转移支付制度与政府间非公平竞争问题的消解
关键词：转移支付制度，地方政府，非公平竞争
政府竞争，既有其有利的一面，同时也有其不利的一面。适度竞争和公平竞争可以促进经济效率的提高与区域经济的协调发展；而过度竞争和非公平竞争会导致效率损失与区域经济发展不平衡。因此，如何营造政府间适度竞争和公平竞争的环境与条件，克服过度竞争和非公平竞争所带来的不利影响，促进区域经济协调发展，是目前政府竞争理论研究的前沿问题。本文针对我国地方政府间存在的非公平竞争问题，探讨科学合理的财政转移支付制度对于形成地方政府间公平竞争环境的作用。
一、财政分权与我国地方政府竞争格局的形成
地方政府竞争是一个国家内部不同行政区域地方政府之间提供公共物品，吸引资本、技术等生产要素，而在投资环境、制度、政府效率等方面开展的跨区域政府间的竞争。地方政府竞争主要是指横向的地方政府之间的竞争。这种竞争在高度集权的计划经济时期是不可能存在的，因为政府竞争的前提条件是其必须有自己相对独立的经济利益，成为真正的竞争主体。而在中国计划经济时期，地方政府不具有这种相对独立的地位。改革开放后，我国这种竞争性主体的形成也不像西方联邦制国家那样是所谓民主制度的内生物，而是在集权体制改革的过程中，通过财政分权形成的。财政压力是国家推动改革的直接原因。事实上，自从1979年实行改革开放以来，中央政府由于面临强大的财政压力，便开始向地方政府实行财政分权的改革，1994年推行的“分税制”改革以及其后的各项财政改革措施，都是中央政府实行财政分权的一系列的重要表现。分灶吃饭的财政分权思路使得各个地方政府越来越具有其独特利益主体的特点。有学者将其概括为“地方法团主义”。认为：“在经济发展的过程中，地方政府具有公司的许多特征，官员完全像一个董事会成员那样行动，这种政府与经济结合的新制度形式，称为地方法团主义。”
财政分权使地方政府具有了较为明确而相对独立的经济利益和行为目标。地方经济的发展意味着政府资源的增长，从而地方政府发展经济的积极性得以充分调动。财政分权的发展改变了政府的组织结构、利益结构和信息结构，减少了集中决策的数量，增加了分散决策内容，弱化了自上而下垂直的行政制衡，扩大了横向的市场取向的经济联系，使地方政府更加着眼于市场化改革和经济发展，从而确立了地方政府之间相互竞争的格局。
二、我国政府竞争的非公平性特征及其根源
1.初始条件差异导致的非公平竞争。财政分权只是为地方政府竞争提供了前提条件，而地方政府之间真正的公平竞争还要受其他条件的约束，其中，均等的初始条件是公平竞争的基础。由于初始条件不成熟及其差异性的存在，致使中国的地方政府竞争与西方政府竞争有着明显的不同。西方联邦制国家的地方政府竞争是在市场机制比较完善，初始条件基本均等的情况下展开的，能够满足“蒂布特条件”，而且“用脚投票”机制能够对政府行为产生压力。而中国地方政府竞争的源动力主要来自分权所获得的利益以及官员政绩考核制度所产生的压力。初始条件的非均等化使得地方政府不可能站在同一个“起跑线”上进行公平竞争，初始条件也并没有构成我国地方政府开展竞争的基础，却是构成了非平等竞争的主要根源。
