中日欠发达地区区域开发政策比较研究
关键词：欠发达地区；区域开发；双重开发体制；经济增长极
一、欠发达地区区域开发政策
我国欠发达地区经济的形成与发展，主要是由国家的总体发展战略，尤其是工业布局战略所推动的。从新中国成立到20世纪末期，我国欠发达地区开发政策大体上可以划分为三个阶段：
1.20世纪50年代初至70年代末的“均衡开发政策”与欠发达地区开发。建国以来到20世纪70年代末，我国采取的总体开发政策基本上是“加速开发政策”，这种政策以实现工业总产值的最快增长为目标，在产业布局上，主要采取“均衡开发政策”，强调沿海与内地均衡发展。国家投资重点指向欠发达地区，经济建设以能源、原材料基地和国防生产科研基地为重点，为此奠定和加强了欠发达地区工业的基础。
2.20世纪80年代初至20世纪90年代中期的“非均衡开发政策”与欠发达地区开发。党的十一届三中全会以后，我国经济社会发展政策发生了重大转变，按三大经济地带序列分阶段、有重点地展开布局，总体上推行“非均衡发展政策”，这一布局的实施对欠发达地区经济发展产生了深刻影响。国家大力支持欠发达地区基础设施建设，改善投资环境，帮扶脱贫和发展农村非农产业。同时，鼓励东部经济发达地区通过横向经济联合和对口支援，帮助支持欠发达地区加快发展。
3.20世纪90年代中期以来的“经济社会综合协调开发政策”与欠发达地区开发。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中，首次将地区协调发展作为国民经济和社会发展的指导方针之一，从“九五”开始，更加重视欠发达地区的发展，并积极朝着缩小地区差距的方向努力。欠发达地区发展重点是发挥资源优势，发展优势产业。
二、日本欠发达地区区域开发政策
二战后，日本欠发达地区区域开发政策的演进历程可分为如下三个阶段：
1.二战后至20世纪60年代初的“非均衡开发政策”。二战后，日本政府吸收了美、苏等国国土开发的经验，结合当时日本国内的实际情况，确定了对国土实行综合开发的方针，并于1950年制定了《国土综合开发法》，以特定地区综合开发计划为中心，目标是整治河流、增产粮食和合理利用水资源，对经济发展迟缓的欠发达地区也采取了相应的对策。直到1962年，日本政府实施的是向重点地区倾斜的非均衡政策。这一政策的实施促进了日本经济的恢复，为日本经济的高速增长奠定了基础。
2.20世纪60年代初至90年代末期的“均衡开发政策”。从1962—1969年，日本采取据点开发方式，将经济建设重点转向工业领域。自1969年起，日本政府实施了大规模开发，以新干线、高速公路等大型网和通讯网的建设为重点，促进欠发达地区的经济增长。1974年，日本政府制定了《国土开发利用法》，它标志着日本经济发展进入新的阶段。在开发方式上，日本由大规模开发转向综合开发，此一阶段的目标是发挥地方的积极性，创造良好的地方居住环境。从1970年至1975年，日本原来欠发达地区人口共增加了250万人，这说明欠发达地区的开发工作已取得进展，“过密”、“过疏”问题正在逐步解决。为适应21世纪日本的老龄化、信息化和国际化的需要，日本于1987年开始转向多极分散型国土开发，特别重视对“地方圈”的建设，进一步健全欠发达地区交通运输和信息通讯网，为这些地区的工业发展提供了前提条件。
3.新世纪的“协调——倾斜开发政策”。1998年日本政府制定了第五次国土规划——《21世纪的宏伟蓝图》，开发方式为参与协作。新国土规划的政策目标是：建设居住区，修建大城市，加强地区之间的合作，形成广泛的国际交流圈。从四个政策目标来看，新国土规划十分重视地区的选择和主要地区的建设，重视依靠各主要部门的参与和地区之间的合作，促进高质量的国土环境建设。
三、中日欠发达地区区域开发政策比较
综观中日欠发达地区区域开发政策，我们可以看到一些共同特点：
1.中日对欠发达地区都制定了总目标一致、子目标有别的区域开发政策
中日欠发达地区区域开发政策都是以加快欠发达地区发展速度，缩小地区间差距，为实现经济和社会的综合协调发展而制定和实施的，因此，两国的总目标大体是一致的。从经济和社会发展的角度看，这个总目标可以概括为经济效率和社会公平的最大化。
