减税政策对美国经济内外失衡的影响
关键词 美国经济，减税政策，内部失衡，外部失衡
一、布什政府的两大减税方案及其税收变动
2000年，小布什与戈尔竞选美国总统。布什在竞选中抛出了一个重磅炸弹：对选民承诺：如果他能够当选，将在10年减税1.6万亿美元。也许就是这一奇招赢得了选民和选票，帮助布什击败了戈尔，使他成为美国上第43任总统。为了兑现竞选时的承诺，布什上台后先后在2001年和2003年提出了两个减税方案，在美国经济史上，这两个方案分别属于第一大和第三大减税方案。尽管2003年以后布什政府没有进一步推出新的减税方案，但与减税有关的问题仍然占据布什政府财政政策和财政实践的主要地位。
2001年2月8日，布什上任不久，就向国会正式提交了关于10年内大幅减税1.6万亿美元的一缆子减税计划，并很快在共和党占多数的众议院获得通过，2001年5月2日，美国参议院在给予一定折扣后也通过了布什政府重新提出的10年减税1.35万亿美元的计划，美国历史上减税幅度最大的一个计划进入实施程序。该计划主要包括6项内容：(1)降低和简化个人所得税，将过去的五档所得税体系(15%、28%、31%、36%和39.6%)调整为四档(10%、15%、25%和33%)；(2)将儿童课税扣除由每名儿童500美元加倍至1，000美元；(3)恢复双收入家庭10%的税收抵免；(4)废除死亡税(遗产税)；(5)扩大慈善捐助扣除的范围；(6)使研究和实验的税收抵免永久化。根据这一计划，美国在2001年和2002年通过减税1，000亿美元来刺激经济增长；此后至2011年将继续减税1.15万亿美元。
布什政府第一减税政策的目标之一是利用减税促进经济增长，然而，几乎就在布什实施减税政策的同时，美国经济陷入严重衰退，而且此后两年基本没有复苏迹象。为了促进经济尽快走出低谷，2003年2月，布什政府又提出了一个减税总规模达到7，260亿美元的方案，即布什政府的“第二减税计划”，由于在参议院遇到了相当大的阻力，该方案在布什向参议院妥协、将减税总额缩减为3，500亿美元后获得通过，这仍然是美国历史上第三大减税方案。这个议案包括在此后10年减税3，300亿美元，对各州提供200亿美元的财政资助，在2008年之前将收益税率降到35%，鼓励小主投资，向已婚及有未成年子女的家庭给予税收优惠等措施。
由于减税政策的实施，使得美国联邦政府的税收急剧减少，通过对两任克林顿政府和现任布什政府的税收变动进行比较分析，可以发现美国联邦政府税收的变化过程(见图1)。在克林顿政府时期，虽然没有对税收政策作出重大调整，但持续的经济繁荣极大地扩充了税基，使得税收持续增长。1992年，克林顿从老布什手中接手美国政府时，联邦政府的个人所得税收入只有4，760亿美元，公司所得税收入更只有1，003亿美元，在8年后，到2000年克林顿将美国政府移交小布什时，联邦政府的个人所得税收入已经超过1万亿美元达到10，045亿美元，而公司所得税收入也接近3，000亿美元，达到2，970亿美元，二者都增长了一倍有余。但是，在布什执政后，由于实施减税政策，美国联邦政府的个人所得税和公司所得税收入就停止了在克林顿政府时期的上升趋势，出现一个明显的拐点。2001年的公司所得税比2000年几乎缩减了一半，只剩下1，511亿美元，此后2年差不多都以每年下降10%的速度递减，到2003年，个人所得税只有7，539亿美元。公司所得税也下降到只剩下1，318亿美元。即使在2004年、2005年和2006年有所回升，但2006年美国的个人所得税和公司所得税都还只有2000年的水平，该年的个人所得税为10，439亿美元，公司所得税为3，539亿美元。
