“洛美协定”下欧盟与非加太地区国家合作存在的问题

内容提要：“洛荚协定”无论在指导原则和具体的政策措施方面，对欧盟与非加大(非洲、加勒比、太平洋)地区国家的经贸合作都发挥了重大作用，双方都从中获得了好处。但从实施效果看，“洛荚协定”式的“南北合作”，仍然远未能从根本上改变南北双方之间不平等、不公正的关系，也不可能根本改变非加大地区国家经济落后的现状。

　　关键词：洛美协定，欧盟与非加大地区国家，南北合作

　　“洛美协定”无疑是欧盟与家之间合作的一个代名词。尽管双方已经签定了新的合作协定“科托努协定”，但是，就双方之间的合作而言，仍可把“洛美协定”看成是一种合作的模式。

　　一、“非互惠原则”是有限的优惠

　　在欧盟向非加太(非洲、加勒比、太平洋)地区国家提供非互惠的贸易优惠背后，隐藏着实际上的不平等，即限定的优惠。按照双方之间有关协定的规定，非加太地区国家的全部品和99.5%的农产品可以免税和不受限额的限制向共同体出口。然而非加太地区国家基本上都是经济落后的农业国，其中很多国家属于国际社会认可的最不发达国家。由于缺乏可供出口的工业制成品，它们只能提供欧盟市场需要的初级产品，而不能享受在促进制成品生产和出口方面的优惠。

　　农业贸易中欧盟给予非加太地区国家的特惠分为三类：第一类是温带作物。这类产品对于主要地处热带的非加太地区国家来说意义不大。第二类是对欧盟的农业生产者无甚威胁的热带产品。这类产品欧盟一般给予不受限制的免关税待遇。但是，由于非加太地区的许多出口者通过欧盟的其他特惠安排也可以得到类似的优惠，因此，非加太地区国家得到的超越其他发展中国家的特殊待遇是有限的。第三类是针对一些小批量商品的，如甘蔗酒、香蕉、牛肉、大米和食糖等。其中，只有一些商品，如食糖和牛肉等，非加太地区国家才可以得到实惠。

　　在农产品出口方面，由于双方的农产品结构属于不同类型，非加太地区国家基本上不构成与共同体农产品的竞争。而且，一旦某些种类的农产品与欧盟农产品发生竞争时，欧盟就利用“协商”、“援助”等方法阻止非加太地区国家发展所谓“敏感产品”的生产，并利用有秩序的销售安排手段限制这类农产品进入欧盟市场。

　　二、经济结构单一尚未改变

　　发展中国家经济结构单一的问题由来已久。“洛美协定”下的援助和贸易优惠，虽然在一定程度上促进了非加太地区国家的经济发展，但是，对于他们中的大多数国家来说，经济结构单一的状况尚未改善。

　　限于篇幅，我们从非加太地区的国家中，根据经济发展水平，按照2001年国际社会有关国家分类的标准，选定一些有代表性的国家作一典型分析。

　　从表1所列的国家可以看出，经济结构单一的状况，在不同经济水平的非加太地区国家中普遍存在。农业比重大的非加太地区国家虽然多年来在积极地发展本国经济，农业生产增长也比较快，但是，由于传统的农作物生产方式依然十分落后以及机械化程度很低，因此劳动生产率水平仍然十分低下。国际粮农组织估计，除中国以外的发展中国家的耕地，近80%是靠手工和畜力耕作。而发达国家则倒过来，80%以上的耕地是机械化耕作。

表1　　部分非加太地区国家的国情介绍

资料来源：《辞海》，上海辞书出版社1999年9月第1版，2000年9月第5次印刷。

　　由于经济结构单一，大多数的非加太地区国家，一方面是比重相当高的农业，而另一方面却又面临着严重的饥荒。联合国世界粮食计划署常常呼吁国际社会伸出援助之手，向面临饥荒的发展中国家提供紧急粮食援助。“洛美协定”成员国中的一些国家面临饥饿威胁的状况使人触目惊心。

　　三、未能有效改变旧的贸易结构

　　“洛美协定”实施以来的20多年间，欧盟与非加太地区国家之间的贸易结构并未得到改善。非加太地区国家仍向欧盟出口初级产品和农产品，欧盟向非加太地区国家出口工业制成品。“洛美协定”的一些特别安排，如赠款、出口收入稳定制度、矿业支持制度等，在促进非加太地区国家经济发展和稳定初级产品生产和出口的同时，保证了欧盟稳定的原材料、矿产品来源和欧盟向非加太地区国家出口工业品。

