英国区域开发政策的变化及其影响
关键词：区域开发，政策，政府与私营部门的合作
1研究背景与目的
在1950年代开始的战后复兴及经济高速成长过程中，世界各国在区域及城市开发方面的有关政策从起步、摸索的阶段开始，经过几十年的实践正在逐步形成各自的特色，出现了多元共存的局面。即使是以市场经济为基础的西方各国在不同的产业结构、社会条件与时代背景下，其区域与城市政策也各有不同。其中以英国为代表的欧洲等国家在战后所采取的强调政府干预的市场社会主义的政策理念，明显地不同于以自由市场经济为政策主导的国家，对区域和城市政策以及规划体系在内的一系列的公共政策的制定与实施产生了决定性的影响。因此，研究英国区域政策及规划体系的形成及其实践中的经验，特别是其在1980年代后从市场社会主义向市场经济主义的宏观政策转变过程中的变革，对于从计划经济向市场经济转型的中国区域及城市政策有一定的参考借鉴价值。
本文从政策研究的角度，首先回顾战后英国不同时期经济社会背景下区域政策理念的变化，从开发模式和政府、、社会的合作关系这两个角度探讨其对于城市政策及开发管理体系形成的影响，最后从政策课题、施政手段、决策过程、运作方式等方面对于英国1990年代后区域开发政策变革的特点及发展趋势进行了概括和。
2区域开发政策的变迁及特点
2.1区域经济社会背景
英国区域开发政策的制定及实施，从二战以前就已经开始。作为最早开始化的西方国家，北部钢铁、造船、绵纺、采矿等传统工业地区的产业经济衰退从战前的1920年代就已经开始，由此引起的严重的失业问题开始成为区域政策关注的重点。到战后的1940年代，南部以伦敦为中心的大都市地区的电机、化学、航空、汽车等轻工业的兴起更加重了北部地区的产业衰退问题。从战后到1980年代，随着北部传统工业地区的失业问题及以伦敦为中心的南部大城市圈的超密集发展所代表的南北产业经济差距的逐步加大，如何缩小南北区域产业结构的差距及产业空间分布不均，消除因此带来的区域发展的差距，最终解决地区的失业问题成为战后英国区域政策的焦点课题。地区失业率作为衡量地区经济社会发展水平的重要指标，成为制定区域开发政策过程中的主要参照。
但是，为解决南北区域经济差距问题而采取的产业分散政策持续到1980年代，不仅未能对北部的产业复兴起到有效的推动作用，却由于伴随着严格的大城市产业发展限制而产生的城市经济社会结构的变化，导致伦敦等大都市中心空洞化问题日趋严重。其现象主要表现为：
1)过度的产业分散直接导致伦敦等大城市中心地区经济基础的衰退；
2)城市郊区化，特别是低收入阶层取代中产阶级成为城市中心区的主要居住者；
3)住宅及城市基础设施的老化和维修管理的不足，导致城市中心区居住环境的恶化；
4)地区居住环境的恶化进一步导致地区综合房产市场价值的跌落，投资剧减；
5)随之而来的是社区治安等社会环境的整体恶化。
与此同时，1980年代后期开始，服务型产业兴起，制造加工业开始向劳动力成本较低的发展中国家转移，使得产业衰退及失业问题不再是北部地区特有的问题，而成为全国各地的普遍现象。这样，1980年代以后，城市中心再开发及社区建设逐步成为英国区域及城市政策的中心课题。
1973年加入欧盟后。对环境问题的社会关注迅速高涨。1970年代开始，社会公众对于区域以及城市的社会、经济、环境等各项问题日益关注。在解决城市中心空洞化问题过程中，对于贫困产生的社会机制，居住环境恶化，社区衰退等问题的关注及其思考促使城市政策逐渐倾向于采取物质性空间环境的改造与城市经济社会环境的改善相结合的形式。同时，各种市民团体以及非政府、非营利组织日渐发展壮大，政府决策以及城市管理，再开发活动中的各种形式的公众参与也同时增加，并逐步成为各项政府决策过程中不可缺少的一个环节。
2.2政策目标及内容的变迁
英国战后的区域政策根据其施政方针及具体内容可大致分为三个阶段，即1945年～1968年的战后复苏期，1968年一1970年代后期的劳动党与保守党的交替执政中市场主导型与政府主导型区域政策争论时期，1979年以后的撒切尔保守党执政期间的市场主导型区域政策时期(见表1)。其具体的施政手段则可以总结为特定开发地区的指定以及与之相配合的财政税收方面的优惠或约束政策，其中最具有代表性的则是如区域开发补助金，雇佣奖励金等制度。