由于中日两国所处的经济发展阶段不同，经济体制不同，在实现总目标的过程中，为解决不同的具体问题而制定的子目标存在很大差别。二战后，日本政府高度重视欠发达地区开发，并根据不同的经济发展阶段，适时调整并制定目标明确、有针对性的区域开发政策，以实现整个社会经济的综合协调发展。自20世纪50年代以来，日本的区域开发政策经历了从非均衡开发政策——均衡开发政策——协调、倾斜开发政策的转变，开发方式也经历了据点开发——大规模开发——综合开发——多极分散型开发——参与协作开发等五次转变。这些转变是与日本各个时期经济发展的总方针、生产力发展水平和科技发展水平以及当时国家财政经济状况相适应的。早期日本欠发达地区的区域开发政策侧重于资源开发，多为资源开发或者各生产部门的单项开发。20世纪70年代以后，日本欠发达地区的区域开发政策转向考察、开发、利用、治理、保护全面综合开发，从资源开发转向工、农、运、商等多方面的综合发展，开发计划从发展生产为主转向保护和改善环境为主。在我国，欠发达地区开发的进程大致可以划分为三个时期。第一个时期为改革开放前的30年，重点是“一五”计划重点工程的“西进”和大规模的“三线”建设，以建设能源、原材料基地和国防生产科研基地为重点。第二个时期为20世纪80年代初到90年代中期，重点支持建设基础设施、帮扶农村脱贫和发展非农产业。第三个时期为20世纪90年代中期以后，建设重点为发挥资源优势，发展优势产业。伴随着中国市场化进程的加快，我国欠发达地区步入了一个新的发展阶段。
2.中日欠发达地区开发，均注重培育欠发达地区自我发展能力
欠发达地区要加快开发，首先需要大规模的投入。而欠发达地区资金存量极少，只有从外部进行大投入，才能促进其发展。实践表明，欠发达地区发展投入的主体是国家财政。日本对欠发达地区的开发采取了高投入的政策，即国家和地方按事业计划拨出专款，以无偿扶持为主，辅以低息长期贷款，并发动个人开发。国家设置专门的机构为欠发达地区筹集资金，提供低息长期贷款或为开发作担保。②欠发达地区用于开发的贷款利率只有一般银行利率的60%左右，如中央政府给予北海道的开发项目补贴明显高于其他地区，1995年在日常河流改造多补贴13%；国家高速公路建设多补贴13%；港口建设多补贴35%；渔港建设多补贴30%；公路及其他基础设施多补贴18%。
我国历来十分重视欠发达地区的基础设施建设，尤其是改革开放以来，对欠发达地区的基础设施建设投资力度比较大。为了改变欠发达地区的落后面貌，从1977年起，中央财政在国家预算中专门设置了边境建设事业补助费，其中一部分用于边境地区供水、供电、交通、通信等基础设施的建设。此外，国家还注重发挥低息贷款在促进欠发达地区发展方面的作用，如中国人民银行从1984年开始每年有10亿元的老、少、边、穷地区专项贷款；从1994年开始至2000年，每年为欠发达地区单独安排一项专项贷款，支持欠发达地区乡镇的发展，等等。
3.中日欠发达地区都通过国民收入再分配，促进其经济发展和生活水平提高
中日两国都采取中央财政向欠发达地区政府财政进行补助或补贴的措施来增强这些地区的经济实力。日本政府对于欠发达地区采取了灵活多样的援助方式，主要有以下方式：(1)公共投资。日本的财政投资和公共部门投资一般都向欠发达地区倾斜，主要用于改善欠发达地区的交通、通信、、科技等建设。1951年北海道开发时的公共投资只有70亿日元，到1995年已达9 450亿日元，表明国家投资对北海道开发的支持。公共投资除了中央政府的财政支出以外，还包括设立专门援助欠发达地区的发展基金，如日本的开发公库。(2)转移支付。日本把建立规范的转移支付制度作为援助欠发达地区的有力财政手段，并不断加大转移支付力度。据统计，日本转移支付占中央财政收入的比重超过20%，高于在10%—20%之间的德国、美国、英国和瑞典，与澳大利亚、加拿大、丹麦、芬兰相当。(3)税收优惠。通过采取减免税收，推行全民年金和全民保险制度等形式，保证欠发达地区居民不会因经济水平的地区差异而影响其基本生活水平。
在我国，1994年实行分税制之前，中央对地方政府的补助，虽然不能称之为财政转移支付制度，但其实质与财政转移支付制度是大体相同的。中央政府对欠发达地区的一直给予特别的财政补助，以促进这些地区的发展和缩小地区间的差距。此外，国务院还从1980年起，在国家预算中设立“支援不发达地区发展资金”，专门用于欠发达地区、通信、水利等基础设施的建设。我国对欠发达地区也给予了各种形式的税收优惠政策，如“七五”期间对欠发达地区减免农业税1—5年。
经过政策调整和开发建设，中日欠发达地区产业结构都日趋合理，部分消除了重过分发展带来的不利影响。
欠发达地区的工业开发必须相对集中原有的生产力，尤其是要充分利用原有的工业基础，发挥原有的中心城市的增长核心作用。同时，欠发达地区开发也必须充分重视农业的基础作用。农业的发展是欠发达地区解决贫困问题，满足工业化进程中快速增长的原材料及人口需求的必需。20世纪80年代以来，日本欠发达地区产业结构特征是：资金密集型的传统工业部门迅速让位于技术密集型的新兴工业部门；制造业比重上升停滞而第三产业比重不断提高。1978年以来，从我国欠发达地区三次产业结构演化来看，劳动者中第一产业所占比重呈下降趋势，而第二产业除广西外都呈上升趋势，第三产业上升的幅度更快；从轻重工业结构看，结构调整取得较大成效，欠发达地区部分省份重工业化系数都有不同程度下降，呈现轻型化的趋势。但重工业比重过“重”仍然是欠发达地区产业结构的重要特征。