表　2  部分地区国家制成品出口占商品出口份额(%)

　　由于“洛美协定”的重点在于双方的贸易安排，面对非加太地区国家的工业发展缺乏足够的重视，因此也就没有能够改变殖民地时代宗主国出口工业制成品，殖民地则提供原料的贸易结构。

　　就表2而言，1990年时，中、低收入国家的制成品出口比例都低于世界的平均数。其中，非洲、拉美和加勒比的发展中国家差距十分明显。经过近10年的发展，上述国家的状况改变不大，差距依然存在。

　　从上述状况思考，显然消除这些差距仅仅依靠一个“洛美协定”是远远不够的，还需要世界各国的联合行动，例如采取有效合作，实现南北合作的机制化等。因而，在欧盟尽享这些落后国家市场、资源等方面利益的同时，包括欧盟在内的发达国家有责任帮助落后国家经济发展。当然，对于落后国家来说，变革经济结构，提高人口素质也是非常重要的。

　　四、不等价交换未能得到纠正

　　长期以来，发展中国家的经济增长受制于国际市场商品价格波动以及供求关系变化的影响。然而，很长时间以来，国际市场上初级产品的价格走势主要是向下波动。

　　根据2001年的统计，按照2001年美元的购买力，咖啡的出口价格降到了自1900年以来的最低点，甚至比20世纪30年代美国经济大萧条时期的价格还要低。为了保证咖啡的价格，一些咖啡生产大国焚烧收获后的咖啡豆。全球有数百万咖啡种植者每天的生活费用在1美元以下。2001年，除咖啡价格呈下跌趋势以外，橡胶、蔗糖、可可等的价格也都在持续下降，棉花、茶叶的价格也是一路走低。初级产品价格的持续下跌，使许多发展中国家的出口收入持续下降，甚至在出口量大幅度增加的情况下，收入依然在减少。非加太地区国家作为初级产品出口国经济发展受到严重影响，其中非洲国家所受影响最为显著。

　　按农产品净贸易比价计算，20世纪80年代以来进出口比价连年下降，价格疲软和出口数量减少使出口农产品的发展中国家外汇收入减少，国际收支恶化。根据格迪什·巴格瓦蒂所阐述的贫困化增长(immiser-izing growth)理论，发展中国家在贸易条件不断恶化的情况下，其贸易意愿的增长只能是导致该国贸易条件更加恶化，以致使该国的境况变得更差。这种状况使得那些依赖于一种或少数几种初级产品(农产品或矿产品)出口的发展中国家面临很大的危险。

　　根据(1994年世界发展报告)，不同收入的国家标准是：低收入是指675美元及以下；下中等收入是指676-2695美元；上中等收入是指2696-8355美元和高收入8356美元及以上。(2002年世界发展报告)中，相关的数据有所变动，低收入是指755美元及以下；下中等收入是指756-2995美元，上中等收入是指2996-9266美元，高收入是指9266美元及以上。我们把77个非加太国家以1994年作为基期、2001年作为统计期，进行了对比，结果发现有56个国家统计期和基期的分类没有发生变化。其中：非洲41个国家；加勒比10个国家；太平洋地区5个国家；有7个国家在国家分类中，统计期与基期相比反而更趋下降，地位恶化。其中非洲6个国家；加勒比没有；太平洋地区1个国家；只有5个国家在国家分类中，统计期与基期相比上升一级。其中：非洲1个国家；加勒比4个国家；太平洋地区没有。

　　“洛美协定”下的稳定出口收入制度、矿业支持制度、贸易安排、财政合作和技术合作等制度，不能制止初级产品价格下跌趋势，也不能弥补非加太地区国家的损失。很大程度上，这些制度只是消极应对，而不是积极促进增长和收入提高。同初级产品价格下跌恰好相反，工业制成品价格却在上升，使本已存在的不等价交换更加严重。

　　尽管国际机构关于不同经济水平国家分类的标准在逐年提高，“洛美协定”国家的人均GDP水平也在提高，但是横向比较，他们仍处在世界的底端。

　　从原始的资料到表面现象，反映出的是大多数的非加太地区国家经济状况没有明显的改善。尽管相隔近10年，国家分类的标准已经相应地有所提高，但是，这些国家在整个世界经济中的地位还是十分低下。当然，每个国家经济地位，生活水平的升降情况很复杂，个中原因很多，例如，战乱，疾病、人口、腐败等。

