从四个层面推进经济体制改革
关键词：经济体制改革，体制创新，改革重点
1978年开始的经济体制改革进程迄今已走过了27个年头，传统的计划经济体制已被打破，社会主义市场经济体制初步建立，并逐步走向完善。但是我们对改革的进程不能估计过高。从现实看，有些改革进展不快，处于滞后状态；有些改革仍止于表层，整体上没有实现质的突破；有些改革思路清晰，但推进中出现严重扭曲；有些改革带有浓厚的部门色彩，推出时就带有明显的缺陷；在个别行业、领域，甚至出现了某些不符合改革方向的做法。从总体上说，改革在领域间、行业间、地区间表现得很不平衡。今后几年，改革的任务还十分艰巨，必须切实加快改革的进程，重点从四个层面推进经济体制创新。
一、国有企业层面
从产权变革角度看，中小型企业，市、县(区)属企业60%-80%已完成改革，混合所有制经济格局已经形成。在这一过程中，出现了很多问题，诸如，国有资产大量流失、职工利益没有得到切实保护、存在各种腐败行为等。对这些问题应在法规的框架内予以纠正、惩处。但国有企业产权改革的方向不应动摇，更不应刮“清算风”，走回头路。回顾国企改革 20多年的历程，可以清楚地看到，产权改革是逼出采的，对大多数企业来说是不得已而为之的。早在上世纪90年代初，社会各界就形成共识：要想把每一个国有企业都搞好搞活是不可能的，也是不必要的；要从整体上搞好搞活国有企业，搞好搞活国有资本；国有企业仅仅靠产权改革是不行的，不搞产权改革也是不行的。现在不能因为国企改革出了一些问题就从整体上、方向上否定国企产权改革。从实践看，国企改革现在也不可能逆转了。
当前，国企改革的重点应是国有大企业和垄断行业。中央和省属国有大企业改革还没有明显进展，其改革涉及到中央和地方党政机构、国有银行、管理层、职工等多重关系，产权结构非常复杂，“一退了之”显然不行。江苏提出重点放在企业重组、做大做强上也不那么容易，一些在中小企业行之有效的改革办法到了大企业就无法实施，近几年对国企产权改革的非难影响最大的可能就是这部分大型企业。笔者认为，产权改革是绕不过去的一个“坎”，这些大企业只要其性质是企业，不是政府机构，就必须采用各种途径通过产权改革走向市场，成为市场主体，建立法人治理结构，主动改和被动改，其差别在于改革成本不一样。
垄断行业与大企业一样，属于改革滞后的领域。目前，国有资本大约有一半左右分布在竞争性领域，另一半左右分布在垄断性行业，大体上是“平分天下”。垄断行业改革比国有大企业改革更为复杂，除了存在国有大企业的一些“通病”之外，还有着一些自己特有的问题，例如不少垄断行业有着一定程度的公益性。实践中这些行业存在的体制性障碍逐渐暴露，特别是垄断行业的垄断利益合法化。由于利益关系的调整，打破垄断的改革阻力重重，《反垄断法》迟迟不能出台就是一个明证。对垄断行业冲击最大的力量将来自外资和民资。入世以后，电力、电信、铁路、民航及公用事业等行业又必须逐步对外开放，参与国际市场竞争。2005年2月国务院出台的“非公经济36条”，允许非公有资本进入电力、电信、铁路、民航、石油等行业和领域，参与各类公用事业和基础设施的投资、建设和运营，投资、科研、卫生、文化、等社会事业，特别是允许非公有资本进入国防科技建设领域，按有关规定参与军工科研生产任务的竞争以及军工企业的改组改制，这是一个重大突破。
