日本区域开发政策的变迁
1概说
日本战后的区域开发，是从战争废墟中的国土复兴开始的。其内容主要是制定了国土规划的基本方针——《国土综合开发法》，推进了区域开发及规划。在国土复兴必须立足于产业建设基础上的指导思想下，在全国范围内展开了大规模的产业基础设施建设。然而由于日本的国力尚处在家的水平，财政力量缺乏，这样的基础设施建设很多是依靠世界银行的贷款进行的。其中具有代表性的有，以治山、治水、电力供给、农业用水等为目的的多功能水坝——“佐久间水坝”的建设，这一工程可称战后复兴建设的象征。其次，成为日本最初的汽车专用高速公路的名神高速公路及东海道新干线也是依靠世界银行贷款建设的。1980年代，在偿还了全部贷款后，日本由此开始跨入先进国家的行列。
由于这样的区域开发，当初是为提高国家整体活力而进行，所以虽然国家总体的水平得到了提高，然而重点投资地区与非重点投资地区之间的差距日益扩大；而且这样的区域开发未能与每一个国民的经济生活水平的提高发生直接联系，因此由于地区内人口及产业聚集的“过疏”和“过密”而带来的各种各样的问题开始显现。
这篇论文总结了日本的区域开发政策及区域开发的理念。论文首先回顾了关于战后50年间日本区域开发的历史，对作为指导地方规划编制的5次“全国综合开发规划”的内容及其为解决各地区的开发问题而编制及实施的区域开发规划和开发项目进行介绍、分析。其次，论文对如何确保规划实施所必须的资金，资金不足的情况下如何进行有效建设的方法，及开发项目中建设主体的情况做了详细的介绍。
2区域开发
2.1区域开发的目的
区域开发的目的，一是缩小区域间发展的差距，二是以此为基础促进国土的整体均衡性发展，最终提高国家整体经济水平。但是,这样达到的只是整体平均值的提高，通过这样的区域开发是否真正达到地区内每一位居民经济水平的提高，还是个疑问。如果说区域开发的主角是谁，回答当然应该是在该地区居住的居民。所以，如果每一位居民的经济水平没有提高，就可以说区域开发的最终目标还没有达到。因此区域开发的第三个目的可以说是保证地区内居民的生活质量(Quality of Life，QOL)。这就是说，区域开发也就是为提高区域内居民的生活质量，创造适于居住的社会，在满足区域活动的4种功能，即居住，工作、休闲，的同时如何进行取舍选择的问题。可以这样认为，个人经济水平的提高，密切关系到社会地区经济水平平均值的提高，同时也是消除区域间差距，进而达到全国整体的平衡发展的重要条件，换句话说也就是达到可持续发展的条件。
作为地区内各项活动的4种基本功能，可以总结为地区居民的生活场所，即居住功能；就业场所，即工作功能；身心得到休息和恢复的场所，即休闲娱乐功能：以及将这些活动有效地结合起来的交通工具，即交通功能。为满足这些基本功能，在区域开发中实现物质基础建设、制度基础建设、环境建设的平衡是很重要的。
其中，为实现个人经济水平的提高，充实地区的“居住”功能是尤其重要的；为此就需要对地区内的生活居住环境加强“安全”、“健康”、“便利”、“舒适”这4个方面的要求。“安全”的要求是保证居民不受自然灾害及人为灾害的影响，能安全地生活。“健康”的要求是保证居民不受从周围环境带来的种种危险，即传染病、公害等的影响，能健康地生活。“便利”的要求其中之一是，交通出行的便利性，交通设施的建设属于这个范畴；日常活动中如果能够保证出行方便自由，那么地区内的各项生产生活活动就会活跃起来。最后，“舒适”的要求和休闲娱乐功能关系紧密，这个要求也就是保证日常生活没有不舒服的感觉，特别要求在人的五种感觉，即看、听、嗅、味、触觉中没有不舒适的状况。
另一方面，加强“工作”功能对提高个人的经济水平也是十分必要的，特别是确保就业机会尤其重要。为充分发挥地区的“工作”功能，加强对地区生产、生活环境的“安全”、“健康”、“便利”、“舒适”这4个方面的要求很有必要。它能够促进生产效率的提高，有助于平均经济水平的提升。
2.2区域开发的规划体系
在日本，对区域开发进行规划并实施时，首先要制定相关的框架，以明确所制定规划的法律依据及编制目的，从而有效地推进开发项目的实施。换句话说，实施区域开发项目时，首先要制定相关的法律，并以此为依据制定规划并确保财政资金的支持。
