生产性制度与经济体制改革思路的重大调整
关键词：生产性制度；，创新政策，经济体制改革，创新型国家建设
自2004年以来，我国政府提出了自主创新和创新型国家建设的战略目标，这应该被看成是发展模式和政策范式的根本性转变。这种转变需要对我国经济体制改革的思路进行重大调整，摆脱过去建立在“交易性制度”和配置效率导向基础之上的新制度主义改革思路，而以创新和生产性制度建设为核心，重新定向我国经济体制改革模式。
一、生产性制度、交易性制度与发展
中国家的经济发展泛传播，在全世界范围内已经产生了这样一种流行的观念：发展中国家经济落后的根源在于“市场失败”，而“市场失败”则主要是由政府干预过多所造成的。因此，这些国家只有通过采取放松管制、减少公共开支、国有私有化、开放市场、允许贸易、投资和资源自由流动等措施并建立起市场经济所需要的制度基础才能够实现发展。以世界银行和国际货币基金组织等为代表的华盛顿机构都普遍信奉这种观念，并对前苏东国家的社会主义模式和拉美的进口替代化模式进行了激烈的批判。在他们看来，这些国家所实施的扭曲自由价格机制的“赶超战略”是完全无效的，因此必须全盘抛弃并实行一揽子的结构改革计划。尽管改革者相信改革将带来高增长，然而后果却不堪设想：这两个地区都出现了国民收入水平的停滞不前甚至下降、经济失衡且不稳定、收入差距扩大等问题，许多国家至今尚未完全恢复活力。
因此，近年来，大量的批评指向了以“华盛顿共识”为代表的主流改革思路，斯蒂格利茨等人开始反思原共识的错误并提出各种版本的“后华盛顿共识”。但是他们仍然相信原共识的基本原则，只不过认为，现在需要更为健全的(交易性)制度配套以及更为广泛的目标内容对之加以补充。从演化经济学的角度来看，这些新共识与原共识一样都是建立在错误的经济学理论基础之上的，其根源就在于将“交易”而不是“生产”作为分析的核心。新共识也把通过交易实现资源的自由流动和最优配置看做是经济学所要处理的唯一问题，因此建立“交易性制度”是经济改革的唯一目标模式。正如赖纳特所指出的，这种理论的谬误之处就在于将经济发展看成是“物物交换和贸易基础上的结果，他们就不可能在生产和制度之间建立联系，而这种联系则是几个世纪以来社会家们所普遍知晓的制度发展的特定因素。”
在演化经济学分析的传统中，生产和生产力才是经济发展所需处理的核心问题，产出的变化(或国民财富的增减)来源于西方主流经济学所没有处理的知识和技术进步因素，而不是来源于交易。知识在生产中的应用状况产生了不同知识密集程度的经济活动，也决定了这些活动在财富创造能力上的差别，经济发展就是通过新知识的创造和应用所带来的具有更高附加值和报酬递增的高知识密集程度产业不断出现的过程，而经济停滞和落后的原因则在于无法驱动这个高级化过程而只能停留在以低技能劳动和资源为基础的经济发展模式之中。演化经济学认为，只有财富被创造出来，才有了关于财富的交易，因此交易的产生和演化应该被看成是财富创造的结果而非原因，它是否具有“效率”就必须从是否促进财富创造过程来评价，而非以其自身为标准。因此，制度应该被看做是知识创造或财富创造过程所内生的，它的目的就在于维系并促进这个过程，而不仅仅是为了提高交易效率。因此，以交易效率作为制度改革的目的并认为能够自动带来经济发展，无疑是颠倒了因果关系和舍本逐末的做法。
如果说西方主流经济学产生了“交易的制度理论”，那么，演化经济学所提供的则是“生产的制度理论”，它的内涵可以用弗里曼的话来概括：“企业家精神得到满足，这个是强调生产的制度概念的核心，激发或者促成创新，并在新思想产生之后充分利用该思想所产生的社会经济效益，就是该制度的目的。”_赖纳特认为，与交易的制度理论认为存在着普遍适用的最优制度完全不同，生产性制度具有如下特征：首先，制度是活动特定的。狩猎社会和工业化社会的制度必定完全不同，而工业生产制度在东方与西方也存在着巨大差异。其次，制度质量的差异因为其所支持的生产活动的内容而不同。由于工业必定创造比初级产品生产更高的价值，因此支持工业勃兴的制度必定优于支持初级产品生产的制度。最后，制度的效率应该在过程中被评价，一项制度不能因其本身的特质而被认为是“好的”或“坏的”，随着技术创新带来更高质量的生产性活动，原来“好的”制度可能变成“坏的”制度，因此对于整个发展过程来说，制度忘却与制度创造同样重要。这对于落后国家的制度改革和创新政策的含义是非常明确的：辨识出所处时代世界上那些高质量的生产性活动以及所需的制度基础，以此为指导，对本国的经济体制进行改革，其目的就是为了让这些生产性活动在本国扎根并产生持续创造国民财富的能力。