在国企改革的过程中，必须强化国有资产管理。长期以来，我国是通过深化国有企业改革推动国有资产管理体制改革，中共十六大以后进入了通过深化国有资产管理体制改革推动国企改革的新阶段。从总体上看，国有资产管理的体制性障碍还没有从根本上得到解决，国有资产管理存在资产质量不够高、运营效率低、产权转让不尽规范、资产流失、损失等问题。这就需要突破体制性障碍，从完善社会主义市场经济体制的要求出发，对国有资产管理的整体架构、运作模式等进行创新。中共十六大以来建立的新型国有资产管理体制中，最大的突破是设立了国有资产监督与管理委员会作为出资人机构。但是，出资人机构是政府部门、事业单位，还是“运营”机构?其职责是什么?履行出资人职责的工具是什么?除“监管”功能外它是否拥有“运营”的功能?如何集中统一行使所有权，做到不“缺位”又不“越位”?如何提高国有资产状况的披露水平，接受各方面监督?出资人机构在创建和维护良好公司治理方面如何充当积极角色，推进有效公司治理的进展?这些重要问题，需要有配套的系统设计，边探索边实施，逐步解决。
笔者认为，在竞争性行业的中小型企业、地方企业的改革基本到位之后，国有大企业、国有垄断行业、国有事业单位的改革将要成为国资改革、国企改革的主战场。入世后对外开放的深化，外资、民资的大量涌入，将会大大地加快这一进程。
二、市场层面
经过20多年的经济改革，产品市场已经基本上取代了过去按计划生产和分配产品的体制。改革前绝大多数产品的价格都受到政府控制，到2000年全国平均按价值量只有约10%的产品价格受到政府控制或干预。产品市场的发育还表现在地方政府对本地市场的保护正在减少。
改革开放以采，相对于产品市场而言，包括资本市场、劳动力市场在内的要素市场培育稍显滞后，但也有一定进展。在资本市场方面，中长期信贷市场进展较快，已经采用准备金率和利率进行调节，包括股票、债券等在内的证券市场也较迅速。此外，劳动力市场、土地市场、技术市场、信息市场等也从无到有，逐步发展，其市场化程度有了明显提高。
但是，要素市场“双轨制”问题仍很突出。特别是要素市场化程度过低，充分暴露了经济市场化进程中的薄弱环节。在要素市场中，资本市场化程度明显偏低。从存量资本角度来分析，以上市公司为例，流通市值比重只占股票市场总值1/3，大部分处于非流通状态，而要实现全流通，则遇到很大的阻力。现在正在进行股权分置改革，初步触到了股票市场的核心问题。从增量资本角度来分析，虽然国有投资在全社会固定资产投资中的比重相对于改革初期(1980年)的81.9%有所下降，但到2000年仍高达56.2%，而初步按市场化运作的非国有投资只占43.8%。尤其是反映资本要素价格的利率市场化尚未真正启动，尽管在货币市场中的同业拆借市场、票据市场和公开市场业务方面开始按市场化运作，但在机构与企业和居民间的信贷活动中，利率仍然是管制利率。
在土地要素的双轨制中，一方面，城镇土地的所有权属于国家，不可以流动、转让，但除了部分政府划拨土地之外，城镇土地的使用权可以通过一定的方式转让和租赁，形成城镇土地使用权市场；另一方面，农村农用土地所有权则属于农村集体组织，国家规定农村集体范围内的农民都享有对农村土地的承包权，同时国家也鼓励土地承包权的转让，从而形成农村土地承包权转让市场。按照国家土地法的规定，农村土地与城镇建设用地之间是不可以自由转化的，城镇的土地使用权市场与农村的土地承包权转让市场是分割的。两类土地之间的转化需要经过政府土地管理部门的审批。这种双轨制，导致两类土地转换之间存在巨大的租金空间，使一些地方滥占土地现象屡禁不止，同时又造就了一批“失地失权又失业”的农民。不久前，广东省政府出台100号令——《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，允许将集体财产、土地和农民承包权折价入股，逐步实现国有土地和集体建设用地在开放的前提下，实现“同地、同权、同价”，建立统一、开放、竞争、有序的城乡一体化土地市场，维护农民的合法权益。根据该法令，集体建设用地流转方式与国有土地一样，可以出让、出租、转让、转租和抵押。这一地方法规的出台对于消除土地要素双轨制具有革命性的意义，其效应值得研究。
