农业公共投资范围的投资比重,尽量减少传统的直接农业生产和出口补贴,转向以全面提高农业产业整体竞争力为重点的农业支持。深入研究和充分利用WTO规则、农产品卫生检验检疫制度、《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》、《保障措施协定》、《农业协议特保条款》等规章协议,建立合理健全的中国农业保护体系。