区域开发规划中的集大成者应该说是国土规划，“全国综合开发规划”就承担着这个责任。这个规划是中央政府根据《国土综合开发法》制定的。它被定位为全国性的规划，在它以下的各种地区性规划，例如以首都圈为对象的“首都圈建设规划”，以非大都市地区为对象的《北海道开发法》等，是由中央政府根据与区域开发相关的一些法律条文来编制的。
都道府县等地方政府将这一规划作为上一级的指导性规划，在明确了本地区的未来发展方向及发展目标的基础上，以此为依据来制定相应的开发政策，并为实现该开发政策而制定出综合性地方规划，其中还包括了一些具体开发项目规划。对发展目标的勾画被称作基本构想，根据《地方自治法》的规定，应在地区内居民达成一致意见的基础上，由地方议会做出决定。以这样的基本构想为依据，编制各地方的基本规划，同时还须制定为实现这一构想的有关个别开发项目的实施规划。在该实施规划的执行过程中，一般的做法是制定出个别项目的相关法律，在建立了法律依据的基础上开始实施各项开发项目。
3 区域开发政策的变迁
3.1全国综合开发规划
作为日本区域开发中最具权威性的规划——“全国综合开发规划”，在战后50多年间编制了5次。它们分别反映了当时的时代背景，从每次规划的内容就可以看出当时区域开发的思路。关于这5次“全国综合开发规划”，让我们按照时间顺序，逐一回顾一下编制时的时代背景，分析每个规划中提出的相应目标，研究当时所采取的开发方式，总结当时的主要课题和对策。
1)全国综合开发规划
通过战后10年的经济复兴期，日本的国民经济已经恢复到了战前的水平，并提出了“国民所得翻一番”的口号。在此基础上，日本进入了经济高速增长的时期。但是，随之而来的是产业及人口向大城市的集中和由此导致的地区间收入差距显得越来越大。在这样的时代背景下，1962年10月5日由内阁议会决定，以1970年作为目标，将1960年至1970年作为规划完成期，开始实施最初的“全国综合开发规划”。
第一次“全国综合开发规划”以地区间均衡发展为基本目标，通过有效利用自然资源，合理配置资产、劳动力、技术等各项资源，从而达到防止城市面积过度扩大和缩小地区间差距的目的。为达到这样的目标，首先需要在适当分散现有的工业布局的同时，使之与东京这样已经形成的大型产业聚集地相联接，规划新的开发极点，通过交通通信设施促进这些新的开发极点与原有的产业基地之间的有机联系和相互影n向：同时，还应该根据其周边地区的特点，在这些地区有效地促进连锁型系列开发。因此，这次规划所提出的区域开发及规划实施方式可以说是通过推动“地区极点式开发”促进地区间均衡发展的方式。
作为规划实施时的主要课题，提出了在过密地区控制工厂建设新项目的立项，促进工厂搬迁，重新配置城市功能，在建设地区规划性地对工业分散进行引导；同时，设立中等规模的地方开发城市，在开发地区积极地推进有关开发项目。为实现这些任务，根据《新产业城市建设促进法》(1962年制定)将15个地区指定为“新产业城市”，根据《工业建设特殊地区建设促进法》(1964年制定)将6个地区指定为“工业整备特殊地区”。
2）新全国综合开发规划
在“全国综合开发规划”实施的同时，日本举办了东京奥运会。在这一时期，伴随着新干线的开通，国民经济实现了持续的高速增长。在这一过程中，产业及人口更加向大城市集中，过密和过疏的问题逐渐成为了一个严重的问题，随之而来的是地区间的收入差距加大。为解决这种经济高速发展带来的不良影响，这时对“全国综合开发规划”进行了修改重审。被修改过的“全国综合开发规划”被称为“新全国综合开发规划”(简称“新全总”)，将1985年定为完成目标年度，1965年至1985年的20年作为规划完成期限。这一规划于1965年5月30日由内阁会议决定，开始付诸实施。
这次规划的基本目标是通过改善区域开发的基础条件，将开发的可能性扩大到全国范围；促进有地方特色的均衡式开发，重新规划国土利用格局，提高开发效率。
为达到这样的目的，就需要在长期的开发过程中强调人类社会与自然的协调，贯彻自然环境保护的长期措施，逐步创造具备安全舒适的文化条件丰富的社会环境。