在劳动力要素方面，由于受户籍制度的影响，远未形成城乡劳动力一体化的市场，城乡劳动力处于“双轨”状态。真正意义上的农村劳动力转移应当包含以下几方面内容：(1)地域上从农村到城市的转移；(2)职业上由农业向非农产业转移，即脱离第一产业，进入第二、三产业；(3)身份上从农民向市民转变，在城镇中能够以平等的市民身份参与劳动力市场的竞争；(4)生活方式城市化，能完全融入城市文明之中。当然，这种完全意义上的转移是一个渐进的过程，需要农村、城镇各级政府、社会中介机构以及农村劳动力等各方共同努力，打破现有的阻碍农村劳动力转移的种种壁垒，探索多样化的转移渠道，形成以市场为导向，注重市场与政府相结合的转移机制。
“双轨制”是经济转轨时期出现的奇特现象。产品市场领域的“双轨制”曾一度成为改革的重点，经过努力，产品“双轨制”已经基本解决。现在存在的突出问题是另一种双轨制即“要素市场双轨制”。资金市场双轨制、土地(使用权)市场双轨制、劳动力市场双轨制、技术市场双轨制、经营管理者市场双轨制等普遍存在，而且双轨之间的价格落差很大。有些要素市场还存在“双重双轨制”问题，如土地(使用权)市场除城乡分割之外，在城市土地使用权转让中还存在着划拨、招投标两种转让方式；劳动力市场除城乡分割之外，在城市劳动力市场中也存在着从计划经济走出来的劳动力和完全由市场配置的劳动力等两种配置方式等。要素市场的双轨制以至于复杂的“双重双轨制”，严重影响了要素资源的合理流动，并由此引发生产要素领域的“寻租”问题，扭曲了要素市场的功能。完善的市场体系是市场发展到一定阶段的产物，是使市场主体之间交易活动顺利进行和市场客体自由流动不可缺少的条件。中共十六届三中全会《决定》指出：建设统一开放竞争有序的市场体系，是今后完善社会主义市场经济体制的主要任务。按照《决定》的要求，必须在坚持社会主义市场经济的改革方向的同时，特别注重市场体系的制度建设和体制创新，从根本上消除要素市场的“双轨制”。
三、政府层面从1984年中共十二届三中全会《决定》到中共十六大期间，改革的重点是国有。十六大之后，尽管有争议，但改革的重点事实上已经转向政府管理体制特别是政府职能转变。温家宝总理在《关于制定国民和社会第十一个五年规划建议的说明》中明确指出，“着力推进政府行政管理体制改革，这是全面深化改革和提高对外开放水平的关键。重点是要进一步转变政府职能。”
政府目前面临的挑战主要来自四个方面：一是市场化的推进带来了利益关系的大调整，使政府如何驾驭市场经济成了新的问题；二是民营经济的快速发展促进了混合所有制经济格局的形成，使政府传统的管理理念不再奏效；三是对外开放促进了中国经济走向全球化，使政府的宏观调控受到了越来越大的压力；四是科技革命的重大突破，在带来新的技术和市场需求的同时，也引起了投资方式、市场交易方式、企业组织方式的转变，同样对政府管理方式的改变提出了新的要求。
目前，政府在提高依法行政水平、增加政策透明度和统一性、减少行政审批和微观事务干预、正确行使对经济和社会的公共管理职能等方面，还有不小差距。社会公共管理部门的职能明显薄弱，应对突发事件的预警、组织协调和危机处理等方面的机制很不健全。在开放型经济不断发展和不确定因素日趋增加的情况下，建立有效政府的任务更加迫切。
