路径依赖与中国利用外资的调整对策
关键词：法经济学，路径依赖，利用外资，政策调整
混沌理论的研究表明，许多现象对于初始的条件非常敏感，例如著名的“蝴蝶效应”，只要一只蝴蝶在地球的一端扇动翅膀，在未来地球的另一端就可能造成一场大风暴。也就是说，准确预测事物的走向非常困难，开始的选择往往由于后期的扭曲和转向偏离原先所设想的结果。
而路径依赖理论则表明，原本让人满意的结构到了新环境下可能并不是最优的，但又很难再去改变它，例如以前的人们为了躲避野兽的攻击在森林中披荆斩棘，从而走出了一条曲折的路线，这在当时是一种最优的选择；到了，人们可能更愿意去走一条笔直的道路，但把道路拉直的成本和其他累积因素又决定了人们必须去接受这种次优的结果。
一、法经济学框架下制度演进的基本模型
在混沌理论和路径依赖的框架下，法经济学提出了制度演进的基本模型，即政府必须进行不断的路径选择，以保证原来做出的选择不至于产生一种不能消除的相对无效率的结构。如图一所示，要避免路径依赖所造成的不良影响，政府就必须有决心在适当的时机都进行相应的路径再选择，否则某一路径的累积性因素将会使新的路径选择变得越来越困难。
至于路径再选择的最终结果则取决于路径依赖的具体类型，根据哈佛大学法学教授Mark J. Roe(2003)的划分，路径依赖有弱度、中度和强度三种不同的形式，弱度路径依赖是指改变后的路径并不比现有的路径更有效率；中度路径依赖则是指虽然现有路径是相对无效率的，但做出改变可能要付出更多的成本。显然在前述两种情况下，路径选择的最终结果是维持原路径不变，因为虽然有相对无效的存在，但保持原路径仍然最合乎效率的要求。强度路径依赖则是指路径改变所获取的收益将超过其成本，这时路径再选择的障碍主要来自于公共选择等内生因素。强度路径依赖要求政府必须做出相应的路径调整，因为长远看，短期的成本支出显然比长期深陷于不合理的局部均衡更富有效率，而且越晚做出改变，所造成的危害和改变所需付出的成本就越大。
二、利用外资路径依赖的存在性检验
为从经验数据上验证中国经济增长与利用外资间路径依赖关系的存在，搜集了1983~2001年间中国利用外资与GDP增长的时间序列数据。统计资料表明，改革开放以来，中国利用外资与GDP增长的趋势高度吻合，根据宏观经济学原理，投资是推动一国经济增长的基本动因，以上结果表明，中国经济增长确实在很大程度上依赖于外商投资的拉动。(见图二)
众多实证研究的结论同样证实了这一观点：根据世界银行的研究(World Bank,1996)，外商投资经济对1990~1994年间中国GDP总量增长率的贡献为0.9个百分点。其贡献率为8.6%，而且在逐年上升；世界银行还认为，改革开放20多年来，外国直接投资、贸易和国内高储蓄率这三者间的联系是中国经济快速增长的关键因素。在国内，江小娟(2002)的研究结论表明，外商投资对GDP增长的贡献率约为26.2%，也就是说，2001年中国GDP增长的7.3个百分点中外商投资企业贡献了1.9个百分点；而冼国明、葛顺奇(2002)也认为，FDI估计贡献约占中国GDP增长的三分之一，税收收入的12%，出口的41%，创造了2000多万个就业机会。
外资在中国经济增长中的重大作用验证了中国经济增长对于外资利用的依赖关系。当一种依赖关系达到不能随意调整的程度时，便构成路径依赖，我国的现实情况正是如此：20世纪90年代末，鉴于政策优惠和市场让渡的激励导向型外资政策所造成的公共财政资源(主要是税收)和国民福利流失，我国政府曾试图推行规制导向型的外资政策，对外资企业实施“国民待遇”，但从1998开始，因其对经济增长的强烈负面效应以及其他各方面因素影响，又不得不逐步恢复对外资企业进口设备免除关税等优惠政策，以扩大引进外资的力度。外资政策调整计划的失败进一步说明我国经济增长对于利用外资路径依赖关系的存在。、利用外资路径依赖的具体类型判定
即使有路径依赖关系存在，也不意味着一定要做出调整，根据前面的分析，只有在强度路径依赖的情况下，才有做出路径改变的必要性。
通过实证分析发现，中国经济增长对于利用外资的路径依赖本质上属于强度路径依赖，因为当前情况下外资政策的推行面临着四个理论上的“悖论”。
(一)资本积累的悖论