从英国作为第一个工业化国家获取成功开始，通过改革和生产性制度建设带来发展就成为中世纪以后欧洲许多国家相继崛起的基本战略。尽管在英国工业革命之前的纺织技术主要分布在尼德兰、法国和比利时等国家，而英国只是为这些国家提供原材料的“依附国”，但英国从15世纪就开始大量从欧洲学习技术和制度，而到都铎王朝时期则演化成了包括战略性贸易政策、吸引国外人才和技术、鼓励国内发明创造和投资以及推动新制度生成的完整的政策体系，从而使得英国建立了第一个现代意义上的“国家创新体系”。
制度的质量，或者说制度在多大程度上能够帮助落后国家在报酬递增的生产性活动中迅速积累优势，决定了落后国家技术经济追赶的绩效。在第二次世界大战后的赶超经验中，前苏东国家、东亚和拉美一些国家的发展模式与欧美国家的早期经历并无本质上的区别，都是通过国家主导的对殖民和封建制度进行大刀阔斧改革并实施快速工业化的发展战略。这三个地区的发展绩效在20世纪70年代以前是相当不错的，一些国家很快步入了中等发达国家行列。只是与东亚相比，前苏东国家和拉美地区尽管很早就奠定了现代工业体系，但却没有建立起鼓励持续创新的制度基础，从而导致了学习效率低下，在企业能力和创新能力的培养上成效有限。而自由化改革的真正问题并非现在诸多反思者所认为的那样是改革顺序、时机选择或者目标模式上的失误，而在于它从根本上破坏了这些国家原本就薄弱的生产性制度。许多原来受到保护的“低效率”产业在自由竞争中被淘汰，科研机构被瓦解，科技人才大量流失，民族制造业的竞争力大幅度下降，很多国家不得不重新依靠资源和农业等初级产品部门，或者依赖成为大型跨国公司组装工厂的方式来获得国民收入，这些国家过去几十年的赶超努力不仅由此而付诸东流，而且，它们在世界体系中又重新被边缘化了。这些教训无疑为我们理解中国经济体制改革和发展战略提供了很好的前车之鉴。
二、中国经济体制改革思路的三次重大调整和经济结果
在过去20多年中，关于中国经济体制改革的争论主要是围绕着市场和计划的比例以及市场化速度、方式等问题展开的。笔者认为，这种思路依然停留在市场体制还是国家大一统管制的简单对立的思维惯性中，它将妨碍我们对于经济体制深层结构的剖析。因此，笔者将按照演化经济学的思路对我国各个时期“生产性制度”的不同内涵和经济结果进行讨论。
与自由市场论者简单地将其归结为最无效率的制度不同的是，计划经济体制更应该被理解成行政方式主导下技术引进和自主创新相结合，在国家行政机构、科研机构、国有企业之间形成细密分工的一种有缺陷的生产性制度体系。它不仅帮助中国在一个连灯油都要依赖进口的贫弱国家建立了完整的现代工业体系，而且在、科研等方面也取得了重大成就(见表1)。尽管由于技术能力非常薄弱而不得不依靠苏联援助和从欧美进口技术和设备，但是中国大力追求技术自立以摆脱对其他国家的依赖，不仅按照国情的需要改造了大量引进的技术，而且依靠自身力量也取得了大量技术突破。然而，由于过于追求技术自立也妨碍了有效学习，比如在“大跃进”期间甚至出现了废除管理制度和苏联提供的技术说明书的荒唐举措，而许多从欧洲和日本等国引进的项目竟不允许外国人参与建设，许多技术只要硬件不要图纸。在20世纪60年代对自主研发的过分强调陷入困境之后，1972年又不得不重新加大技术引进力度，但是受到了“左派”的阻挠。而10年动乱不仅破坏了生产管理体制，也导致了科教文化事业的大幅度退步，从而使得计划经济体制陷入困局。