　　五、共同农业政策阻碍外部农产品进入

　　对非加太地区国家来讲，如果要增加对欧盟的出口，特别是农产品和纺织品的出口，实际上十分困难的。

　　创设于40多年前的共同农业政策是欧盟最主要的共同政策，也是欧盟存在和发展的基石之一。该政策通过保护内部市场价格、门槛价格、限制产量(对牛奶和糖)以及出口补贴等形式对农业给予支持，以解决食品短缺问题，提高农民的收入水平。共同农业政策取得了巨大成功。目前，占欧盟就业人口不到5%的农业劳动力不仅解决了欧盟近3.8亿人的吃饭问题，而且使欧盟成为世界上仅次于美国的第二大农产品出口市场。因为，虽然欧盟的平均关税仅为4%，但对主要粮食产品如肉类、糖、牛奶、奶制品、巧克力等产品的关税税率仍高达100%，香蕉的税率高达150%，果汁、糖果的税率超过30%，纺织品、服装和鞋类的税率在15%-30%之间，肉类制品的关税高达826%。O农产品、加工食品和纺织品都是发展家具有比较优势的产品，欧盟对这些产品进口设置高贸易壁垒，使许多发展中国家的这些产品难以进入欧盟市场。同时，欧盟又通过共同农业政策保护内部市场价格，导致欧盟市场上农产品价格和国际市场价格差别较大(见表3)，有的产品如糖、羊肉、黄油等价格相差2-3倍。

　　在克服内部价格同国际市场价格之间的差距方面，欧盟面临着两难。对于欧盟市场需求量多、同国际市场价格差别大的农产品如香蕉、黄油、肉类等，如果为保持现在的市场保护价格不变，欧盟每年需要增加10-20亿欧元的补贴。如果减少欧盟内部生产，增加进口，又要使上万名农民失业。因此，有些产品过剩情况依然严峻。

　　欧洲联盟共同农业政策在促进内部农业发展的同时所造就的高价农业，以及由此产生的大量剩余农产品，导致了共同体对外实施农业保护政策的必然性。这一情况必然使“洛美协定”在帮助非加太地区国家农产品出口实现方面打了折扣。

表3　　2002年欧盟市场和国际市场主要农产品价格比较

商品	欧盟市场价格(欧元/1000吨)	国际市场价格(欧元/1000吨)	价格差别
小麦	133	118	13％
玉米	140	92	52％
大米	600	300	100％
糖	650	250	160％
香蕉	60	360	83％
柑橘	85	467	4％
西红柿	87	633	24％
牛肉	2780	1776	57％
猪肉	1120	1113	1％
鸡肉	1335	977	37％
羊肉	3333	1476	126％
全脂奶粉	2605	1384	88％
脱脂奶粉	2055	1419	45％
黄油	2954	1307	126％
奶酪	3500	2154	62％

资料来源：中经网，驻欧共体使团。

　　六、农业补贴使非加太地区国家农产品出口遭遇不平等的竞争

　　一再遭受疯牛病、口蹄疫、颤羊病打击的欧盟农民，激烈反对对现行的共同农业政策进行改革。正因为如此，欧盟对糖、大米和香蕉设置过渡期，以缓解农民利益集团的压力。

　　欧盟对农产品的高额补贴问题，是一个涉及欧盟各国内部和对外农业政策能否一致的问题。农产品贸易虽然也是欧盟与非加太地区国家合作时的一个重要方面，但是，在欧盟及成员国与第三方有利益冲突时，往往是欧盟的集团利益至上。

　　改革共同农业政策，是欧盟多年来面临的一个棘手问题。不仅德国法国这两个大国意见相左，而且西班牙、葡萄牙和比利时等国也持谨慎态度。由于10个中东欧国家在2004年5月1日成为欧盟正式的成员国，共同农业政策的改革问题变得日益紧迫起来。德国、英国、瑞典和荷兰等国作为欧盟共同预算的净贡献国，不希望随着欧盟的扩大而承担更多的财政分摊。2002年欧盟对农业的补贴高达985亿欧元，德国、法国、瑞典和荷兰等国承担了454亿欧元，相当于40%。而法国、西班牙、爱尔兰和希腊等国作为欧盟农业政策的主要受益国，坚决反对改革欧盟的共同农业政策。