中国家引进外资的一个基本理论依据是外资可以对本国经济增长产生强烈的资本积累作用。如Rostow认为发展中国家通过利用外资可以改善在经济“起飞”阶段面临的资本短缺约束；而美国经济学家H.钱纳里和人斯特劳特的两缺口模型(Two-gap Model)更指出引进外资可以同时弥补“储蓄缺口”和“外汇缺口”，因此对发展中国家的经济增长具有重要意义。根据这一理论，一国对外资的需求源于本身的资金缺口，也就是说，随着一国资本缺口的逐渐消失，其对外资的需求将不断降低。但这与中国的现实情况恰好相反，从20世纪80-90年代，中国的外资政策经历了一个从许可到激励的演变过程，而这一演变正是在储蓄缺口和外汇缺口不断缩小的情况下完成的，到2000年，中国总储蓄占GDP的比重达到39.3%，在国际上仅次于马来西亚和新加坡，2001年，中国外汇储备达到2100亿美元，而同期的外资引进额却分别创下623.8亿美元和691.95亿美元的新高，很难让人相信，这种情况下引进外资还具有资本积累的作用。外资涌入的同时，大量的国内储蓄被积压，近40%的外汇储备被投资于美国的国库券(Smith，1998)，以大量的优惠政策去换取外国政府债券的低收益本身就构成了对传统资本积累理论的“悖论”。从资本积累角度看，转变对利用外资的路径依赖，进一步挖掘国内投资的潜力显然会得到更优的结果。
(二)技术溢出的悖论
针对两缺口模型在中国适用的局限，众多学者开始运用技术进步内生化的新增长理论来解释中国的外资现象，但外资技术溢出理论在中国现实情况下的适用同样面临几个问题：第一，根据英国学者邓宁的国际生产折衷理论，跨国企业的对外直接投资是以所有权特定优势、内部化优势、区位特定优势为前提，而其中技术优势更是跨国公司最重要的优势，外商投资本身就是跨国公司以内部技术转让替代外部技术贸易的结果。因此以“市场换技术”实质上是失效的。这一点在中国体现得尤为明显，王志鹏(2002)对中国120家合资企业的调查，其中设立技术研究与开发机构的企业只占51%，外资控股后往往取消原有企业的技术开发机构，转而依附于外资母公司研究开发机构所提供的技术。第二，中国利用外资存在明显的二元结构，其中来自港、澳、台的中小企业占据了相当比例，这些企业大多从事劳动密集型产业，本身并没有多少技术含量，即使有管理技巧的溢出，但无法解释的是为什么要通过资本进口的优惠政策来获取这一利益，而不进行相应的股权投资(一般而言，在技术脱离资本不能存在时，股权投资是更优的选择)。第三，技术溢出效应理应集中于东道国急需发展的产业，而在中国，外资引进与产业的发展目标间却出现了脱节，到2001年，中国高达66%的外商投资集中于制造业，其中又以投资利润较高、回收期较短的服装业、食品加、通讯设备制造业等为主，这些产业多数是我国的结构性过剩行业，外资的介入不仅起不到技术溢出的作用，还可能对国内投资造成“挤出”；与之相对，中国的农业、基础工业以及技术密集型中间产品项目等最需要技术溢出效应的行业却得不到充分的外资供应，2001年同期，农林牧渔业在中国吸收FDI中所占比重仅为1.1%，而采掘、建筑、电力煤气和水等基础工业的FDI流入呈现出下降势头，其所占比例从1998年的12.7%下降到8.0%，这些都说明，外资流入和中国的产业结构调整是不一致的，这也在客观上影。向了外资的技术溢出效果。
基于以上三个问题，中国当前情况下利用外资的技术溢出效应实际上受到了一定限制，因此适当减少外资流入，转而进行更多的技术贸易和股权投资将更有利于中国的经济增长。
(三)效率提高的悖论在资本积累和技术溢出都存在理论悖论的情况下，又有学者将货币资本和实际资本区分开来，认为外商投资以其先进的真实生产要素，不仅可以提高的资本运营效率，而且还可以形成与内资的比较优势互补，从而更有利于提高我国的经济效率。(杨帆，2000)实际上，不仅货币资本不等于真实资本，经济效率的提高也同样不等干经济效率的获得，问题的关键在于资本运营效率提高和比较优势互补所增加的收益到底有多少是真正属于东道国的。中国FDI引进中大量存在的“双程FDI”现象构成了这一观点无法解决的理论难点。