开始于1978年的改革，除了允许私营、集体经济的成长、加强和国外的经济往来、允许价格机制起作用等改革措施激发了原来被压抑的市场活力之外，国家还积极探索在技术引进方式、科研管理体制、企业生产组织等方面的新模式来重振经济，缩小与发达国家的技术差距。在技术引进方式上，在吸收了1978年“洋跃进”教训之后作了较多务实的调整，如为了解决企业技术水平低下问题，将引进重点放到现有企业技术改造上，减少基本建设投资，增加更新改造投资；探索适合中国国情的“适应技术”的引进以弥补过去过于偏重尖端、国防科技的弊病，同时也更加注重技术“软件”的引入以促进消化吸收；建设特区鼓励“三资”企业进入并希望获得技术转让；在企业改革上鼓励企业进行横向联合以及并购科研机构以提高企业的经济和科研实力；而针对集体经济、私营经济技术落后的状况，开展诸如星火计划等有针对性的科研项目来帮助它们提高技术水平。
一些措施取得了不小的成绩，如20世纪80年代中期掀起了产学研和企业联合的热潮，企业为增强R＆D能力而吸收科研机构或与之合并，或建立自己的研究机构。一份针对大中型企业的调查表明，有90%以上的企业建立了自己的研发机构。而且由于引进了大量的新技术，国有企业开始注重职工培训和工程技术人员的再教育；限制进口和高进口关税再加上对国产化的大力支持，诸如DVD、彩电、摩托车以及汽车零部件制造等产业发展起来并逐渐积累起技术能力。然而，企业体制改革主要是刺激了产能的扩张而不是技术能力深化，这种弊病同样出现在集体和私营经济中，从而导致了当时所谓的“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”的粗放式循环。
然而，到了20世纪90年代之后，随着西方主流经济学在中国的快速传播，改革政策受到新古典经济学和新制度主义越来越大的影响。按照“交易性制度”的标准，改革推进得非常顺利，市场化程度已经提高到70%以上，无论是对外开放程度，还是国有企业的自主权、自由市场定价的比例等都大大提高了，经济运行无疑已经进入了主要依赖价格机制调节的阶段。从一些表面的数据看，新时期的改革无疑是很成功的，经济维持了年均9%以上较为稳定的增长，外汇储备已跃升至世界第一，产出结构和出口结构也呈现不断“高级化”的趋势。尽管这种绩效为自由市场论者提供了很好的正面材料，但是若考虑到我国深层次的经济结构，将可能得出相反的结论，因为在繁荣的背后是对外资、国外技术的严重依赖和本国产业和就业质量的下降。首先，工业的发展越来越依赖于外资企业主导的组装加工方式，近几年发展最快的高科技行业中三资企业的加工贸易占到了将近90%的份额，而加工贸易占中国贸易总额的一半以上。其次，尽管轻工业的技术差距缩小了，但是装备制造业的差距反而拉大了，一些现代工业所必需的装备近几年几乎没有提供任何原创性的技术，重要的机械设备越来越依赖进口。再次，程晓农研究的结果显示，1992—1998年，中国“正规制造业”的产出在国民收入中所占的比重不升反降，而且本国正规制造业在工业增加值中的比重从42．1%下降到了26．5%。程晓农认为，中国1992年之后实际上出现了“去工业化(de-industt’ialization)”的现象。最后，由于产业层次低、企业能力弱化，中国的就业质量也令人担忧。一方面是产业工人的工资始终维持在低水平上，而且工时长、安全保障低，存在着大量的“血汗工厂”；另一方面则是大学生的工资一降再降，大学生“毕业就失业”已经成为严重的社会问题。同时，越来越多的理工类毕业生由于找不到适合本专业的工作，纷纷转投服务业，在中国这个人才资源本来就不充裕的国家，这种状况无疑是雪上加霜。
也就是说，20世纪90年代的改革并没有改变我国在国际分工中的基本格局，我们仍然很大程度上停留在依靠低技能劳动力、低附加值生产性活动的发展模式之中，而且这种模式在近几年有不断强化的趋势，而不是在减缓。