1945年至1960年代末的战后复苏时期，针对战前就开始的传统产业的衰退及其引起的北部地区严重的失业问题，英国的区域政策主要采取了以1945年公布的“工业分散法(Distribution of Industry Act)”，为代表的从南向北的产业分散政策。如表所述，1945年以后制定的“卫星城镇法”(1946年)，“田园城市法”(1947年)，“开发地区(DDs)”的指定(1958年)，“地方雇佣法”(1960年)，“办公及工厂建设限制法”(1965年)，“选择雇佣法”(1966年)，都是为了促进从南部密集地区向北部等衰退地区的产业分散的同时，在指定的地区内通过各种优惠政策吸引企业的投资，以促进衰退地区的产业结构的多样化，进一步创造新的就业机会。这一系列的区域开发政策大都是在强有力的福利性财政补助，税收优惠政策以及政府主导型开发模式等政府直接参与的背景下而得以实施的，例如由政府主导的指定开发地区的基础设施建设，新建工厂的融资，工厂建设投资补助的发放，最具代表性的是对于产业衰退地区发放的个人就业奖励金制度。到1966年，享受政府财政补助及优惠税收政策的特别开发地区由1958年的5个增加到了165个，其他的财政补助及税收优惠额度，就业奖励金也在逐步增加。与此同时，对于南部大都市地区的产业落地限制也逐步加强，除工厂外的一般企业也被列入限制之列。
遗憾的是，即使是在如此直接的政府干预及强大的政策导向之下，战后10余年的政策实施证明，南部的产业密集倾向及南北区域性经济差距并未得到有效的调整。1970年代开始，英国政府开始了对战后区域开发政策中的福利性补助及大城市产业发展限制政策的反思并逐步修正。这主要体现在福利性补助及就业奖励金的逐步取消废除，大城市产业发展限制的缓和与逐步取消，政策的重心开始向为刺激民间投资的税收减免政策转移。1972年“区域开发补助金(Regional development Grants，RDGs)”制度的设立是其中一个重要的政策转折点。
1980年代以后，英国战后区域政策开始发生重大的变化，其直接原因是以撒切尔首相为代表的英国保守党政权所倡导的市场经济主义，取代了战后一贯采取的市场批判主义的政策主导地位，在各项区域政策中得以贯彻执行。同时。应该注意到。1980年代西方国家的产业海外转移、国际间竞争的加剧、市民社会力量的增强及各项决策活动的公众参与普遍化等经济社会形势的变化，也使得这一政策的变化成为必然。撒切尔政府的市场主导型区域开发政策的重点可以总结为加强民营企业在区域开发中的主导地位，不动产先导型的城市再开发，对于重点小企业及服务型经济的扶持三项主要内容。其最具代表性的政策手段为“城市开发公司(Urban Development Corporations，RDGs)”、“企业特区(Enterpnse Zones，EZs)”及“规划审批特区(Specia Planning Zones，SPZs)”这三项制度的设立。
2.3开发管理的不同模式及其特点
从以上英国区域政策的可以看到，随着执政党的更替，区域政策的反复及制度性变动时有发生，但是可以看出，战后的区域政策的变化主要包含有两种政策倾向的争执，即强调对市场的不平衡及分配不均进行修正的市场批判主义，及主张通过市场经济提高施政效率的市场经济主义。这两种政策在不同区域的运用中产生了多种不同的开发模式。根据其中参与机构，决策方式等特点，有关学者将其为6种代表性的模式，即法令制约型、开发指向型、公众参与型、吸引投资型、政府投资型、民间经营型(见表2、3)。
法令制约型是在市场活跃的地区，地方自治体通过开发许可的权限控制城市的过度膨胀及无序的乱开发，并使得开发行为在不牺牲其他社会弱势群体利益的前提下有效地进行的区域开发模式。
开发指向型是按照市场资源分配的动向制定规划，要求简化规划制定及审批程序，使得规划能灵活及时地顺应市场需求并推动开发的进行，最典型的如规划审批特区。
公众参与型是由市民团体发展而来的非营利企业组织的，为对抗大型商业性开发对社区环境的破坏而发起的社区发展型开发；但在具有商业利益的城市地区很难阻止趋利型的商业开发，所以政府及企业家的支持及广泛的市民活动对于开发的成功具有很大影响。
吸引投资型或称刺激型开发，如部分城市开发公司的开发优惠政策，主要目的在于刺激低迷的市场，灵活有效地运用有限的政府资金以吸引更多的民间资金参与开发，如BOT,PFI及企业开发特区等政府企业合作型开发。
