后郊区时代美国都市区空间马赛克结构的形成与管治
关键词：后郊区时代，都市区，马赛克结构，美国
1 美国都市区空间构成与后郊区时代的界定
城市(cities)按照美国人口普查局(United States Bureau of Census)的定义就是指中心城区(central cities)。而郊区(suburbs)是一个广义的概念，一般对应人口普查局的城市化地区(urbanized areas)和中心城区外围的其它城市地区。远郊(exurban或outersuburbs)是一个非正式的概念，这是随着在郊区外围的乡村土地被大量占用，而这些地区又位于中心城市的一个长距离通勤范围内，因此可以把这些有明显差异的地区作为一种相对独立的区域类型(远郊)进行研究。郊区和远郊的空间距离一般没有明确的界限。Nelson(1992)曾把它界定为：“远郊(exurban)是指那些最远距离在都市区的中心城区边界50英里范围内，人口在50万—200万之间，或者最远距离都市区的中心城区边界70英里范围内，人口超过200万，又不是作为传统分类上的中心县或郊区县的区域。”远郊和城市边缘区(fringe)有交叉和重叠，但空间范围有一定差异，一般边缘区主要是指城乡结合部的一个相对窄的带状区。都市区空间构成格局如图1示。
美国的郊区城市化始于1920年代，由于当时许多中心城市面临着基础设施老化，公共和系统不堪重负，外来人口和贫困市民大量增加，城市环境和社会治安恶化等问题，这些问题构成了中心城市对人口增长和产业发展的推力；另一方面，郊区良好的环境、低廉的土地成本和税收以及巨大的开发潜力等因素对人口增长和产业发展有着很大的拉力。在中心城市的推力和郊区拉力的共同作用下，美国社会的中层和上层开始向中心城市周边的郊区迁移，从而开始了历经几十年的郊区城市化过程。
20世纪90年代，人们发现伴随着郊区化的进程，美国都市区空间却进入了城市近郊衰退、收入高的家庭不断向远郊和外围乡村蔓延、一些老的城市和郊区社区呈现分散、点状复活的马赛克结构态势(图2)。国外学者称为后郊区时代或郊区衰退时代。
2 后郊区时代都市区空间马赛克结构的形成
美国学者曾对1960年代人口最稠密的24个城市化地区的554个郊区1960—1990发展态势做了调查(表1)。不同年代的数据说明美国郊区衰退不是近期发生的事情，而是一个长期伴随的趋势，并且呈加速趋势，数据的来源主要是大都市区、中心城区和554个郊区的管辖机构。符合条件的郊区的人口至少2500人，对每一个都市区而言，人口门槛的变化很大，但并不是把人口最多作为分析的重要因素考虑。郊区数目的选择从休斯顿全部符合条件的10个郊区到纽约都市区的37个郊区(仅占符合条件郊区的一小部分)不等。
调查发现，这些郊区中收入水平相对于24个都市区平均家庭收入水平不同程度地出现了下降，与收入下降相关的人口流失现象也很普遍，入住人口的种族结构也发生了变化，郊区非裔美国人的比例增加。但也有少数郊区人口比例稳定增加、收入呈上升态势。空间上呈现出一种马赛克结构(图2)。收入下降的郊区，贫穷家庭数目增加，房地产价值相对都市区呈下降态势。
从1960年—1990年有关统计数据分析可知，不同的郊区呈现两极分化状态。与1960年相比，许多郊区下降为低收入或中等收入类型，与此同时，1990年仍有和1960年几乎一样多的高收入或中高收入的郊区存在。调查数据还显示：(1)1960年—1990年，21%(112个)的郊区平均家庭收入下降快于中心城区；(2)1980年—1990年，32.5%(180个)的郊区收入下降快于中心城区，说明1980年代后郊区衰退速度更快；(3)在这些收入曾是都市区平均收入110%左右的郊区，1980年—1990年43%的郊区衰退快于城区，说明了中等收入的郊区在1980年代的快速衰退中是容易受影响的；(4)1960年—1990年，554个郊区中，405个收入比率不同程度下降；(5)在405个下降的郊区中，1980年—1990年，平均收入率下降7.4%，高于24个中心城区的下降率(6%)。说明1980年代郊区的衰退已经很普遍；(6)郊区呈现两极分化。