三、新时期改革的问题：生产性制度弱化高柏认为，之所以能够依赖外资获得，主要是因为新时期跨国公司对外投资的目的已经发生了深刻的变化，它们不再像20世纪80年代以前那样主要以攫取资源为目的，而是“追求生产效率、分工和价值链”，因此中国可以在没有完善的内生制度的情况下参与国际分工，促进出口，刺激经济发展。尽管高柏认识到继续实行当前的模式将是危险的，但笔者认为，危险早已来临，因为下述事实表明，中国的“生产性制度”已经遭到一定程度的破坏。
首先是“市场换技术”的失败。20世纪90年代中期，由于相信通过更多的外资就能够带来技术，造成外资汹涌而入，吸引外资的数量甚至被作为评价一个地区改革和发展成绩的一个指标。英国著名发展经济学家拉尔认为，外商投资在发展中国家的技术扩散可以分为四个层次：一是进口技术的简单掌握；二是基本的加工和设计能力；三是应用性的研究；四是基础研究能力的成长。而现在我国的外企连加工设计能力上的扩散都很少，更不要说后两种层次了。而且，许多外商投资企业带来的主要是过时的和淘汰的技术，而“三资”企业平均研发费用仅占销售收入的O．4%，这样的外资质量几乎不可能带来新技术，也不可能提高中国的创新能力。随着进口壁垒的降低和国内市场导向的外资大量进入，民族企业的生存空间被严重挤压。据统计，20世纪90年代以来，三资企业产品占有率超过30%的行业有133个，而28个主要产业中有21个被外资所控制。在许多行业中，本土企业一般都被挤到低利润、低工资的生产环节中。
外资在进入的初期尽管带来了一定的资金和管理运营上的示范效应和溢出效应，但是这种作用已经越来越弱了，负面效应则日益显现出来。尤其以并购方式进入中国的外资不但没有带来技术，反而攫取了本土企业的品牌、技术，解散原有的研发团队，从而使许多经过几十年努力奋斗而具备了一定实力的企业沦为外方的加工工厂。笔者搜集到的大量关于合资(尤其是并购方式的)的案例中，竟然没有找到因此获得自主创新能力的企业，反而是大量因此丧失发展机会的例子。加入WTO之后，这种类型的投资则被跨国企业更为广泛地采用。
其次，国有企业所推行的产权配置的各项改革实际上是一种“交易性制度”的改革，这种改革非但没能解决最初所要解决的“治理”问题，反而导致企业对学习、创新和培训的严重忽略。在评价国有企业的改革成就上，依据的是企业自主权的多少，在多大程度上符合公司治理机制等，而不是企业创新上的投入以及技术进步。一些调查显示，国有企业自身的技术投入在不断下降，如2003年对大中型企业的调查表明，研究开发机构数量与1995年相比减少了近一半，拥有专职研究开发机构的企业所占比重已经从1993年的63．4%下降到2003年的24．9%，而有科技活动的企业数量也有了较大幅度的减少。同时，大量国有企业的人力资本投资也急剧减少，尽管国家规定人力开发费用应该达到工资总额的5%，但在1998～2001年，30%的企业只是象征性地拨一点培训费，竟然有20%左右的企业教育培训费人均在10元～30元之间，而大多数亏损企业已经停止了人力开发费用的投入。
产权改革推行的另一个后果是进一步弱化了原来依靠行政协调维持的分工协作体系。由于片面追求权力下放，许多行政管理部门被取消了，尤其是在1998年，政府管理体制改革中撤销了大部分工业管理部门，2003年又撤销了国家经贸委，从而使得国家负责制造业宏观管理的只留下了国家发改委工业司一个部门，这不仅导致了整个经济体系运行的高交易成本，也使得许多国有企业只能在激烈的竞争环境中单兵作战。
再次，研发机构的企业化改革降低了国家对它们的资金扶持和引导，从而削弱了研发机构的力量，并进一步降低了科研和生产之间的联系。尽管现在的大学和科研机构推出了越来越多的科技，但却只有很少的科技成果实现产业化。而在快速工业化过程中，那些国家科研机构和大学在帮助企业识别、消化和进一步发展来自国外的先进技术并帮助企业培养科技人员的功能则几乎丧失了。目前，很多人认为，现在研发机构和企业无法建立有效联系的根源在于市场机制不发达，而实际上，几乎所有实现快速赶超国家的科研机构和大学首先是在习惯了和企业进行紧密合作的前提下才逐渐转向依靠产权交易的方式来转化科研成果的。20世纪初，美国的大学接受大企业的捐赠并提供大量按照捐赠方的需求来展开的研发，其后，依靠知识产权的交易才慢慢增多，而合作关系则一直延续下来，这种校企关系也是日本在第二次世界大战后到20世纪80年代产学合作的基本模式。