在实施过程中，首先是修建新干线、高速公路等交通通讯，接着开始实施一些与网络相联系的大型开发项目，以改善国土利用上的不均衡状况，消除开发中的过密过疏问题和地区差距。在创造更丰富的生活环境方面，设定了“广域生活圈”，将确保生活环境的平均标准，即QOL作为主要课题。作为大型开发项目的典型，这一时期主要有苫小牧东部地区及小川原地区的整备。另外“广域生活圈”建设项目有建设省主导的“地方生活圈”项目，自治省的“广域市街村圈”项目等，表1总结了建设省的“地方生活圈”项目的实施规划概要。
表1 地方生活圈引第三次全国综合开发规划
在“新全总”的实施过程中，1972年田中角荣首相发表了所谓的“日本列岛改造论”。他的理论试图把日本列岛通过新干线网及高速公路网作为“1日经济圈”联接起来，同时推动以通讯网络相联接的25万人口的地方核心城市的建设。从这一时期开始，在日本掀起了没有实质内容的列岛改造热潮。土地价格高涨导致地价攀升，伴随而来的是通货膨胀，还发生了地方城市全变成小东京这种东京化开发设想。随着产业向地方分散，居住人口向地方回流及半回流等人口的地方城市定居化有所进展就是发生在这个时期。然而，过密过疏的问题依然在逐步恶化。另外，在“石油危机”中表现出来的资源对产业发展的制约问题也在这一时期越来越明显。
在这样的背景下，开始了对“新全总”的重新评价及修改。展望2000年，以1985年作为目标年度，1975年至1985年作为完成规划期限的“第三次全国综合开发规划”(简称“三全总”)于1977年11月4日由内阁会议决定并开始付诸实施。
随着资源对产业开发的制约作用日益明显，国民意识也在发生变化，价值观日趋多样化。在这样的时代背景下，认识到国土资源有限的前提，尊重地方特色和历史传统文化，协调人与自然环境的关系，建设良好的综合人居环境成为这次规划的基本目标。为了达到这一目标就需要控制人口及产业向大城市的过度集中，因此提出了通过振兴地方城市来确保地方城市定居条件的构想，并将这一构想作为解决过密和过疏问题，实现国土的均衡开发的重要手段。因而，作为这次规划的主要课题可以总结为，在追求自然环境和历史环境的保护，确保国土开发安全性和国民生活安定性的基础上，建设良好的综合人居环境(即包括自然、生活、生产环境)，通过这样的区域开发达到各地区、文化、医疗等的机会均等。
“三全总”中“定居构想”的主要目的是，扎根于历史和传统文化，追求自然环境、生活环境和生产环境相协调的综合人居环境的创造，控制人口和产业向大城市的过度集中；与此同时，通过振兴地方城市来解决过密过疏问题，建立新“生活圈”。
这一构想中提出的“生活圈”概念分为三个层次。
①居住区：作为“生活圈”的最基本单位，成为家庭成员每天日常生活的最近圈域。
②定住区：由若干个居住区构成的圈域。
③定居圈：若干个定住区构成定居圈，全国大约形成200--300个“定居圈”。作为“定居模式圈”，在全国有44个，其中包括44个都道府县，630个市街村。
4)第四次全国综合开发规划
在“三全总”的实施过程当中，技术革新不断进步，信息化快速进展，同时产业经济的国际化也日趋发展，日本国内的产业结构转换也在那个时期开始。因此，高等级的城市功能和人口向大城市，特别是向东京集中的趋势也在不断强化；相反，地方上就业问题日益严重，在一些地方再次出现人口减少的现象。城市功能和人口向大城市集中加重了城市再开发的压力。在这一时期，出现了利用民间进行城市再开发的、被称为城市复兴的现象，这一现象加快了泡沫经济的形成。
在这样的背景下，又开始了对“三全总”的重新评价及修改。将2000年作为目标年度，1986年至2000年作为完成规划期限的“第四次全国综合开发规划”(简称“四全总”)于1987年6月30日由内阁会议决定并开始付诸实施。为改善产业及人口向东京过度集中的现象，这次规划明确地将注重地方战略重点建设的“多极分散型国土利用格局的形成”作为基本目标。以促进由地方部门主导的区域开发为基础，“多极分散型国土利用格局”的构想把重点放在了加强交通及信息通讯等基础设施建设，扩大地区间交流机会的方面。