布什的减税政策到底让联邦政府损失了多少税收，难以有一个准确的测算，可以确定的是，它绝对不止布什政府原来估计的平均每年1，600亿美元的水平，也大大超出原来专家们的预期。而且，由于连锁反应，减税的效应持续扩散和自我强化，实际年减税规模可能达到了6，000—8，000亿美元的水平。我们将克林顿政府和布什政府的税收变动作一个简单的类推，大致可以估算出减税政策对联邦政府税收的影响。假定没有布什政府的减税政策，那么，美国联邦政府就应该基本能够保持克林顿政府时期的税收上升趋势。这样，到2006年，美国联邦政府的个人所得税收入应该接近1.6万亿美元，而布什政府实际征收的个人所得税仅仅1.04万亿美元，按照克林顿政府时期的增长趋势，2006年美国联邦政府的公司所得税收入应该接近6，000亿美元，但布什政府实际只收到3，539亿美元，按照这种，美国联邦政府在2006年损失的税收有7，500亿美元以上。
自从小布什就任美国总统以来，美国经济的内、外部失衡不断加剧，成为导致全球经济失衡的最重要因素。对内而言，美国联邦政府财政赤字屡创新高，储蓄—投资缺口不断扩大；对外而言，美国的贸易逆差持续扩张，对外净债务快速增长(李石凯，2006)。美国经济的一系列内外失衡与布什政府的减税政策有着必然的联系，本文以布什政府的减税政策为切入点，分析减税政策的实施对美国财政收支、储蓄—投资缺口、贸易逆差和对外净债务的影响。
二、减税政策与美国经济的内部失衡财政赤字和储蓄—投资缺口
美国经济内部失衡主要体现在两个方面，而且都有相当长的历史。其一是财政赤字。20世纪30年代以来，赤字几乎成为美国联邦政府财政收支的常态，只有极少数年份出现例外，不过赤字规模通常较小；其二是储蓄—投资缺口。20世纪60年代开始，美国的储蓄率不断下降，开始出现储蓄—投资缺口，且缺口规模显示出相对的刚性，不过整体而言仍然得到了一定的控制。
2001年，布什从克林顿手中接管美国政府之时，是美国联邦政府财政状况历史上难得的好年份，克林顿在第一个总统任期内治理财政赤字成效显著，在第二个任期内又创造了美国联邦财政收支历史上最好的成绩：从1998年到2000年，美国联邦政府的财政连续三年实现盈余，这是近50年来唯一的一次，而且盈余规模还非常巨大。不过，2001年布什政府成立以后，克林顿创造的大好局势并没有能够保持，仅仅只维持了一年的盈余，到2002年美国政府就入不敷出，重新回复到了赤字格局，不仅如此，赤字的规模还急剧膨胀，连创新高，连美国人自己都称它为“美国的梦魇”。
新世纪美国联邦政府财政状况的恶化过程可以用图2加以描述。2001年，由于有克林顿留下的2，000多亿美元支撑，当年的布什政府还能勉强维持财政盈余，但到2002年，财政收入只有18，532亿美元，财政支出却达到20，110亿美元，当年就出现1，578亿美元的财政赤字，美国联邦政府的财政状况从此转向。2003年财政收入继续下降到只有12，630亿美元，而财政支出却增长到21，601亿美元，致使当年出现财政赤字3，776亿美元。虽然在2004和2005年财政收入停止了下降，但财政支出增加更快，所以财政赤字又增长到4，000多亿美元。2006年，美国联邦政府的财政收入21，775亿美元，财政支出25，676亿美元，当年仍有3，901亿美元的亏空。