经济体制改革的逐步深入，越来越触及民主、政权建设、干部制度、党的领导方式等非经济领域。如果政治体制和上层建筑领域的改革进程跟不上经济体制改革的步伐，势必导致经济领域的一些重大改革难以推开，或者难以到位，甚至产生局部逆转。一些部门习惯于依赖行政手段对经济生活出现的问题实行禁和堵，不善于运用市场经济的办法加以调节，实际效果并不理想。一些执法部门的自由裁量权过大，在非常时期和处理突发事件的过程中公共权力容易过度膨胀。政府干预经济活动的权力仍然缺乏有效监督和制约，对不当干预导致的后果缺乏责任追究，公权侵害私权、行政权侵害财产权、政府漠视诚信的现象难以根绝。
我国经济体制转轨，基本上采取的是“渐进”方式或称增量改革。其中的一个重要特点，是“体制外”包围“体制内”，即在传统计划经济“体制内”部分未能得到根本性改造的情况下，通过“体制外”与市场经济相适应的多种经济形态，包括外资经济、股份制经济、个体私营经济等的快速发展，使整个经济中市场经济部分的比重日益增加，逐步在经济增长中占据主流地位。我国经济的巨大增长潜力，也为这种经济转轨方式提供了可能。目前需要突破的是构成“体制内”核心部分所遗留下来的问题，主要是老的大型的中央和省属国有企业(A)，国有银行和以国资为主的资本市场(B)，以及计划经济延续下来的政府职能(C)，这三者之间形成了互为依赖的“铁三角”关系，其中C是上角，A和B是两个下角，这三个角集中了旧体制中主要的深层矛盾，是旧体制留下的最后的堡垒。这部分经济的低效率，增加了整个国民经济的运行成本和风险，制约了经济结构调整和效率改进。其中的职工安置，社会保障、不良资产等问题，直接影响着经济社会的稳定和发展。
破除体制性障碍，不仅要破除影响现有生产力发展的体制性障碍，更要破除影响先进生产力发展的体制性障碍。今后三、五年，应当围绕先进生产力发展的要求，在A和B两个下角中重点突破。有了中共十五届四中全会《决定》和十六届三中全会《决定》，其思路、方向、政策已很成熟，也已为大多数执政者接受，关键在于把握节奏，有序进行，妥善处理好各方面的利益关系。
与此同时，特别是三、五年以后，最困难的突破可能是在C，即政府职能转变。这将是经济转轨进行“决战”的主战场。这一突破将涉及政治体制的“高端”改革。其动力将是党领导下的政府与社会、官方与民间的互动，来自于不同利益主体的诉求与政府规制之间的博弈和妥协；其路径将是民主政治和法制建设的建立和完善。
四、社会保障层面
在中国，社会保障制度基本上还是从国外引进的“舶来品”，这项制度与中国的本土性知识、悠久的传统和深厚的文化积淀的结合仍然停留在非常肤浅的层面。由此推论，进一步改革是必然的。但是，改革的方向、中国的社会保障制度向何处去，目前确实难以把握。
社会保障是“社会安全网”，能够增强人们生活的安全感，减少因失业和贫困带来的不安定因素，实现社会稳定健康发展。社会经济发展的重要目标是社会公平、消除贫困、共同富裕。社会保障是实现这些目标的重要手段。目前，中国的很多问题都与社会保障缺失有关。国企和垄断行业改革中的下岗失业、“三农”问题中的农民流动、政府机构和事业单位改革等等无不与社会保障制度息息相关。社会保障制度改革在上世纪80年代被列为服务于国企改革的“配套改革”，90年代被列为社会主义市场经济体制框架的第五大支柱，现在这一改革已经理所当然地走到了前沿。
社会保障制度涉及基本群众的基本利益，社会保障制度强调普遍性和全面性，而在我国，大多数人特别是弱势群体享受到的社会保障的“阳光”却很少。用人本位的眼光来审视，过去的改革缺乏深切的人文关怀，下一步要从促进入自身发展的角度来研究体制创新问题，树立以人为本的改革观。改革有成本和代价，例如失业不应由失业者和下岗职工来承担，应由政府、改革受益者等共同来承担。我们不仅要创造一个竞争的市场经济，而且要建立一个温暖、关怀的公平社会。过去很长一段时间，我们把手段性的东西作为最终目标，反而把最终目标忘记了。或者把一些阶段性的目标作为最终的长期目标，结果忽视了人的需要和人的发展。