为促进这一规划目标的实现，推动安全富有的国土开发，建设充满活力的、舒适的生活地区，为丰富人的精神财富开展新型产业开发及生活基础设施建设，加强能促进地方上的定居和交流的交通及信息通讯等基础设施建设，被列为主要课题。作为“四全总”的一个重要措施，根据1988年制定的《多极分散型国土形成促进法》，开展了中央政府行政机关的搬迁和建设业务核心城市等项活动。
5）21世纪的国土开发没计——全国综合开发规划
当泡沫经济逐步形成到其崩溃为止，日本经济形势变得非常不安定。在这一过程中，随着日本这个国家不断走向成熟，价值观和生活方式多样化等人的意识形态方面发生了很大变化，人口也逐步朝着老龄化方向发展。另一方面，有关英特网商业利用的禁令解除以来，兴起了世界规模的通过网络进行信息交流的现象，随之而来的是，信息技术革新的迅速发展，经济活动等也可以用传输方式进行。与此同时，1992年里昂“西方七国首脑会议”以来，提高环境意识，保护地球环境，形成循环型社会体系的课题日益得到重视。
在这样的背景下，进行了“四全总”的重新评价和修改。将2015年至2020年作为目标年度，下一期的全国综合开发规划以“21世纪国土开发设计”为标题，1998年3月31日由内阁会议决定并开始付诸实施。通过建立地区自立和互相补充的平向网络，形成一个独具个性的地区间合作和交流的多级型国土利用格局，成为这次规划的基本目标。为形成对多极型国土利用格局的支持，还设计构筑了东北国土轴、日本海国土轴、太平洋新国土轴、西日本国土轴这样几大国土轴。
为实现区域开发中的交流与合作，创建小城市、渔村、山区地区等多自然的居住地区，振兴大城市，有效地更新、利用大城市空间；在发展作为国土轴分支的区域合作轴的同时，将这些轴线延伸到国外以形成广域的国际交流圈也成为这次规划内容的一部分。为实现这一目标，第一是在多种开发主体间，即中央及地方政府，居民、企业、NPO等社会团体间明确职能分工；第二是推进作为公众参与基础的信息公开，构筑能有效利用民间企业、团体等各种组织的能力、资金的制度体系，地方分权以及在区域开发的实施中推动公众参与及协议体制的建设，通过这样一系列的政策推进各种地区社会成员的参与；第三是协作意识和协作主体的形成，主要包括推进由政府制定的区域合作支持方案的实施等内容。
3.2主要的区域开发合作法和政策
在日本，除了针对过密化的大城市和受过疏问题困扰的地方开展了“全国综合开发规划”的编制以外，还针对各地区的问题，编制了以地方法为依据的地方性规划。为解决过密问题，在大都市圈，以东京为中心的首都圈依据《首都圈建设法》制定了“首都圈建设规划”，以京都、大阪、神户为中心的近畿圈依据《近畿圈建设法》制定“近畿圈建设规划”，以名古屋为中心的中部圈依据《中部圈开发建设法》制定了“中部圈开发建设规划”。
另一方面，为解决过疏化问题，地方政府针对北海道、东北、北陆、四国、九州、冲绳各地，也制定了相应的依据和地方性规划。另外，以产业向地方分散为目的制定并实施了几个法律。下面，以“全国综合开发规划”为基础，回顾、分析一下这些相关法律和政策对产业的地方分散所起到的作用。
1）《新产业城市建设促进法》
该法律是在1962年制定的，这是为实现“全国综合开发规划”基本目标而制定的一项法律。它的目的是：“防止大城市的人口及产业过度集中，在致力于改善地区差距的同时，稳定地区内就业条件，改善投资环境及城市基础设施，促进作为地区核心的新产业城市的建设，以期推动国土开发的均衡发展及国民稳定增长”(该法第一条)。“新产业城市”是在“全国综合开发规划”中提出的向地方分散政策的实施地区，是作为防止大城市过于庞大以及缩小地区差距的核心工业开发基地，在沿太平洋的城市地带以外指定了15个这样的地区。
与以前的法律不同，“新产业城市”不是由中央政府主导来进行建设的特别地区，而是由地方政府提出申请，以此为基础在得到中央政府批准后，由地方政府领导的“新产业城市建设协议会”来制定规划并实施的。然而从区域开发中的均衡性观点来看，这一政策仍存在着几个大问题：