“双程FDI”(round-trip FDI)是指资本首先输出获取外国定居权，然后再输入建立外商投资企业的行为。根据世界银行保守估计，1992年中国的双程FDI占FDI流入量的比重就达到了25%，而且近年来还在不断上升。本质上说，双程FDI仅仅是国内资本的形式变化，不仅不能代表资本运营效率的提高，同样也不会带来比较优势的互补，而作为盈利性投资，所有者之所以选择“迂回”(round tripping)的形式，实际上就已经表明中国外商投资中巨额租金的存在，对同样效果的投资而言，外商投资者所获取的利益越多则中国的国民福利就越少，从这一角度看，相对于国内投资，FDI的利益分配格局实际上更不利于中国，因此在经济效率提高的问题上，过度依赖外资的引进同样面临着理论上的“悖论”。
(四)外资介入国有资产重组的悖论
在以上三种观点都出现理论悖论的情况下，又有学者提出了颇具中国特色的国有企业重组论，其理论依据是：目前中国国有资产重组大约需要2-2.6万亿元资本，这一资金需求单靠国内筹集是难以得到满足，因此利用外资将是一种更优的选择(李诗白，2000)。这一论点受到了三方面挑战，第一，中国当前存在着巨大的资本盈余，而且国有资产重组也非同时进行，国内资本应该有能力承担绝大部分的重组任务；第二，长期以来的中外合资合作就一直存在外商低估中方资产、转移定价等现象，外资介入国有企业重组无疑将进一步加剧国有资产的流失；第三，相当部分国有资产属于基础产业和支柱产业，让外资介入其重组，不仅不利于中国产业结构升级和支柱产业建立，也将影响中国的经济安全。
实践中，Reisen(1996)在研究拉美和东南亚的利用外资时就已发现，当外资以债权—股权掉期或国有企业私有化形式存在时并不会形成新的生产能力。因此，即使在国有资产重组中，进一步加大内资利用的比例、降低对外资的依赖程度也将是更优的选择。
四、阻碍路径调整的内生因素
以上分析结果表明，中国经济增长对于外资的路径依赖本质上属于强度路径依赖，但现实问题是，到底是何种因素促成了这种强度路径依赖并阻碍着路径的调整?
(一)超国民待遇的租金
中国对外资强度路径依赖的形成首先源于外资超国民待遇的存在，根据OECD经济学家Charles P. Oman(1998)的研究，由于激励导向的吸引，FDI策略过多地被政府所控制，缺乏透明度和缺少游戏规则，因此极易增大政策处置的随意性和权力寻租的发生。而哈佛商学院的黄亚生教授(1999)更指出，外资企业的政策利益将极大激发国内企业通过合资改组获取政策租金的动机，从而产生大量不合理的外资需求。
长期以来，中国对于外资企业不仅给予了大量的税收优惠、土地使用权优惠和关税减免，还在不断放松对其的资金比例、引进部门以及市场份额限制。这样做的结果，一方面培养了中国通过优惠和激励来利用外资的政策习惯，使得利用外资的市场化进程举步维艰；另一方面又推动形成了相对庞大的既得利益阶层，加大了政策调整的难度。因此超国民待遇的租金是推动外资强度路径依赖形成的重要内生因素。
(二)地区保护主义的盛行
经济分散化与地区保护主义的广泛存在同样推动了利用外资强度路径依赖的形成。相对于其他国家，中国地方政府不仅控制了巨大的经济资源，而且还具有相当程度的地区经济决策。具有经济实权和地方保护主义倾向的地方政府间相互竞争的结果是：各地区竟相提供外资引进的优惠政策，并排斥区际间的资本流动，这不仅造成利用外资成本大幅上升，而且客观上也造成中国外资需求的非理性扩大；更重要的是，地区间的恶性竞争为国家层面的外资政策调整带来巨大困难，使得国家的路径调整策略在地区难以得到有效的贯彻实施。
(三)市场的分割
金融市场分割对中国利用外资强度路径依赖的形成主要有两方面的推动作用：一是对民营企业的金融限制增加了民营企业与外商的合资需求，现行制度下，纯粹的民营企业无法通过金融活动在国内市场上获取充分的资金供给，因此它们更愿意通过引进外资来满足自身的资金需求；二是地区间的金融市场分割扩大了区际的外资需求，地区资本无法充分流动使得资本相对缺乏的西部省区产生了巨大的外资需求。从这一角度看，要改变对外资的强度路径依赖首先就必须对金融市场的分割现状进行有力调整。
(四)公共政策评价体系的缺陷
现行的公共政策评价体系同样加剧了中国对外资的强度路径依赖，现行体制下，政府官员的引资成绩往往是决定其升迁的重要因素，而国有企业也往往以引入外资、实现合资作为改制成功与否的重要评判标准，这不仅在客观上夸大了外资的正面效应，掩盖了其负面效应；而且也不合理的扩大了中国的引资需求，造成了外资政策调整的困难，挤压了国内投资原本的生存空间，因此要破除中国对外资的强度路径依赖还必须从改革现有的公共政策评价体系入手。
五、破除强度路径依赖的策略