2.体制因素对竞争条件差异的强化导致的非公平竞争。在我国，初始条件的差异为政府之间的非平等竞争埋下了伏笔，而直到目前仍然存在的体制弊端和经济发展的不平衡却强化了这种竞争条件的差距。从而使地方政府竞争更加非公平化。改革开放以来，特别是1994年实行“分税制”以来，我国政府间的财政关系基本理顺。但该制度仍然保留有维护既得利益的传统体制色彩。以税收返还为例，税收返还和所得税基数返还最明显的特征就是：转移支付的数额和增长率均以来源地的增值税、消费税和所得税税额为依据，不考虑地区差别。2002年我国人均消费税、增值税返还和人均财政收入的相关系数高过0.938，人均所得税基数返还和人均财政收入相关系数高达0.878，证明这种保证地方既得利益的转移支付办法没有起到均衡地区财力差异的作用，不能体现公平的原则。“分税制”既没有使中央政府的宏观调控能力明显提高，也没有缩小地区之间的经济差距，反而使这种差距进一步拉大。体制上的弊端导致富者更富、贫者愈贫，使得本来就存在巨大财力差距的地方政府更难以提供同等质量与水平的公共服务，政府竞争的基础条件差异被强化，政府竞争的非公平性也同时被进一步放大。
3.非公平竞争压力下的扭曲性政府竞争行为。由于竞争条件和竞争能力的差异一直被固化和强化，而分权体制与官员政绩考核制度又迫使地方政府之间不得不进行竞争，所以，各种形式的扭曲性竞争行为层出不穷。一是区域封锁和贸易壁垒，诸侯经济盛行，导致各种要素不能得到有效的流动，加大了市场交易成本。二是重复建设，即各地政府不顾国家宏观调控、自身条件、环境约束和产业结构演进状况，乱铺摊子，搞重复投资，导致投资膨胀、产业结构趋同，规模不经济和市场过度竞争，严重影响资源合理配置和经济效率的提高。三是“原料大战”和“价格大战”。四是在招商引资方面，进行土地审批、税收减免等“政策大战”。许多地方，吸引外资成为地方的头等大事，为了和其他地方比较获得更大的优势，地方政府纷纷以远远低于成本价的土地价格吸引外商，税收政策也一再突破国家规定的外资优惠政策的底线，出现了“门槛一降再降，成本一减再减，空间一让再让”为主要内容的“让利竞赛”，直接的后果是导致整个区域的福利水平下降。
三、转移支付制度与地方政府公平竞争
公共服务和公共产品提供的状况既是政府竞争的条件与基础，也是政府进一步提升自身竞争力的源泉。政府间的公平竞争就是在实现这些条件基本均等化基础上开展的竞争，这样的竞争才有利于区域经济的协调发展。那么，如何才能实现我国政府间竞争条件的均等化呢?答案可能很多，诸如体制改革、制度创新、政策调整(包括出台发展民营经济的政策)、科教文卫水平的提高、基础设施的改善等等。但所有这些纯公共物品或准公共物品的提供，都离不开政府财政的支持。因此，政府竞争实质上就是财力的竞争，增加政府财力就意味着提高政府竞争能力。
众所周知，政府财力源于税收、举债或转移支付等再分配手段，靠这些再分配手段可以形成基本均等财力。但是，就税收和举债而言，我国地方政府没有设置税种的权利，也没有举债的权利。地方政府的税收主要取决于税基的大小和税源丰裕程度。而税基与税源又取决于辖区内经济发展的水平和政府征税效率。在目前地方经济发展严重不平衡的情况下，中西部地区的地方政府很难在税收收入上与东部地区的地方政府相比较，因而也很难提供与东部地区政府所提供的同质、同量的公共产品。为了维护税法的权威性和统一性，税收制度也不可能朝令夕改。因此，如果单靠现行税收制度下所获得的财政收入，中西部地区的政府恐怕永远也难以改变竞争的劣势地位。所以，目前最好的出路在于完善现行转移支付制度，靠科学、合理的转移支付制度实现区域间财力平衡和公共服务均等化，进而实现政府间的平等竞争。
在地方政府支出行为得以民主化、规范化、化的情况下，科学合理的转移支付制度是解决政府间非平等竞争和区域不平衡的好办法。下面，我们用一个理论模型来说明科学合理的转移支付制度对均等化地方政府公共服务的作用。
假设有两个地方政府A和B，他们都按照CD生产函数的形式提供公共产品，则各自公共产品的人均产出分别为：