①在已经形成的工业地带以外，指定15处以工业开发为中心的大范围城市建设，现在看来是过多了，破坏了“全国综合开发规划”所设想的“极点开发方式”。
②因为把临海重型工业的大型开发项目规划在其中心位置，出现了环境问题等负面影响。
③因为这个城市构想非常依赖第二产业的发展，所以产生了产业结构平衡的问题。
④人口的“离农化”现象不断加快，出现了指定地区周边人口减少的现象。
进一步来说，因为家的影响，沿太平洋地带的产业布局条件优越，投资回报率高，因此以《工业建设特别地区建设促进法》为依据，另外又指定了6个“工业建设特别地区”。合计共诞生了21个工业开发极点地区。这就使得以上述问题更加严重。
除了这样的“极点开发”以外，与《新产业城市建设法》同时期制定的《低开发地区工业开发促进法》(1962年制定)就是致力于实现工业向地方分散的政策。把产业开发程度低且经济发展停滞的地区确定为低开发地区，向这样的地区小规模地分散工业，以保证地区内就业机会及缩小地区间差距，促进国土均衡发展是这一政策的主要目的。在这一时期共指定了105个这样的“低开发地区”。
2)《农村地区工业引入促进法》
该法是在1971年制定的，其目的在于“积极且有计划地向农村地区引进工业，采取有效措施在促进农业从业人员能按其希望和能力在所引进的工业区内就业的同时，促进农业结构的改善：并在这样的基础上致力于农业和工业的均衡发展，增加就业机会”(该法第一条)。这样的政策在当时是为改善困扰农业生产的不利局面，作为综合农业政策的一个环节，通过向农村引进工业，促进农业规模化等农业结构的改善而制定的措施之一。从农业方面看，这一政策有利于提高农民收入；从工业方面看，利用了扩大再生产的剩余劳动力和用地，有希望以工业化推动农业构造改善，并促进农村生活环境改善的步骤得到实施和发展。但是与此同时，作为这一政策的问题，它以牺牲农业生产为代价来达到提高农民收入的目的，即农民的兼职化，因此这一措施无助于农业结构的改善，进而也无助子农村生活环境的改善。更进一步，如果在工业基础建设尚未成形的状态下，无秩序、无规划地向农村扩展工业的话，农业与工业的矛盾也越来越严重。
3)《综合疗养地区建设法》
该法律是在1987年制定的，这一政策的主要内容是在受过疏问题困扰的地区，推动对长期滞留型的休闲娱乐设施的建设，吸引利用闲遐时间来度假的游客，从而提高居民生活水平，振兴地方经济，进而达到国民经济均衡发展的目的。在休闲娱乐设施的建设中吸引民间资金投入在当时成了热门话题。第一个例子是在宫崎市建造的“海洋游乐公园”。但是，其中作为公设民营的“第三部门”设立的经营公司于2000年破产，2001年被外资合并。各地区开发建设的休闲娱乐设施，虽然当初因广为谈论而吸引了很多游客，非常热闹，但由于不便、住宿费用昂贵等问题的影响，越来越难以吸引游客，多数设施现在已经濒临破产，造成了原来以振兴地方经济为目的的开发最终却导致了地方经济衰退的局面。这样的项目其中很多是在泡沫经济时期建设的，个别项目的破产引起了其他休闲娱乐地区也随之衰退的连锁反应；此外，森林、农田荒废加剧了对环境的破坏。这一问题引发了企业与当地居民的冲突，更加速了农业的衰退。
4) 《多极分散型国土形成促进法》
该法律是在1988年制定的，其目的是建设让居民自豪、依恋的、富裕并适于居住的社会，借助功能分散政策振兴地方经济，有规划地建设大城市，促进国家行政机关及一些民营设施向东京都以外地区的搬迁。这些措施对于解决东京单极集中引起的城市功能过度密集的问题，同时通过首都城市功能的搬迁促进迁入地区的开发，解决这些地区的过疏问题也具有很重要的意义。
根据该法律规定，虽然几个政府设施的搬迁已经开始，却都是不位于东京也能充分开展活动的研究所，对于解决东京过度集中问题只不过是杯水车薪。这一法律原本是要求相关产业众多的中央机关向地方迁移，但就算排除东京都所拥有的一切便利条件，对于中央政府部门来说迁移的设想没有任何有利之处也是它至今难以实施的现实原因。