近几年来，由于反恐、阿富汗战争和伊拉克战争，扩大了美国联邦政府的财政支出，很多分析家都认为财政支出增长是造成美国联邦政府财政赤字扩张的主要原因。然而，从图2中我们能够发现，这种观点并不准确。因为，在对布什政府时期与克林顿政府时期的比较中，我们发现，财政支出的变动轨迹并没有实质性的改变，具有显著变化的是财政收入变动轨迹：按照克林顿政府的财政收入变动趋势，美国联邦政府在2006财政年度的财政收入应该接近2.8万亿美元，而布什政府2006年的实际财政收入只有2万亿美元，几乎少收入了8，000亿美元，这就是美国联邦政府财政赤字的真正来源。
与世界上其他国家的政府一样，美国联邦政府的财政收入也主要依靠税收特别是个人所得税和公司所得税。长期以来，个人所得税一直差不多占居美国联邦政府财政收入的半壁江山，公司所得税也占美国财政收入的1／10。我们有理由认为，正是布什政府的减税政策造成了美国联邦政府财政收入的收缩进而导致了财政赤字的膨胀。这一结论也得到了来自美国预算管理办公室数据的证实：2000年，美国联邦政府个人所得税和公司所得税分别占美国联邦政府财政收入的49.6%和10.2%，到2004年，这两个比例已经分别下降到只有43.0%和10.1%。
20世纪60年代末期以来，美国的国民储蓄率一直徘徊在14%左右的低水平，但是，美国国民的投资率一直运行在22%以上的高水平，它导致美国经济中长期以来一直存在6—8%的缺口率。根据美国商务部经济分析局公布的美国储蓄与投资数据，我们用美国的总储蓄减去美国的总投资可以得出美国的储蓄—投资总缺口，再进行结构分析，用私人部门的国内储蓄减去私人部门的国内投资可以得出美国私人部门的缺口，用政府部门的收入减去政府部门的开支可以得出政府部门的缺口。从过去的历史来看，美国国内居民的储蓄—投资缺口一直在波动性扩张。本来，克林顿政府有效地收缩了这一缺口，但布什政府又使它加速膨胀。
老布什政府留给克林顿的是高达3，370亿美元的缺口。1997年是第二任克林顿政府执政的第一年，当年美国的总储蓄是15，735亿美元，总投资为15，182亿美元，实现净储蓄552亿美元，这是20世纪60年代以来美国经济史上少有的现象。2000年克林顿将政府移交给布什时，美国的总储蓄17，453亿美元，总投资18，256亿美元，缺口也只有802亿美元，只有他从老布什手中接受的缺口的1／3。但是，布什政府2001年执政后，美国的储蓄—投资缺口就一直快速扩张，年平均缺口规模接近6，000亿美元。
图3中描述了1992～2006年美国总储蓄与总投资的变化，二者的差额就是美国的储蓄—投资总缺口规模。从图3我们可以看出，在1992～2000年的克林顿政府时期和2001—2007年的布什政府时期，美国的总投资曲线的变动并没有出现异常，变动的速率基本一致，因此，美国储蓄—投资缺口的异常变化与总投资没有太大关系。但是，美国的总储蓄却出现异常波动，先是巨幅下降，此后才有所回升，它说明，正是总储蓄的变动导致美国储蓄—投资缺口的异常变动。我们将美国的总储蓄分解成政府部门缺口(政府部门净储蓄)和私人部门缺口(私人部门净储蓄)，能够对美国总缺口的变动进行结构分析。过去，美国的总缺口大部分来自私人部门，近几年，美国私人部门储蓄和投资的波动并不显著，而政府部门的储蓄锐减，导致政府部门缺口剧增，，政府部门缺口在总缺口中的比重快速上升，它是解释美国总缺口变化的主要变量。比如2000年，美国政府部门的储蓄是正的净储蓄3，917亿美元，而2001年却便成了负的净缺口349亿美元，二者相差4，266亿美元，它几乎全部解释了2001年美国的储蓄—投资总缺口，而导致美国政府部门储蓄变化的原因，当然就是美国政府的财政赤字，财政赤字又来源于减税政策，所以，我们有理由认为，减税政策是导致美国储蓄—投资缺口扩张的直接原因。