1960年—1990年，收入在都市区平均家庭收入80%以下的郊区数量增加了4倍，从22个(4%)增加到90个(16%)，而收入超过都市区平均家庭收入120%以上的郊区数量却保持了大致不变，1960年为148个，1990年为142个。郊区间高低收入的比率进一步扩大，由1960年的平均2.1：1到1990年的3.4：1；(7)1960年代62个郊区下降10%以上，1970年代89个郊区下降10%以上，1980年代81个郊区下降10%以上，还有1970年代和1980年代郊区的衰退率快于1960年代；(8)在11个快速增长的都市区的郊区相对中心城区衰退的更快一些，说明快速增长或相对繁荣区域的郊区比那些发展缓慢的郊区更容易衰退；(9)都市区中心城区人口低于20%的郊区衰退速度快于中心城区人口多的郊区。说明在缺乏联合的情况下，中心城区和郊区更容易衰退；(10)在554个郊区中，1990年41.5%的郊区比1960年居民减少了；(11)1970年代和1980年代，绝大多数郊区的人口出现了下降，1970年代下降63%，1980年代下降56.5%，而1960年代则下降21%；(12)1960年-1990年，28%(156个)的郊区流失了10%以上的居民，(7.6%)42个的郊区流失了25%以上的居民。
3 后郊区时代都市区空间马赛克结构的成因与理论阐释
一些由中等收入家庭组成的郊区衰退速度相对快于整个都市区，甚至快于中心城区，主要原因有以下几个方面：有的郊区现存的某些小区的房产可能会在一个短时期内重新开发为更适度标准的房产，这就对同时期的其它房产产生是否更新换代的特殊压力。房产持有者有几种选择，一是他可以再投资，如果其他邻居也跟着再投资，这个社区就会稳定或复兴；如果邻居不追随着再投资，这个社区将衰退，起初的再投资者当他们再卖这个房子的时候就会无形中多损失一笔资金；二是他也保持现状不再投资，那么衰退就会接踵而至；三是如果他选择不再投资而放弃这处房产，那么房产接继者一般将是较低收入者，如果区域人口扩展，那么低中收入者的人数将增加；四是如果他把房子出租出去，出现第三种情况的可能性更大。如果处在同一时期的其他房屋所有者不能及时维修更新，许多房屋都将贬值。一般而言，一个社区的低吸引力和暗淡的前景将很快传播出去，由于衰退很快，所以低的再投资的不理想效果就会很快出现。
3.1 都市区空间马赛克结构的成因
3.1.1 战后房地产市场的波动
很多郊区，特别是1945年以后的郊区，是非常脆弱的，因为由于联邦抵押担保和税收刺激，他们几乎完全是在需求增加的时候私人房地产市场的衍生物。具备一定优势的中高等收入阶层的房地产市场往往具有导向作用，他们转移到什么区域、开发建设什么标准的房产对整个房地产市场影响甚大。
一些大都市的社区非常脆弱，因为每隔5年，其中住户的50%就会发生搬迁，较少移动的是那些使用或租出频率较高的房屋。假设大多数住户会呆在这里，家庭规模减小只是由于孩子长大而离开家的缘故，在起初的20年中，新社区人口衰减就会较小；而当由于为了更接近工作地点、拥有更昂贵的房子、一些夫妇离婚或收入下降等原因造成人口外迁发生时，新来住户的状况就很关键。如果新来的住户收入状况低于原来的住户，房屋的退化很快就会发生；特别是当房子进入第30、40或50年的时候更容易发生这种现象。因此，根据房屋的最初结构、质量、社区邻里情况、学区情况以及辖区情况等，10年是一个再投资的关键时期。房产市场是动态和变化的，但房产的老化却是延续的。如果房屋本身的寿命已经不能再收回其再投资的成本，整个社区将会快速衰退。最终，郊区的命运和社区一样，依赖于所在区域不断更新中高等收入者移动阶层对其需求的持久魅力。
3.1.2 郊区经济资产(economic Assets)的匮乏
城市是由经济资产构成的。非市场机构，譬如政府办公中心、主要大学、教堂以及文化机构等也是重要组成部分。大多数1945年后建设的郊区和许多更早一些的郊区很少有这些资产。如果公共和私人非盈利机构匮乏，郊区的衰退就会加速。当然，与公共和私人非盈利机构有联系的一些人以及这些机构的领导人，即使基于房屋再出售利润单一因素考虑也应该在他们自己老化的社区进行再投资。像政府办公中心、大学、、文化设施以及一些有特色的、具有审美特征的建筑、适宜步行的环境等都有助于吸引新的居民购买房产。这些条件中的一部分都可能吸引一些知名人士再投资该房产，更新社区老化的设施。