　　这种状况对于进入到欧盟市场的发展中国家的产品来讲，无疑是一道难以跨越的门槛。农产品是发展中国家，特别是非加太地区的贫困国家可以向世界市场提供的最有潜力的出口产品，而包括欧盟、美国在内的发达国家的农业补贴严重妨碍了发展中国家为促进民族经济发展所做的努力。据南非约翰内斯堡地球峰会的专家预测，欧美发达国家每年用于农业补贴的费用高达3110亿美元，而用于帮助发展中国家的费用只有550亿美元。例如，棉花在非加太各国的经济中占有十分重要的地位。2001-2002年度，美国向本国棉农提供相当于每公斤360非洲法郎(1美元约合700非洲法郎)的补贴，希腊和西班牙每公斤的补贴分别相当于910和1179非洲法郎。这些补贴直接威胁到“洛美协定”有关国家的棉花行业。”

　　七、贸易保护主义趋于隐蔽化

　　经济全球化使世界各国经济相互依存的程度越来越高，贸易扩展越来越活跃。欧盟为缓解外来商品对本地造成的冲击，保护欧盟消费者的利益，制定并实施了一系列苛刻的法规和技术标准，为外来的商品树立了一堵无形的高墙。这些技术性贸易壁垒可以披着合法的外衣，使欧盟得到贸易保护主义之实。

　　欧盟是世界第二大进口市场，在欧盟市场上占有一席之地是其贸易伙伴努力扩大对外贸易，发展本国经济的重要方面。但欧盟相对其他发达国家来说，进口限制较多，给予发展中国家的关税优惠待遇，往往伴随着种种非关税壁垒的多重限制。除实行关税和配额等贸易壁垒外，欧盟还在进口配额、质量、技术性和卫生标准等方面对其贸易伙伴国采取较为严厉的政策，动辄对一些国家实施反倾销，阻碍了发展中国家对欧盟的出口。

　　欧盟的许多做法给发展中国家造成的无形贸易壁垒更是比比皆是。除制定相关法规外，欧盟还使用各种严格的技术标准，阻止外国产品对欧盟市场的渗透。据不完全统计，目前欧盟针对各种进口产品制定的详细技术标准达10多万个，分别从不同层面限制外来商品。如食品，除对食品材料、产地、成分和药物残留等内容有极为苛刻的要求外，对食品的包装、甚至包装材料等都有非常高的要求。目前，欧盟除执行国际标准化组织制定的标准外，还执行欧盟标准组织和各成员国自己制定的有关标准。

　　欧盟规定，对进口水产品和动物产品加工生产企业必须注册备案；对进口花生及其制品，采取“自动报警制动”，即任何一个欧盟成员国发现进口花生中黄曲霉素超标，其他成员国相应自动关闭花生进口市场。针对蜂蜜产品，欧盟从1997年底开始要求检测氯霉素残留。此外，欧盟还通过技术法规对防止饲料污染问题做出强制性规定，禁止使用死去的动物和已宣布禁用的动物为原料制作饲料。

　　绿色贸易壁垒已成为许多发展中国家的服装进入欧盟的障碍。欧盟1996年启动了“IS014000”环境管理系统，要求进入欧盟市场的产品从生产前到制造、使用以及最后处理阶段都要达到规定的技术标准，形成了一道“绿色贸易壁垒”。欧盟在1997年就开始禁止在棉花种植中使用含有有毒金属化合物的杀虫剂。从1991年1月1日起，使用含有致癌芳香胺的偶氮染料的成衣、皮革、服装、床上用品等均不能进入德国市场，很快这一做法就在欧盟整个市场得到推广。欧盟一些国家还实施纺织品环境标志，对棉花生产中农药的使用，对漂白剂、染色剂等的使用均提出了较高环保要求。

　　欧盟和一些成员国还强制推行一些标志，如欧盟推行的“CE"标志，即强制认证标志。不论是欧盟内部企业生产的产品，还是其他国家的产品，要想在欧盟市场上自由流通，就必须加贴该标志，以标明产品符合欧盟《技术协调与标准化新方法》指令的基本要求。此外，一些国家可能在某一时期对某国的某一商品要求特定的标志，用以限制该商品向本国涌入。

　　就欧盟的食品安全标准来说，总体上是有利于人们的健康，但是，欧盟的食品中有相当部分是从发展中国家进口的。因为经济发展水平、生态环境、技术条件和文化背景的差异，这些国家出口的食品标准与欧盟的标准已经存在差距。

　　所以，实际的结果就是，欧盟的这些政策措施对非加太地区国家设置了贸易障碍。欧盟与非加太地区国家的经贸合作在机制、效果等方面仍存在着许多不利于发展中国家的方面。