当前，我国社会保障问题很多，诸如社会养老保险中的“空帐”问题、社会医疗保险制度的方向问题、社会养老和医疗保险问题、机关事业单位社会保障制度改革问题等。在这一领域中，有些需要深化改革，有些需要完善，有些需要积极创新。
以社会养老保险为例，包括4000多万已退休人员在内，我国上年末的参保人数只有1.6亿多人，仅占城镇人口的30%左右，不及劳动力人口的15%，覆盖率不到世界水平的一半。我国社会保障各项缴费比例已高达40%，在亚洲地区仅次于新加坡。为维系这一制度的正常运转，不得不挪用在职职工的个人帐户资金，形成了约7400亿元的空帐，并且每年还在增长。我国公共养老保险体系的覆盖面只占人口总数的15%，低于世界劳工组织确定的20%的国际最低标准。就制度惠及主体的城镇各类就业人员而言，现有的养老保险制度也仅仅覆盖城镇职工的55%。占中国绝大多数人口的农村人口，基本上只能依靠土地和家庭养老，仍游离于社会化和共济性的社会保障体系之外。
在农民工已经成为我国产业工人主力军的情况下，社会保障缺失问题更应引起各方关注。根据国家劳动保障部的统计数据显示，我国目前有1.2亿农民工，每年还在净增500万，但我国农村外出务工人员养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%左右。失业保险、生育保险等其他保险基本与绝大多数农民工无缘。这些农民工，绝不能再简单地把他们当作“泥腿子”，而应当把他们当作城市产业工人的一部分。但是，目前在制度层面上，社会保险门槛高、关系转移接续难、允许退保等都成为农民工参保的重要障碍。现在需要制度创新，使其既能适应农民工流动需要，又能切合农民工的收入水平，实行低标准准入，分类、逐步地把农民工纳入到整个社会保障体系中。
与此相关的还有农村社会保障问题。如果我们无法阻挡城市化的步伐，就不可能回避农村社会保障。根据联合国人居中心2001年发表的《世界城市状况报告》预测，2020年发展中国家城市人口将达到50%，按最保守的估计，届时我国城市化也会超过这个水平。据此估算，2020年有8亿左右的城市人口，这就是说，那时的城市人口在现有基础上增加近4亿人，即使对这4亿人不作出其他合理有效的社会保障制度安排，吃城市“低保”应当是最起码的保障。现在城市“低保”覆盖2200万人，各级财政需要开支173亿元，那么4亿人要开支多少?作为政府，必须对他们的基本生存负责。因此必须通过建立；有效、规范的社会保障制度，在政府、用人单位和个人之间确立合理的分摊机制，共同承担社会保障责任。
在现代社会中，政府应该负起社会保障和社会福利的责任，因为许多人生活保障的丧失是由于社会的原因而不是由于个人的原因所引起的。在现代社会，社会保障的目的已演变为人权范畴的基本内容。它赋予所有社会成员应享有健康的、体面的、文明的最低限度的生存权和福利权，认为公民享有这些最低范围的生存和福利保障是公民应有的政治权利，而不是接受慈善施舍。健全和完善社会保障制度需要政府大量投入，钱从何来?回顾近几年各级政府大搞城市建设，其主要的资金来源，一是土地转化，二是老百姓的个人积累(买房)。现在这两个方面都已挖空，再从其中挤出社会保障所需资金，已不现实。唯一可行的途径是对财产征税。资本与劳动之间的不平等，首先是源于财产占有的不平等。中国在财产占有方面的不平等已超过了收入方面的不平等。除遗产税外，对财产所有人还应征财产税，尤其是个人所拥有的消费性财产，如房产、车船等。而这种财产的征税应是经过评估，税率应是累进的。合理的财产税可能会影响个人储蓄的水平，但对投资意愿的影响应是较小的。