最后，由于占目相信竞争的力量，在一些产业获取了一定的技术能力之后，却没有采取适当的政策引导向自主创新的方向发展。典型的如电视机行业，在国内长虹、康佳等优秀民族企业成功夺回了由日本公司控制的国内市场又开始拓展海外市场之后，却很快陷入了一轮又一轮的价格战之中。激烈的价格竞争尽管促使一些企业去改善管理并更加追求技术创新，但是技术上的变化主要是花色、外观以及工艺上的，很少真正深入到核心技术上。许多企业在耗尽了某个产业的利润空间之后要么迅速转向其他产业，要么将资金投入到非生产性的股市、楼市之中。
交易性制度和配置效率导向的改革不仅结束了20世纪90年代之前以本土创新能力培养为目标的制度探索，反而将其引向了相反的方向。除去以上所列举的负面影响之外，还带来了不可估量的机会成本。就拿中国汽车产业来说，在计划经济时代只引进很少技术的前提下自主开发出了小轿车，而合资几十年后却没有再开发出一款新车，许多企业到现在依然只是跨国公司的组装工厂；相反的是，由于卡车一直在支持自主研发，今天解放牌重型卡车的性价比连德国奔驰公司都大为惊叹。如果小轿车也一直坚持自主创新，或者在合资中快速提高技术能力后能像韩国现代和大宇汽车在1983年所做的那样，毅然放弃合资走上自强自立之路，很难说今天在全国公路上跑的大部分轿车都是国外品牌的。
四、生产性制度建设——面向创新型国家的体制改革
邓小平曾指出：“改革的性质同过去的革命一样，也是为了扫除发展社会生产力的障碍，使中国摆脱贫困落后的状态。”但是，正如前面的分析所指出的那样，目前的发展模式不仅有违改革的初衷，而且有可能导致我国越来越深地陷入到国际产业链的低端。按照德鲁克的预测，接下来的几十年，生产方式将经历一场根本性的转变，新知识在财富创造中的作用将更大，而廉价劳动力将变得越来越不重要。这意味着，如果不采取有效措施来实现经济发展模式的转变，那么，目前的发展势头都将难以维续。更进一步地说，20世纪90年代以来我国以“交易性制度”为核心的改革取向与此前成功改革的经验存在很大差距。2004年，当“北京共识”得到世界各国普遍赞扬的时候，我国发展和改革中所存在的问题也开始明显地暴露在我们面前。但是，我国大部分经济学家和政府部门却被“北京共识”所“忽悠”，至今仍没有认识到问题的严重性。
我国在2004年和2006年相继提出自主创新和建设创新型国家的发展战略，这无疑是中国经济体制改革思路的重大创新。但却有人认为，应该继续以国际技术转移和跟踪模仿为主，逐步过渡到自主创新。这种认识没有看到只有以自主创新作为基本战略，才能有效吸收国际先进技术。以东亚四小龙为例，如果没有来自发达国家的技术转移，它们的成长是很困难的。但是，无论是中国、韩国，还是新加坡，它们成功的原因都不是消极等待来自日本等国的技术转移和扩散，而是在努力避免技术受控的前提下进行自主创新和快速学习并以此作为制度建设的根本方针。而我国过去技术学习效率如此之低的原因主要在于我们一直在追求更多的技术“转移”到中国，而不是以转移为起点，以消化和学习为手段，将培育自主创新能力作为根本目标。
今天流行的观念还包括：自主创新应该以深化产权改革和开放市场为依托。这种仍然停留在过去以交易制度理论为基础上的改革思路没有认识到前苏东国家和拉美地区今天的局面正是盲目而深入地推行这种改革的结果。必须强调的是，中国从建国到20世纪80年代的现代化探索与上实现跨越性发展的国家之间真正的区别并不在宏观的发展战略上，而在于具体的制度设计上。中国从来没有真正形成一个完善的能够在技术引进和自主创新、产能扩张和技术深化、国家战略与民间活力之间维持平衡的制度体系。20世纪90年代之后的改革之所以没有步前苏东国家和拉美地区的后尘，恰恰是因为我们推进改革的过程是审慎且缓慢的，正是没有完全按照类似于“华盛顿共识”这样的改革建议，而是在较长时期内仍保持着不够开放的市场和大量“特殊体制”，我们才在很大程度上保存和发展了计划经济时代形成的科技资源和产业基础，并给新兴民族产业的发展留出了一定的时间和空间。因此，笔者建议，自主创新战略必须以建立创新型国家为目标，以生产性制度建设为根本手段，全方位地对经济体制改革的思路进行重大调整。