经济环境的转变也可以导致人口变化，在一些情况下，雇主的的离开会导致郊区衰退；在另外一些郊区，由于成为新的就业中心，交通拥挤、噪音、污染，打破了宁静的生活环境导致一些原来居民离开。因此，在吸引就业方面成功的郊区实际上也隐藏着对郊区稳定性的威胁。正如纳尔逊(Nelson)所观察到的，虽然中心商业区就业集中，但在大都市区5英里的距离要花费30分钟，而从远郊乡村到郊区30分钟可以行驶20英里。郊区的员工会围绕工作地点相对方便地向四周扩展居住区。这样，一些近郊居住区就不再像以前那样具有简捷的交通优势，也会出现交通堵塞问题。假设通勤门槛(commuting thresholds)形成了不同的通勤带，而远郊的区位和交通优势进一步显现(Clark and Burt，1980)，在一个合理的时间期限内，通勤者对时间花费可能无所谓，而不是把交通成本作为衡量尺度，选择房屋时通勤时间权衡理论也许是可信的。
3.1.3 比较竞争优势的丧失
相对于近郊而言，中心城区往往拥有更多非赢利性机构、富有特色的建筑、步行社区、便捷的公共交通等优势，很多购房者会看重这些条件，近郊和中心城区相比没有这些优势。因而，当都市区大部分区域衰退时，郊区适宜的房屋建成时，虽然中心城区的这些优势对中高收入者还是具有一定的吸引力，但他们中的一大部分还是权衡选择了环境适宜的郊区。当郊区的相对收入或绝对收入下降的时候，离开郊区的推动力将增强。因为中心城区已经经历了这样一个不可避免的现象，当郊区出现这种问题的时候，向远郊和乡村扩展的态势将进一步加强。整个大都市区蔓延和进一步扩展是必然的结果。这种预测与1989年佛罗里达居民居住区位偏爱调查结果相吻合。调查发现，住在郊区的居民对重新选择居住地很感兴趣。他们中的绝大多数喜欢农耕、半乡村地区或者是主要城市的中心区，大部分的居民还说他们了乐意开车到远一点他们喜欢的地方居住(Audirac，Shermyen，and Smith，1990)。人们的喜好将会进一步推动远郊蔓延到农业区，或者回到有竞争力的中心城区。
3.2 都市区空间马赛克结构的理论阐释新古典主义土地学家认为，城市居民居住地的选择与土地交易、房产交易和运输成本密切相关。他们认为，中等或高收入的人群一般喜爱拥有、也有能力购买更多的城市边缘区低成本的土地和房产，并且他们也有能力支付必需的成本。相对而言，穷人既支付不起城市外围地区较高的交通成本，也没资金进行再投资。因此，他们只能居住在离工作地点较近的面积较小和时间较久的房子里(Alonso，1964；Luger，1996；Morill，1991；Muth， 1969)。因此，伯吉斯(Burgess，1925)根据经验分析认为，都市区居住状况随收入呈同心圆形态分布，低收入的人居住在城市中心，高收入的人居住在城市的边缘。霍伊特(Hoyt，1939)则认为居住随收入的同心圆模式也可能在环形某一区域呈现一些扇形变化。高收入者可能集中在城市的一侧，譬如环境优美的山坡或水面地区，在空间上呈现出扇形布局模式。
关于居住区变化涓滴过程(trickle-down process)理论(Downs，1981)的预测结果与阿郎索(Alonso)、伯吉斯(Burgess)和霍伊特(Hoyt)等的理解是一致的。在涓滴渗漏的过程中，大多数新建房屋是按照中、高收入者的标准建设的，低中收入者一般是买不起新房屋的。他们总是购买中高等收入者由于买新房而放弃的旧房。从这个意义上理解，随着时间的推移，穷人将不断通过渗透式购买旧的房产和邻里社区。当然，也有某些区域，高收入者重新买回了日益恶化的老房子而进行修复和振兴，使一些社区得以复活。但从总的趋势看，随着房子的老化，一般会从高收入者向低收入者转移。通过过滤理论(filtering theory)(Lowry，1960)和位阶连锁分析(vacancy chain analysis)(Hartshorn，1992；Knox，1994)方法对一些房产的追踪调查也得出相似的演化路径。一般而言，随着富人对旧房子的不断转手，其他个人和家庭总是能够按照位阶次序链依次获得更好的房子。