其中具有代表性的是首都功能的迁移问题。根据1992年制定的有关国会等机构迁移的法律，设想通过将国会迁移到地方，建设60万人口的城市；虽然中央政府要首先作出表率，采取行动以解决东京的过度密集问题，但从迁入候选地区间的相互争抢，东京都政府对迁移设想的反对以及现在的经济形势等问题来看，事实上是没有什么进展的。
5)《地方中心法》
1992年制定并开始实施的《地方中心法》的全称是《地方中心城市地区的整备及产业商务设施开发促进法》，其目的主要在于改变产业设施向东京一极集中、促进这些设施在地方城市新的空间配置；通过促进作为分散型国土空间格局重要节点的地方中心城市的自立型发展，提升这些城市的综合城市功能并改善其居住环境，以最终达到均衡的国土开发的目标。到2002年为止全国共有85个地区指定为地方中心城市。
《地方中心法》中为促进产业设施向地方迁移提供了各种优惠政策和资助措施，其中如为企业提供的融资资助措施和税收优惠特例、城市规划的特例和地方财政的特例优惠措施等。虽然有各种优惠政策，但产业设施向地方转移的进展十分有限，地方中心城市编制的各种开发规划仍然只是空中阁楼。作为其中主要原因，首先由于泡沫经济破灭而导致地方财政状况恶化，产业基础设施和生活基础设施的建设由于依赖于中央政府的项目补助而受到了(中央政府有关政策的)一定的限制。这样，如果中央政府不给予地方中心城市充分的自治权和独自进行基础设施建设的财源，各种建设项目也无法开展。
3.3公共投资的推移和社会资本积累
1)公共投资的推移
如上所述，日本在战后实施了以“全国综合开发规划”作为最高纲领的区域开发政策。从图2中可以看出，1980年以后随着政策实施进展而变化的公共投资额度。从表面上看，公共投资呈上升趋势；由于1995年泡沫经济破裂后经济政策的影响，公共投资额达到最高，在暂时减少后又开始呈上升趋势。把公共投资额分成三大都市圈，即首都圈、近畿圈、中部圈和其他非大都市地区这几项来看，地方圈大约占了60%多。从中可以看出，在“全国综合开发规划”中，多次将解决地方圈的过疏问题列为其基本目标，并投入了大量的资金。
如果再看看1980年度按照项目目的分类的公共投资额，如图3所示，在存在过疏问题的地方圈，产业基础建设的要求还很强烈，与占全体17%的三大都市圈相比，高出7点多占24%的高比率，同时总金额也很高。农林水产、国土保护等地方圈的重大公共投资项目的总金额与比例也同样比三大都市圈高出许多。然而由于提高生活质量是区域开发政策的一个大目标，三大都市圈和地方圈达到最大构成比，三大都市圈的构成比虽然达到1.5倍，金额却没有很大的差别，也可以说是和全国其他地区进行着同样的生活基础设施建设。
2）社会资本积累
表2显示了1993年度，通过公共投资所积累起来的社会资本存量的情况。三大都市圈和地方圈相比，作为迄今为止为解决过疏与过密问题的相关政策的实施成果，可以说三大都市圈与地方圈的社会资本积累的比例大致为1：2。在三大都市圈的生活基础设施资本约占50%，为最多，这显示作为解决过密问题政策的一部分，生活环境的改善收到了切实的成果。另一方面，在地方圈，把产业基础设施和农林水产业设施加起来看，约有60%是与产业设施相关的资本；这也显示了在为解决过疏问题而进行的工业分散中迁入地区的建设及第一产业的建设产生了一定的效果。也可以说，为解决过疏与过密问题，在三大都市圈着重了生活基础设施的建设，而在地方圈强调了产业基础设施的建设。
人均拥有社会资本的情况如图4所示。三大都市圈和地方圈有着人均1207日元的差别，可以说地方圈的开发效果是三大都市圈的1.5倍。但是，从图5所显示的居住地平均值来看，三大都市圈和地方圈的差别就拉开了，地方圈还不到三大都市圈的1／4。这表示比起过密的地方圈，过疏的地方圈可居住地大，这也显示出另一个问题，即很难说哪一部分投下去的公共投资在有效地发挥着作用。
4区域开发的资金来源
4.1行政来源
地方政府进行基础设施建设等区域开发个别项目时的资金来源，主要有一般资金来源和特定资金财源两种(见图6)。一般资金来源是地方政府决定用途的资金，特定资金来源主要是上级政府决定用途的资金。