G1=AK1αL1β； G2=AK2αL2β (1)
G为人均公共产品产出；K为人均资本投入量，L为人均劳动力投入量；A为影响公共产品生产的技术因素，设为常数(即两个政府之间公共产品供给的技术因素相同)。0<α，β<1；α+β<1。则两地政府在提供公共产品上的非均等化程度可以用下式表示：
g=G1/G2=AK1αL1β/AK2αL2β=K1αL1β/K2αL2β (2)
如果两地人均劳动力投入相同，则有：
g=K1α/K2α=(K1/K2)α (3)
即人均资本投入量是影响地方政府公共产品供给差异的因素。当两地政府的人均资本投入相同时，即K1=K2则g=1，说明两地政府公共产品或公共服务是无差异的；否则就是不均等的。可以看出，人均资本投入量的任何变化都会影响不同地区政府公共产品提供的均等化程度。
为便于分析，我们假定各地政府公共支出的效率和制度环境相同，各地自主收入(不包括转移支付)相同，那么，人均资本投入量的变化又主要受中央政府对地方政府转移支付额度大小和转移支付形式的影响。因此，地方政府之间公平竞争的实现，必须有一个与之相应的财政转移支付制度。
四、我国现行转移支付制度对地方政府竞争的双重影响
1.税收返还(设人均返还为f)。按照我国税收返还制度，它是维护既得利益的，即经济条件越好的地区，税收返还的比例越多，即f1>f2，则g=(K1+f1/K2+f2)>1。
2.一般性转移支付。按照我国的做法，一般性转移支付主要是为了均衡地区财力差距，越是财力不足的地方政府得到的转移支付数额越多，即f2>f1，则g=(K1+f1/K2+f2)<1。这种转移支付形式可以缩小地方政府公共产品供给能力的差距，有利于实现政府间的公平竞争。但具体数量应有限度，否则会使原来落后的地区财力超过其他地区，反而产生新的地区不平衡。
3.专项转移支付。专项转移支付对公共服务均等化程度的影响取决于专项转移支付被用于何种公共产品的生产。当这种形式的转移支付用于公共投资，而不是公共消费时，则有利于缩小区域差距，反之，则不会产生实质性效果。
以上分析说明，我国现行的转移支付制度对地方政府竞争具有双重影响。一方面，有些转移支付形式有利于促进政府间的公平竞争；另一方面，有些转移支付形式则不利于政府间的公平竞争。所以，要实现公共服务的均等化和政府之间的公平竞争，不但需要有转移支付制度，而且必须对转移支付制度进行科学、合理的设计。
五、完善我国转移支付制度，构建政府间公平竞争的平台
通过上述分析我们知道，政府间平等竞争和公共服务的均等化依赖于科学合理的转移支付制度。而我国现行的转移支付制度存在许多局限性，难以对公共服务均等化和政府公平竞争产生有力的支持。所以，改革和完善现行转移支付制度是必然的选择。第一，进一步界定和规范各级政府事权与行为；第二，完善转移支付额度的方法，逐步以因素法替代基数法是我国完善转移支付的重要步骤；第三，简化和规范转移支付形式，逐步取消税收返还；第四，规范和清理专项拨款，要控制专项拨款总量，并逐步引入因素法，特别是对项目内容相对固定，且时间较长的专项拨款，可美国的经验实行专项拨款公式化；第五，完善过渡期转移支付计算方法。本来我国应对各地区标准收入与标准支出之间的差额由中央政府全额补助，使各地区政府基本公共服务能力相一致。但在财力有限的情况下，这还有相当的困难。笔者认为可以采用如下的方法：类似目前中央根据财力的能力，先确定一个转移支付数额，通过计算，找出能够满足的收支比的最佳比例点，在这一点以上的地区不对其进行转移支付，以下的地区则通过转移支付使其收支比达到这一最佳点。这是最为现实的一种转移支付办法。