4 后郊区化时代都市区的区域管治
由于城区、郊区和乡村都在遭受着过度蔓延、再投资资金不足和严重的收入不平等这些问题困扰，这些问题又进一步加剧了都市区空间的不平衡。为了解决这些问题，许多都市区均采取了相应的区域管治战略和相关对策。概括起来有以下几个方面：
4.1 设立专门、高效的都市区管理、协调机构
针对都市区存在的问题，许多都市区都先后成立了专门的都市管理或规划协会(理事会)，许多纯粹是民间组织，如明尼阿波利斯—圣保罗的大都市理事会、纽约的都市区域规划协会(RPA，Regional Plan Association)等，都发挥了重要的协调、管理作用。
1967年明尼阿波利斯—圣保罗通过州立法成立了大都市理事会(the Metropolitan Council)作为规划代理机构，内设16个编制。大都市理事会成立27年来，其对都市交通委员会、区域交通委员会、都市垃圾处理处理委员会等行使了监督权利，并对重大资金项目耗资500万美元的明尼阿波利斯—圣保罗国际机场进行了评议。1994年大都市理事会控制了对交通和垃圾处理事宜的操作，其相应的委员会或部门被取消，都市理事会直接负责了3个亿资金的预算。大都市委员会还通过收税，然后分发到所管辖的7个县分享增长(growth-sharing)红利。自1971开始，40%的和商业开发的不动产税进入到中心帐户。每年分享增长税收根据每个管辖区商业税收能力的差异进行均衡分配。1990年代中期，这种增长分享资金总量已达3.67亿美元，相当于区域商业和工业不动产税基的20%。分享增长基金减少了管辖区税基(tax base)分化的状况，由原来的最高与最低税基比率为50：1下降到12：1(Orfield，1997，87)。
明尼阿波利斯一圣保罗对城市增长分享系统做出了有益的贡献。另外，税基分化的影响得到了减弱，公共服务和财产税率的差异也相对减小。在税收和服务方面差异的减小也降低了人们迁往税收低、生活质量高的区域的趋势(Lucy，1994)。
4.2 引入区域管治的一系列新理念
针对都市区中存在的空间与社会问题，围绕区域管治的一系列新的规划理念也在这一阶段产生，如城市增长边界(UGB)、精明增长、新城市主义等。
城市蔓延的一个巨大问题就是城乡边界趋于模糊。佛罗里达增长管理规划(1998)中所描述的蔓延特征是：“大面积的低密度和单一功能的跳跃式、放射状、带状或条状开发；使得城市和乡村功能区边界和范围模糊不清；资源和农业土地未能得到保护.；公共设施未能充分利用，土地利用方式超过了设施的成本”等。因此，如何清晰区分城乡边界，保护自然景观和农业区域是控制蔓延的核心内容。“城市生长边界”对于蔓延的控制是通过划定允许城市发展的界限，划出若干“拟发展区”供开发公司发展，各新开发区之间用永久性的绿带隔离，并以公共交通将它们连接，然后根据需要选择不同的开发密度，并赋予边界一定的灵活性，在必要时可允许调整。“城市增长边界”概念对美国一些州控制蔓延和土地保护的相关法规政策的制定，及规划方法的形成有着重要的影响。如在俄勒冈州，1970年代初就为其所有的大城市划定了扩展的边界；科罗拉多州博尔德市(Boulder)的城市边界也是在1970年代划定的，1978年修改过一次。这些城市都从划定城市增长边界中获益匪浅。如俄勒冈州波特兰大都市区的人口从1975年至今上升了50%，但消费的土地仅增加了2%。
“精明增长”(Smart Growth)强调环境、社会和经济可持续的共同发展，强调对现有社区的改建和对现有设施的利用，强调减少交通、能源需求以及环境污染来保证生活品质，是一种较为紧凑、集中、高效的发展模式。1997年俄勒冈州的波特兰市发布《地区规划2040》(Region 2040)，为波特兰市中心的紧凑发展和辐射性的交通建设作出了完整的规划，意在通过实践“精明增长”理念摆脱美国传统的城市和社区发展模式。波特兰政府的主要做法有二：第一，在新增用地压力之下，必须强化对城市增长边界的控制；第二，加强公共交通的发展，在与小汽车的竞争中获得优势，将轨道交通的站点作为城市发展的重心。2000年，美国规划协会联合60家公共团体组成了“美国精明增长联盟”(Smart Growth America)，确定精明增长的核心内容是：用足城市存量空间，减少盲目扩张；加强对现有社区的重建，重新开发废弃、污染工业用地，以节约基础设施和公共服务成本；城市建设相对集中，密集组团，生活和就业单元尽量拉近距离，减少基础设施、房屋建设和使用成本。目前，美国三分之二的州选择了“精明增长”。