首先看特定资金来源的内容，重要的资金来源有国库补助金和地方债。国库补助金是政府实施区域开发的个别项目时，根据制定个别开发项目的相关法律，从中央政府向地方政府转移支付的、被称为补助率(即占项目费用的比例)的资金。例如在《城市规划法》中对国家的补助做出了规定，即“中央政府对地方，在预算范围内按照政府的命令，可以补助一部分重要的城市规划或城市规划项目所需费用”(该法第83条)。地方债是地方政府在实施项目时的借款，可以作为项目费用的一部分。一般来说，地方政府自己承担责任就可以自由借款，但借款时必须要得到中央政府的同意。地方债的资金筹集方向大体上分为中央政府的资金，国营企业金融合作社资金、特定资金及民间等的资金，民间等的资金则分为市场公开募集资金和非公开募集资金。
一般资金来源由目的税、道路建设资金及交付款、其他税以及地方交付税构成。目的税是地方政府确定了用途的税收，例如目的税之一的城市规划税是规定用于城市规划项目或土地区划整修项目所需费用的税收。其他的税收(一般的地方税)是和目的税同样的、由地方政府自己征收并决定用途的资金来源，一般用于经常性的行政支出。如果资金充足则可以用作基础设施建设费用。地方交付税是由拥有平衡地方财政功能的中央政府的财政支付转移过来的，和地方税同样由地方政府决定用途。道路建设资金及交付金是由上级政府通过地方出让税或交付金的形式转移支付的资金，只要道路建设这个资金用途的大框架定了，有关项目实施的细节由地方政府决定这些的资金用于区域开发，如果地方政府成为项目主体的话，这些资金具体怎样落实于项目实施中则成为大课题。图7简单列出了地方财政的年度支出结构。
投资性经费是用于区域开发的资金，一般是通过扩大一般资金来源使之增加的。于是，也可以说若一般资金来源增加了，也只能产生那些余量，因此怎样增加地方税便成了问题。
4.2财政补助措施
在战后的区域开发过程中，地方政府开始积极致力于区域开发是从地方财政陷入极度贫困的1955年左右开始的，因为振兴地方经济才是脱贫的方法，所以当时采取了通过工业开发来扩充地方税的方法。如前所述，为进行这样的开发与“全国综合开发规划”相结合制定了相应的法律依据，同时对相关的开发项目采取了各种财政补助措施。其中之一是中央政府主导的公共项目的实施。另外还有对地方政府负责实施的项目的补助。关于后者，由中央政府来提高国库补助率、补助利息及两者结合的方法，而地方政府则通过灵活运用地方交付税以及与前者相结合等方法来扩大资金来源。
在地方政府的开发项目的实施过程中，为积极吸引企业投资，常对来投资的企业实行优惠政策。例如有对投资企业减免地方税等的不均课税方法。虽然地方税收因此有所减少，但减少的部分由地方交付税填补，中央政府也实行了向这样的地区优先分配地方债的财政补助措施。
5区域开发项目的实施
5.1项目主体
作为实施区域开发项目的主体，有政府部门(中央政府，都道府县，市街村)、国营公司及公团(城市基础设施整备公团)、第三部门、民营部门(民营开发商)、个人和工会农会等。在地方政府实施开发项目的情况下，从上述的资金中，可以接受中央政府的财政补助。因为国营公司、公团也以政府主导的形式实施项目，所以可以和政府部门实施的情况同样考虑。事实是，无论由哪一方来实施开发项目，在资金上都有很大的制约。于是，产生了政府与民营部门共同实施开发项目的方式。下面举几个例子。
共同出资方式：从由第三部门实施项目的投资结构来看，分为民营企业主导型和政府主导型。
合建方式：项目的核心部分(设施)由政府部门和民营部门协调建设，所有权形式为共有或划分拥有。
公设民营方式：政府部门进行设施的修建整修，委托民营企业进行管理和运营。
PPI方式：基础设施由政府部门实行，其他的开发按照市场竞争的原则实行。
PFI方式：对政府部门规划的公共项目进行市场投标，不光是资金调集，连技术知识也由民营企业提供，从公共设施的设计到维护管理，运营都完全委托民营企业。
接着，我们将分析第三部门如何在政府的财政约束下有效推动项目实施的。
5.2第三部门
第三部门是由政府部门(第一部门)和民营企业(第二部门)共同出资成立的项目实体(股份公司)。以承担公益方面的责任，同时以实施有收益的项目为目的。因为政府部门实施项目时执行预算必须要由议会审查，不能机动地实施项目，但第三部门以股份公司的形式运作，可以不受议会预算审议的束缚，所以可以有效并快速推动项目的实施。