第一，重塑民族自信心和自主创新的决心。过去有大量的案例表明，即使在面临残酷的国际竞争和跨国公司技术垄断的前提下，通过积极学习和自主研发，中国同样能够进入产业链的高端，最为典型的如DVD技术和电信产业的崛起。路风曾分析了电控高压技术中威孚和无油所的成败案例，得出的结论是：前者由于被德国博世的技术所吓倒，放弃技术研发并与其合资，从而丧失了技术自主权；而后者则发现了博世技术中的软肋而坚持自主研发，从而取得了巨大的成功。这无疑说明创新首先需要勇气和信心。
第二，制定有效的科技资源利用战略。在外商直接投资的效果逐渐受到怀疑后，国内有些研究者寄希望于通过跨国公司建立在华研发机构的方式来获取技术。但是，跨国公司建立研发机构无非出于两方面的考虑：在东道国开发自己的技术；从东道国吸收技术和优秀的人才。我们看到，跨国公司已经紧锣密鼓地加强与高校和科研机构在研发与人才培养方面的合作，而与本土企业联合研发的情况则相对较少。而我国一些本土企业通过并购发达国家的企业或者在国外建立研发实验室、展开联合研发等方式来快速获得技术，却由于发达国家的科技民族主义的重新兴起和对中国崛起的“担忧”而设置了重重障碍。目前我国的根本问题在于国内企业能力太弱而国内的研发机构和大学不能有效服务于企业，在目前国内研发人才资源尚属丰富、研发机构和大学已经具备了一定创新能力的情况下，加强企业技术能力与本土科技资源的互动整合从而相互促进、共同提升才是长远之道。
第三，合纵连横，加快组建和扶持大企业(集团)的步伐。实践证明，对于相对落后国家来说，大企业是整合资源和产业链，消化、吸收先进技术的最有效载体，日韩两国赶超的成功几乎就是几大企业集团的成功，而这有赖于两国长期不懈地将扶持大企业作为获得核心技术、培养持续创新能力的战略。即使在我国台湾中小企业集群的创新模式中，也正足通过过去上千亿美元的投资扶持了以台积电为代表的大企业，依靠它们所产生的强大辐射能力和带动能力，才使得我国台湾成为全球最大的IC代工基地和显示器件供应中心。我国过去在建立大型企业集团上取得了一定的成效，并且在家电、电脑、电信、汽车等领域成长起一批具有很强活力的大型民营企业。如何进一步通过扶持、整合来实现各行各业领军企业(集团)的进一步壮大并具备自主创新和产业整合能力，应该作为生产性制度建设的根基来抓。
第四，采取有效措施保护民族市场。民族市场是民族产业成长的基石，没有一个国家是在民族市场丧失的基础上获得长期发展的。正是由于过去消费需求的几次升级带动了家电等消费品产业的发展，今天的政务和企业信息化则对一批优秀民族软件企业的崛起起到了很大的拉动作用。在外资控制中国市场版图的图谋越来越明显，而WTO规则的限制越来越多的今天，采取更具隐蔽性、多样化和针对性的保护措施是当务之急。除此之外，政府要主动为国内技术创造市场，几十年前韩国就曾在政府采购中购买性价比不及日本汽车十分之一的韩国汽车。
第五，有效整合现在的创新手段和政策，建立起有效的知识创造、转移和扩散的机制。尽管我国一直在强调技术与生产相结合，但实际上科技政策与工业政策基本上是分离的。在过去的20多年，我国就如何在一个转型发展中国家建立创新支持性制度作出了大量的尝试，比如提供基金、项目和科技，建立高新技术开发区、孵化器，鼓励校办企业和科研机构以分立方式成立高科技企业等，只是在以交易效率为目的的政策范式主导下，这些创新性的尝试显得零散，也缺乏有效的配套措施而难以奏效，甚至出现一些“异化”现象，如许多地方的高新技术开发区成为获得国家补贴进行地产开发和招商引资的手段。因此，必须注重创新政策的体系化、长期化和制度化，而政府除了制定政策之外，同时还必须成为有效的协调者、组织者和控制者。