在克林顿政府时期，政府部门的缺口大约能够解释20%的总缺口，其余80%的缺口来自私人部门，这就是Daniel等学者定义“美国的贸易逆差来自美国私人部门储蓄—投资缺口”的依据。然而，从2002年开始，政府部门逐步取代了私人部门，成为储蓄—投资总缺口的主体。比如2004年，美国的总缺口是6，524亿美元，当年的财政赤字是4，127亿美元，财政赤字能够解释总缺口的2／3，整体而言，在2002—2006年间，美国的总缺口接近3万亿美元，而财政赤字总和也接近1.5万亿美元，也就是说，财政赤字能够解释总缺口的50%，已经大大高于克林顿政府时期的水平。如果没有布什政府的减税政策导致财政赤字的巨幅增长，美国的储蓄—投资总缺口能够收缩50%，美国经济内部失衡的程度就会轻微得多。
三、减税政策与美国外部失衡：对外净债务与贸易逆差美国经济的外部失衡主要包括两个层面：一是美国对外净债务的增长，二是美国对外贸易逆差的扩张。近几年美国经济外部失衡程度的加剧与布什政府的减税政策也具有必然的联系(王年泳，2006)。
一个国家如果存在储蓄—投资缺口，而且这个缺口已经对经济产生巨大影响，按理说，政府应该从内部对这个缺口加以治理，要么压缩投资，要么扩大储蓄，而大多数国家都会采用压缩投资的政策，因为它更加直接和有效。但是，由于消费和投资对美国经济的重要性，布什政府并没有在国内经济政策上为治理储蓄—投资缺口做多少政策调整。因为如果紧缩投资，这会影响美国的经济增长，如果扩大储蓄，这就意味着要紧缩消费，也会影响经济增长。因此，布什政府只能在国际市场融资，美国的国际投资头寸就一定是负数，美国的对外净债务就一定会增加。布什政府的减税政策造成的财政赤字急剧地扩大了美国的储蓄—投资缺口，也直接导致了美国对外净债务头寸规模的膨胀(丁秀飞，2005)。
与其他国家政府的对外融资相比，美国政府对外融资具有一个得天独厚的优势，即美元在全球货币体系中的霸权地位。布雷顿森林体系解体以后，黄金退出国际货币领域，美元取代黄金成为主要的国际储备货币和国际结算货币，唯一拥有美元发行权的美联储已经成为全世界的“中央银行”，不断输出美元，提供国际流动性。因此，美国的对外融资不必像其他国家一样，必须举借外币形式的外债，美国的对外融资的币种就是美国自己发行的美元，只是美元的回流而已。美国政府为储蓄—投资缺口在海外融资具有很多优势，比如，不必压缩国内投资，不会影响国内消费，不会提升金融市场利率，不会造成经济衰退和扩大经济风险，还能为美元汇率减压，起到稳定美元汇率、巩固美元全球霸权地位的作用。
根据美国商务部经济分析局的数据，美国对外净债务首次出现在1986年，此后就一发不可收拾，年年都是以对外净债务结束。克林顿政府时期，美国的对外净债务状况稍有好转，被控制在10，000亿美元以内。但是，布什政府在总统任期的第一年，就将这一数值推高到了接近20，000亿美元的规模，而且持续快速扩大，到2006年，已经达到接近30，000亿美元的水平(见图4)。