(一)总体思路设计
虽然总体上，中国现阶段对于外资的路径依赖属于强度路径依赖，必须进行相应的路径调整，即逐步降低对外资的需求并扩大对内资的利用。但考虑到各种内生因素的特点以及中国经济结构调整和区域开发的特定宏观环境，路径调整又必须逐步进行，因为：
第一，中国经济增长和经济结构调整中有相当部分是由外资拉动，在各种阻碍调整的内生因素未得解决的情况下，如果直接推行一步到位的“休克疗法”，无疑会造成FDI流入量的大幅下跌，对中国经济增长造成较大冲击。
第二，利用外资对中国当前的西部开发具有重要意义，如果进行全国一致的外资政策调整，又将进一步拉大地区间经济差距，使对外资需求更强烈的西部地区面临更大的瓶颈。
考虑到以上两个因素，本文主张进行渐进式、区域化的外资政策调整。
(二)渐进式的政策调整
根据以上分析，阻碍路径调整的内生因素主要来自超国民待遇的租金、地方保护的盛行、金融市场的分割以及公共政策评价体系的缺陷四个方面，但这四个因素的解决难度和对宏观经济的影响并不相同，根据对它们的综合考察，建议推行“调整公共政策评价体系→克服地方保护主义→统一全国金融市场→消除超国民待遇的租金”的渐进式调整策略。
1.公共政策评价体系的缺陷主要来自于政府制度，相对较容易解决，而且也不会对FDI流入产生直接的消极作用，因此可以从这一内生因素入手，主要对策是不将引资成绩作为官员升迁和国有企业改革成效的重要评判标准，而代之以促进内外资有效结合、降低国内资金浪费和闲置的综合评价体系。
2.在调整公共政策评价体系的基础上，克服地方保护主义，这既有利于全国性外资政策的统一，为后续改革打下基础，又可以相对避免对利用外资的巨大冲击。具体解决对策是：设立一个全国性的外资引进机构，尽可能地将地方利用外资所获取的税收和其他收益向中央一级转移，再由中央统一分配，这样既可以防止地方政府恶性竞争所带来的引资成本上升，又有利于对外资进行全局性的控制，避免出现重复建设、结构失衡等现象。
3.在地方保护主义得到有效克服的条件下，应推行金融市场的一体化进程，一方面要解决地区资本市场的分割状况；另一方面要逐步消除对民营企业贷款和融资活动的限制，实现金融市场的相对公平。这样既有利于国内资本的充分利用，又可以消除民营企业对于利用外资的大量不合理需求。
4.以上三个问题的充分解决，将有效减少中国利用外资的“泡沫”成分，使中国对外资的需求回落到相对合理的范围内；在此基础上，可以着手消除超国民待遇的租金。当前情况下，最适合推行的是以内外关联和目标定位为特征的第三代FDI促进策略，但考虑到直接从以政策激励为特征的第一代FDI促进策略转变为第三代FDI促进策略所造成的冲击太大，建议分两步来解决这一问题，第一步可以把政策性倾斜的超国民待遇转变为功能性优惠的国民待遇，即实现向以规制为特征的第二代FDI促进策略的过渡，这一点中国已有基础，在1995年6月，国务院就已经颁布了《指导外商投资方向暂行规定》以及《外商投资产业指导目录》，关键的问题是如何有效的贯彻实施，以上三个因素的合理解决对这一步的完成有着巨大作用；在实现功能性优惠的基础上，可以推行第二步的改革，即彻底消除外资超国民待遇的租金，推行按照自身发展目标引进FDI与内外资互补的第三代FDI促进策略，最终破除中国经济增长对于外资的路径依赖。
(三)区域化的路径调节
政策上渐进式改革的同时，还必须充分考虑我国现有的地区差距和西部开发的要求。西部地区经济发展落后，资金缺口和技术缺口也相对较大，因此在推行外资政策调整的同时，必须对西部地区进行适当的优惠，即相对放缓西部地区的路径调整进程。以前中国引导外资流向西部的基本政策是不断给予优惠政策，但这样不仅人为扩大了外资超国民待遇的租金，增强了路径调整的难度；还加剧了地区间的引资竞争，增加了国民财富的流失。区域化外资调整政策是：在调整公共政策评价体系、克服地方保护主义以及统一全国金融市场方面保持全国统一步调的同时，相对放缓西部地区消除超国民待遇租金的进程，这样既可以相对衬托出西部地区的政策优势，加速外资向西部地区的流入；又有利于通过消除地方保护主义和统一金融市场让西部地区获取发展所需的国内支持，以国内外两种力量共同推动西部开发目标的实现。而这一过程与中国整体的外资路径依赖破除过程相统一，又可以减少国民财富的流失，最终实现中国扩大内资利用、降低对外资的依赖这一路径调整目标。