第三部门是作为中央和地方政府的行政改革的一个环节得以实施的。它不担负全部的行政职能，而是把项目执行部门独立出来，以有效地实施开发项目。为此。如出售中央政府所拥有的股份作为资金进行有效地利用等等，在第三部门的资金调集、税制等方面可以获得各种优惠政策。特别是根据《民活法》(全称为《关于通过有效发挥民营企业能力促进特定设施整备的临时措施法》1986年)，因前面所提到的《综合疗养地区整备法》，1980年代兴起了设立第三部门的热潮。
第三部门的组织结构如图8所示，是通过引进民营企业的项目运营技术和方法(即民营的高效率)，以公共团体的社会公信力(即国家的公益性)为基础，具有在取得公共效益的同时也能自负盈亏特点的理想的项目运营实体结构。这一方式所提倡的是脱离政府官僚程序的束缚，实行弹性的、机动高效的项目运营。并且，有第一部门的政府财政资金支持，又有第二部门的民营企业资金的金融支持。资金非常充分，所以以政府公信力为保证，以较少的投资就可以运营资金规模数倍乃至数十倍的项目。然而在实施过程中一些问题显露了出来，例如政府和企业的作用和责任不明确，在审计监察体制不完备的情况下，民营项目技术方法的发挥很困难，不能适应经营环境的变化，这样下去又会使投资风险转嫁到政府部门。于是，虽然在泡沫经济时期其负面因素不明显，但随着泡沫经济的破裂，金融体制改革开始实行，地方财政不断地恶化，第三部门的问题和漏洞便接二连三地暴露出来。
在这样的环境中，必须要求第三部门设立积极高效的组织结构；为此，必须在项目实施过程中始终贯彻费用效益意识，明确各方的风险承担责任，实行信息公开化，加强审计监察功能。另外，也有必要和一般股份公司一样进行破产处理、制定解散条款等的事先准备。
6结束语
6.1区域政策的最新动向
以上对战后50余年日本区域政策的变化进行了概括介绍。在这段时期，日本的经济高速增长促进了小汽车普及率的提高，在地方圈一个家庭拥有两台汽车的情况已不是少数。换言之，小汽车在地方圈也成为了生活中必不可少的物品。这对于作为地方圈重要的产业和生活基础设施的道路交通设施的建设，起到了积极的推动作用。由于上下班、出门购物等日常生活中经常用到小汽车。以拥有小汽车家庭为主要顾客层的大型购物中心在城市郊区不断的增加。而城市中心区的情况却与此相反。由于公共交通系统的不便和停车空间不足等问题，去市中心购物的人流逐渐减少，从而引起了城市中心空洞化问题。
作为21世纪初日本面临的最大的问题之一就是地方城市中心空洞化的问题。为解决这一问题在1998年《城市中心区活性化法》得以颁布和实施。与政府主导的城市基础设施和环境整治相配合，以城市商工会议所为中心设立的TMO(Town Management Organization)编制商业规划，积极推动中心区的经济振兴。2002年全国共有254个TMO组织，制定并实施了各种振兴城市中心区的政策和措施，其效果也在逐步地显现出来。
作为振兴地方城市的政策之一，2003年制定并实施的《结构改革特别地区法》，主要目的是对特别地区内通过放宽政策控制，以达到区域振兴的目的，政策放宽主要是在一直以来通过不同的法律进行管制的、物流、农业、社会福利、研究开发等领域，尤其是地方政府将得到更多的决策权。例如，对于城市中心区大型商业开发的控制措施，在某些地区就改由地方政府进行决策。判断。
以上对区域开发的概要和日本的事例，以及进行区域开发时重要的资金来源问题牙口项目实施问题进行了简单的介绍，在日本，决定区域开发的“全国综合开发规划”，在其实施过程中也在不断地改进，以期与环境的变化及不断出现的新问题相配合。所以，常常是旧的问题尚未解决就要考虑新的问题，问题的复杂化是不可否认的。在日本城市人口超过3／4的现状下，最初的“全国综合开发规划”中的过疏与过密问题可以说在这一过程中也在不断地恶化。以往的区域开发在未能解决这一问题的情况下，就不得不转向新问题、新构想。转向新构想的一个主要因素是环境问题，这也是寻求与环境共生的人类生活方式所必须解决的一个重要课题。