“新城市主义”是作为一种以再造城市社区活力的设计理论和社会思潮，于20世纪80年代末期在美国兴起，它是对被忽视了近半个世纪的美国社区传统的复兴，又被称为“新传统主义”。“新城市主义”思想的产生源于对地方地理、自然生态环境、文化和“新经济”时代的理解，以及对必要的城市规划与设计原则的尊重，其设计思想内涵和原则：尊重自然——构建完整的城市生态系统；尊重社会与个人——建设充满人情味的生态社区；保持“多样性”——维持城市生态系统的稳定；节约资源——实现城市生态系统的可持续发展。其中较有影响的作品包括：位于佛罗里达州Panhandel的倍受称赞的Seaside小镇、洛杉矶内城的复兴规划、德克萨斯州国家级的最大的城市更新住宅项目的重建等。
4.3 制定综合性区域规划
大都市地区虽然包括了不同的行政单元，但在地理、生态、经济、社会等方面是一个相互联系的整体，区域内任何一地的城市发展、土地开发均会对其他地区产生影响。区域规划必须打破行政界线的限制，从区域整体利益出发，综合考虑各地人口、经济的发展和资源的利用。为了综合解决大都市区的一系列问题，许多大都市区围绕着规划的新理念制定了符合自己实际的区域规划。譬如，纽约区域规划委员会1996年针对全球城市的激烈竞争和人们对生活质量的追求，制定了纽约都市区的第三个区域规划。明确提出要用5个战役(five campaigns)，即植被(greensward)、中心(centers)、机动性(mobility)、劳动力(workforce)、管理(governance)等来整合3E，即经济(economy)、环境(environment)与公平(equity)，以此来提高都市区的生活质量。第三个区域规划触及了城市与区域规划的历史核心，其目标实际上就是城市与区域的可持续发展。
4.4 制定相关的配套政策
为了减少城市的蔓延、吸引再投资资金、控制收入的空间分化、改善环境质量，许多都市区政府还制定了相应的政策。(1)再投资政策。通过在二次抵押市场上的重新抵押来留住或增加中等收入的居民，以增强对现有住房或填充开发的再投资能力。以低于市场价对房屋进行维修、刷新、复原、改善和扩展，政府或其它机构支付更新成本和销售价格之间的差额；对房屋升级改造实行减税或免税等；提高规划、建筑设计和基础设施重建的能力；鼓励当地选举出的政府工作人员去处理由于填充开发或房屋扩展而出现的反对意见。(2)交通政策。强化发展适宜不同年龄和收入人群的交通模式，而不是单一的小汽车模式；提倡紧凑的街道和土地利用网络，鼓励混合使用、一定密度的轨道交通。(3)小区(places)吸引力。设计和加强小区对居民的吸引力，包括具有多种用途的社区设计、切实可行的机构(viable institutions)、高质量的公共服务、历史文物的保护、适宜步行的环境、公共空间、小游园、畅通的街道、整齐的临街房、街道停车区、低速行驶限定、成排的行道树等。(4)紧凑型区域开发，控制边缘区增长。虽然多种手段可以使用，但很少有获得累积成功的，增长边界设置应该是最有效的一个手段。除此之外，绿带建设投资、农田和林地保护、一些有价值的地面附属物的保护、基于使用而非开发潜力的财产税、最大密度取代最小密度开发、可以负担的多组合房产开发、基础设施的精明增长等都有益于拟制边缘区的开发建设。(5)设施。在中低等收入和老的社区建设和维持一定数量的教育设施和教育资源，通过新开发和再投资战略降低各区之间学校和学区这样的分化情况。(6)收入分享政策。在当地管辖区之间建立一个收入分享系统，那些从商业和工业发展中获得的税收可以分享。这样不仅可以有效利用区位优势和基础设施，但又不鼓励过度蔓延和当地之间的相互竞争，而中低收入的辖区可以得到适当补偿，减少了两极分化，与其他政策也形成了互补。