四、对我国欠发达地区开发的启示与借鉴
1.“完备内法”与“接轨外法”相结合
日本开发欠发达地区的重要措施是立法先行、计划与立法相结合。我国欠发达地区大开发是建立在适应全球化和市场一体化的大开放基础上的，因此欠发达地区开发，不仅要有完备的“国内法”，还要有与国际法配套的“境外法”，寻找国际法与国内法的交叉点，建立保护自己利益的完整的法规。为此，建议制定与国际法相衔接的《欠发达地区开发法》，通过法律的形式把国家实施欠发达地区开发战略的总体目标、开发方式、实施手段、以及地方政府、和个人等相关主体的责任和义务等重要问题予以明确的界定。
2.建立双重负责的开发体制，实现区域管理创新
为使欠发达地区开发得以有效顺利实施，我国虽然已经正式宣布成立西部开发办公室，对欠发达地区开发进行监督、管理和协调，但这只是一个中央机构，并没有针对具体的开发地区。鉴于日本在开发北海道地区的经验，中央政府应赋予地方政府较大的自主权，建立中央直辖与地方辅助相结合的双重开发体制，建议在国务院下设“欠发达地区发展委员会”。委员会由中央部门代表和欠发达地区代表组成，委员会可设派驻各地的地区发展部，其常设办公室可设在国家发展计划委员会。
3.实现投资主体多元化
中央财政要进一步转变财政职能，将支持欠发达地区开发同建立公共财政框架结合起来。建议：(1)加大财政转移支付力度，确定一个量化标准，发挥收入再分配的作用，这是启动欠发达地区经济运行机制的关键。(2)设立专项援助基金，主要用于欠发达地区基础设施建设和人力资源开发。(3)采取税收优惠政策，这是培养税源、加快原始积累的重要手段。(4)加强信贷支持，鼓励动员社会各方面的力量共同参与开发和建设。(5)加大对外开放力度，吸引带有援助性质的国外长期低息贷款，吸引国内外各类投资主体到欠发达地区投资。(6)实行价格和收费调节政策。在开发资金的使用上也应遵循“最有潜力者优先”，而不是“最困难者优先”的原则。国家和地方政府要特别重视对第一产业和第二产业的投资力度，带动民间资本的高效投入。不能重走过去那种主要依靠政府动员和国家投资来开发欠发达地区的老路。
4.以科技创新为动力，大力调整产业结构
调整和优化产业结构，关系到培育欠发达地区新的经济优势问题。亚洲金融危机使全球能源原材料价格下跌，不利于欠发达地区资源的大规模开发，同时，欠发达地区脆弱的生态环境也不利于大规模开发自然资源。为此，可借鉴日本“技术立国”的经验，在调整欠发达地区产业结构中，要面向未来，实施高起点、跨越式的产业调整战略，从重点开发自然资源转向开发人力资源和知识资源，把高新技术、信息产业作为未来发展的战略产业，以重庆、成都、西安、兰州、昆明等大城市高科技人才为依托，发展信息、光机电一体化、生物工程与新型医药工业，使知识要素成为加快欠发达地区发展的最主要的推动力。欠发达地区还应从全球经济化的角度来考虑产业结构的调整，建立起与国际经济相协调的产业结构体系。欠发达地区与俄罗斯等15个国家接壤，有着与交接国家进行经济交往的便利和可能，在产业结构上也有着互利性，这使欠发达地区产业结构调整更具有开放经济条件下的国际战略意义。目前，欠发达地区在技术创新力量缺乏的情况下，可以聚集异地的许多技术资源，孵化出众多的本土化科技硕果，发展优势产业和特色经济，不断提高主要产品的市场占有率，加速官、产、学、研、资协同发展，实现其创新和突破。
5.发挥中心城市的作用，寻找和建立经济增长极
在经济全球化下，城市是整个世界经济的中心或是经济中的一个节点。欠发达地区现有城市布局分散，且规模偏小，质量不高，已形成规模且功能比较完善的大城市不多，难以起到对整个欠发达地区的支撑拉动作用。从我国目前国情看，实行全面推进的均衡发展战略是力所不及的，而应实行非均衡发展战略，具体做法为，按照国家对欠发达地区开发的总体目标和地区特征，高度重视增长极的成长，通过相对迁徙实现以点带面，既能大大降低开发成本，又可将边远地区归还大自然，促进欠发达地区经济可持续发展。
：国土厅计划局计划课：日本21世纪の国土のケランド·デザィン［J］ 1998（2）：5～6；1998（3）：9～13.②武友德：《不发达地域经济成长论》，经济出版社，2000年，第200页。③王一鸣：《中国区域经济政策研究》，中国计划出版社，1998年，第184页。④吉野直行：公共投资の经济效果［M］东京：日本评论社，1999年。⑤陈耀：《国家中西部发展政策研究》，经济管理出版社，2000年，第66页、第74页。