从美国对外净债务变动的形态上看，2001年美国的对外净债务有一个明显的加速，与布什政府实施减税政策同步，这绝对不是巧合。将美国的对外净债务分解成美国私人部门对外净债务和美国政府部门对外净债务，我们能够分析美国对外净债务的结构性变化。图4中的“美国政府对外净债务”在布什政府时期加速增长，扩张了15，000亿美元，这一数值差不多就是布什政府财政赤字的全部，进一步说明了联邦政府的财政赤字是造成美国对外净债务膨胀的根本原因。是谁在为布什政府的财政赤字提供融资呢?图4中的“对外国政府债务”一项作出了解释，它是由外国官方持有的美元储备形成的对美国的债权，主要以美国国债的形式存在，占美国对外净债务的80%以上，它说明，正是外国政府在为美国联邦政府的财政赤字融资，外国政府将并不太容易获得的官方储备又用购买美国国债的方式差不多全部回流美国，资助了美国政府和美国经济。
与减税政策对美国对外净债务有直接影响不同，减税政策对美国贸易逆差的影响是间接的。本文前面已经说明，减税政策扩大了美国的财政赤字与储蓄—投资缺口，导致了美国经济内部失衡的加剧，而美国的贸易逆差就来源于美国的储蓄—投资缺口。我们有必要先作一个简单的理论分析，说明美国的储蓄—投资缺口与贸易逆差的关系，因为这个问题在现有相关中差不多都没有进行过详细的说明，而且，美国人对贸易逆差来源的误解颇多，如逼迫人民币升值、制造贸易障碍等等，与美国人有意或者无意的对贸易逆差的误解有关，因此，弄清楚这一问题在实践中也非常重要。
对于一个开放经济体，在国内储蓄、投资不平衡时，调整国内投资和国内消费不是唯一的甚至不是主要的实现储蓄—投资平衡的措施，还可以选择通过国际资本的流动或者资本的国际流动，即通过对国际收支平衡表中的资本账户的调整来平衡国内储蓄与投资。比如，在一国国内存在储蓄—投资盈余时，资本流出国内市场流进海外市场，就可以冲销国内的储蓄—投资盈余，这个国家的国际收支平衡表的资本项目就体现为逆差；在一国国内存在储蓄—投资缺口时，吸引海外资本流进国内市场，可以弥补国内储蓄—投资缺口，这个国家的资本账户就会出现顺差。
在不考虑由官方储备项目和净误差与遗漏项目组成的平衡项目时，或者平衡项目没有增减变动(即平衡项目差额为零)时，一国的国际收支平衡表由经常项目和资本项目两部分组成，而且，必然有资本账户差额加经常账户差额等于零，也就是经常账户差额与资本账户差额绝对值必定相等但符号相反，资本帐户顺差必定与经常账户逆差匹配，资本账户逆差必定与经常账户顺差匹配，这就是储蓄—投资平衡影响资本账户平衡，进而影响贸易收支平衡的基本逻辑。
图5清楚地分析了储蓄—投资平衡、资本账户平衡和贸易收支平衡之间的逻辑关系，它由三个既相互独立又相互联系的均衡模型组成。第一部分反映经济的内部均衡即储蓄—投资差额状况，垂直线代表储蓄—投资平衡，S-I线反映储蓄—投资差额的运行状况，理论上它决定于国内利率(利率应该是纵轴，为了简单明了起见，作者已经省略)而向右上倾斜，在垂直线的左边为储蓄—投资缺口，在垂直线的右边为储蓄—投资盈余。第二部分表示国际收支平衡表的资本项目平衡状况，垂直线表示资本项目均衡，这条线上的每一点，资本流入等于资本流出，BOK线是资本项目差额的运行状况，受到国内储蓄—投资差额的影响，它向右下倾斜，在垂直线的左方为资本账户逆差，意味着资本流出，在垂直线的右方为资本账户顺差，意味着资本流入。第三部分反映国际收支平衡表的经常项目(主要是贸易收支)均衡状况，垂直线表示经常项目均衡，在这条线上的每一点上，经常项目差额等于零，BOC线表示经常项目差额的实际运行，受到资本项目差额的影响，它向右上倾斜，在垂直线的左方，经常账户为逆差，在垂直线的右方，经常账户为顺差。三种不同的均衡由L0、L1和L2等三条水平线连接，分别表示三种不同均衡状况之间的联系。