政府投资型是由政府对低成长地区直接进行开发的方式，如卫星城市的开发；在政府财源有限的情况下，必须做到优先项目的选定及效率、效益、经济3E目标的贯彻，因此政府部门对于企业型经营方式的熟练掌握成为必要的前提条件。
民间企业经营型主要由民间部门完成低发展地区开发的方式，实践中非营利团体的活动比较多见：与吸引投资型开发相比，更注重对民间部门丰富成熟的项目经营技术及经验的利用；同时，政府与企业等民间部门的更广泛的合作，民间部门对于参与社会问题的认识，政府部门多种形式的支持，都是吸引民间部门更多地参与低发展地区开发的必要条件。
2.4政府与企业及社会组织的合作
1980年代后英国区域政策从市场批判主义向市场经济主义的转型过程中，政府与企业及社会的广泛合作开始成为区域及城市开发中的重要政策导向。根据英国政府的有关报告，政府所倡导的合作有着以下4个目的：
目的之一是利用民营企业的项目管理技术及商业开发经验，提高公共投资项目的质量，效益与服务水平；
之二是利用民营企业的资金及项目管理技术，提高公共投资项目中的风险管理能力。并进一步提高国有资产的价值及投资潜力，使其有利于整体经济增长及公共经济利益；
之三是在项目实施中明确各级政府部门的责任所在，提高政府部门的投资决策及管理水平；
之四是通过促进企业的投资，创造新的就业机会，使得所有合作参与者，包括开发商、纳税人，都能分享投资利益。
近年来，这一合作内容向着更广泛的方向发展，除了一般的城市开发项目以外。还包括设施、卫生环境设施、防卫设施(通信设施，军人住宅等)、政府办公设施、信息设施(保险登记系统，邮政窗口等)、文化设施的建设等等。
在这些公共项目中，政府与企业及其他社会组织的合作关系可以分为以下几个类型(见表4)：
政府与民间企业的合作开发机构——以住宅及商业街开发为目的，由地方自治体进行用地基础设施建设，民间团体提供资金、运作管理技术，一般由合作双方签订协定来规定各自的职责分担与利益分配；
开发基金、财团——小规模的社区开发为主，地方自治体或非营利组织、民营企业获得土地进行设施建设，通常采用设立公益性财团(charity)或有限公司的形式；
合作协定、共同执行机构、企业——由地方自治体及企业共同出资，按照协议设立共同执行机构，在特定地区开展城市再开发项目；
项目实施促进机构——由民营企业主导的合作开发公司，政府部门派代表参加运作管理；
政府派出机构——作为政府的派出机构，设立时的政策规定了其活动范围，民间企业及部门也参加其运营管理，但其管理职责在于所属中央政府有关部门；
战略性合作机构——通过土地开发以吸引民间投资的民间合作团体，也有地方政府部门有关人员的参加，但主要由土地所有者，企业家等组成，完全不受行政体制约束。
3总结
战后英国经历了1950～1960年代的战后复兴期，1970年代的经济转型期，1980年代的城市中心区空洞化的恶化时期，1990年代的环境保护与可持续发展关注时期等4个不同时期。从这些不同历史时期的政策经验可以看出，英国的区域城市政策在政策课题、施政手段、决策过程、运作方式的4个方面经历了极大的变革。
在战后复杂的经济社会形势的变化过程中，以扩大就业为中心的经济发展问题。以及历史环境保护为中心的环境问题、在开发及住宅政策方面对社会弱势群体利益的保障及维持社会公平为中心的社会问题，已经成为英国区域及城市政策制定的中心课题。
而作为解决这些问题的政策手段，各个不同时期也有着不同的特点，较明显的则是从1980年代开始的发放补助金，提供基础设施建设等政府直接参与，发展到以加强市场竞争，通过市场优化资源配置的市场主导型的施政手段的转变。政府只是通过个别重点对象的财政补助及优惠税收政策进行宏观调控，改善政策环境。
同时，决策过程中公众参与程序的法定化，政府部门及公共投资项目运作中政府与企业、社会之间合作的广泛化，都是旨在降低决策风险，保证社会公众利益，使得政府的政策制定与项目运作更能适应市场机制的要求，提高政府部门的效率与效益，从而促进有序的市场竞争与经济发展。
我国的区域政策及区域规划体系虽然在经历了一段时间的实践之后正在逐渐成熟起来，但是处在市场经济转型期的过程中，区域开发所面对的课题更加复杂。如何才能及时应对环境变化所带来的新的政策课题，通过制度机制和市场机制灵活地调整实施手段都是摆在我们面前的新的挑战与考验。在这些方面，英国的经验或许能给我们提供某些启示和借鉴。