在L0线上，储蓄投资均衡(E)，它导致资本项目均衡(K0)，并由于资本项目均衡，最终导致经常项目均衡(C0)。在L1线上，存在储蓄—投资盈余(A)，资本流出导致资本项目差额处于K1点，为资本项目逆差，进而导致经常项目差额处于C1点，为经常项目顺差，在现实中，日本、韩国等国属于这种情形。在L2线上，存在储蓄—投资缺口(B)，它导致资本流入，资本项目差额处于K2点，为资本项目顺差，与资本项目顺差对应，经常项目差额处于C2点，为经常项目逆差，在现实中，美国和英国属于这一状况，美国是典型代表。
根据最近几年美国经常账户逆差与贸易逆差的规模比较，经常账户逆差大致与贸易逆差相等，意味着我们可以用贸易逆差解释经常账户逆差，这样，储蓄—投资(总)缺口对经常账户差额的影响就可以转化成政府部门财政赤字对贸易逆差的影响：布什政府的减税政策导致了联邦政府财政赤字，联邦政府财政赤字的扩大引起了储蓄—投资(总)缺口的扩大，储蓄—投资(总)缺口的扩大导致资本项目顺差，资本账户顺差导致经常账户逆差。
图5中的储蓄—投资差额、资本项目差额和经常项目差额的关系只是理论和逻辑上的。由于平衡项目的变动、统计口径的差别和资料来源的不同，现实中的储蓄—投资缺口与贸易逆差的规模可能存在相当大的差异。但是，对比2002年以来美国布什政府的储蓄—投资缺口和贸易逆差数据，我们能够发现，它们仍然十分接近。比如2003年，美国的储蓄—投资缺口是5，036亿美元，贸易逆差是5，473亿美元；2004年，美国的储蓄—投资缺口是5，746亿美元，贸易逆差是6，554亿美元；2005年，美国的储蓄—投资缺口是8，411亿美元，贸易逆差是7，827亿美元；2006年，美国的储蓄—投资缺口是8，469亿美元，贸易逆差是8，361亿美元，差异都在10%以内(见图6)。这些数据说明，理论模型对布什政府的储蓄—投资缺口与贸易逆差有足够的解释力，对储蓄—投资缺口导致美国的贸易逆差的结论是一种实证支持。图6中还列出了美国联邦政府财政赤字的增长，说明了联邦政府财政赤字对美国贸易逆差影响的上升过程。根据这一过程，我们有理由认为，正是布什政府的减税政策扩大了美国的贸易逆差。如果布什政府放弃减税政策，贸易逆差至少能够收缩50%。
四、简要结论
虽然对美国联邦政府的财政赤字、储蓄—投资缺口、对外净债务和贸易逆差可以分别进行不同的解读，但布什政府的减税政策无疑是近几年美国经济内部和外部失衡的主要解释变量，布什政府如果确实想要治理经济内部和外部失衡的问题，首先应该做的事情就是调整减税政策，这也许是最直接最有效的政策措施。
有些人认为，伊拉克战争、阿富汗战争和反恐开支增加了布什政府的财政支出，引起了美国经济的失衡，但是，布什政府的财政赤字主要还是来自于财政收入方面，即由于减税政策的实施导致税收的减少亦即财政收入的减少。
由于联邦政府的财政赤字巨大，已经成为美国储蓄—投资缺口的主要构成部分，因此，与过去美国的储蓄—投资总缺口由私人部门的缺口解释不同，布什政府的缺口已经成为总缺口的主要解释变量。
美国经济的外部失衡源于其经济的内部失衡，上，美国经济外部失衡的主要原因来自私人部门，但在减税政策实施后，政府部门的失衡已经成为当代美国经济外部失衡的主因。
美国的贸易逆差与美元汇率无关，当前，美国逼迫人民币升值无益于解决美国的贸易逆差问题。美国不应该揪住人民币汇率不放，更不应该制造贸易摩擦和实施贸易保护主义，这些措施只会影响美国经济和全球经济，它们不可能从根本上解决美国的贸易逆差问题。
