新加坡经济社会发展的经验及对我们的启示

内容摘要：上个世纪60年代以来，新加坡在推动、促进社会和谐及巩固执政党执政地位等方面，取得了显著的成就，其中许多成功做法和经验对我们有重要启示。以法治为基础的市场经济体制是保证经济长期持续增长的制度保障，其中最为关键的是正确处理政府作用与市场机制的关系。为了保持经济社会的活力，社会福利制度的设计既要体现扶弱济困，又要有利于鼓励人民通过勤劳致富。为此，必须把政策的重点放在创造公平竞争的环境上。

关键词：经济社会发展，新加坡，启示

2005年11月，我随中央党校“第四期青年领导干部考察团”赴新加坡进行了学习、考察和交流。通过考察，我感到新加坡在推动经济发展、促进社会和谐及巩固执政党执政地位等方面的许多成功做法和经验很值得我们研究和思考。

一、经济发展的经验和启示

自上个世纪60年代以来，新加坡政府始终坚持将经济建设放在首位，经济发展取得了巨大的成功。按1995年不变价格，新加坡国内生产总值从1960年的68亿新元增加到2004年的1800亿新元（注：目前1新元约合5元人民币），在长达45年的时间里年平均增长率高达7.6%。人均国内生产总值从1960年的430美元增加到2004年的25200美元，进入经济发达和高收入国家行列。

新加坡经济发展的成功经验主要有以下几点：

（一）努力保持稳定的和社会环境，着力打造有利于经济发展的基础条件

据新加坡政府经济发展局的概括，构成新加坡经济快速发展的三大基础条件分别是“宏观经济及政治的稳定”、“透明及诚实的法治制度”及“着重及培训”。可见，新加坡政府将经济、政治的稳定看作是经济发展的首要条件。为了保持社会稳定，新加坡人民行动党执政以来，对内强调各民族和谐相处、建立完善的社会保障制度、采取措施扶助低收入群体；对外实行独立自主的外交政策，发展与世界各国的睦邻友好关系，从而在较长的时期内保持了相对稳定、和谐的国内、国际环境。

（二）实行建立在法治基础上的市场经济体制，正确发挥政府对经济发展的推动和引导作用

通过考察和交流，我们感到，新加坡之所以能够实现经济的长期快速发展，除了执政党的先进理念和适宜的政治社会环境外，最关键的还是形成了一套符合新加坡实际、能够把市场机制与政府作用有机结合起来的体制机制。新加坡经济体制的基础是市场经济，政府一般并不直接干预的微观经营活动。但在其经济发展的各个阶段，政府都扮演了十分重要的角色。新加坡政府负责经济发展的部门主要是贸易及部。贸工部总部本身并不大，共有200多名职员。其职能主要依赖于下设的10个法定机构完成，其中的经济发展局、国际企业发展局等，是筹划和推动经济发展的主要机构。发挥作用的方式主要有二：一是努力创造“亲商”、“宜商”的软硬件环境，比如改善新加坡国内基础设施、生活环境、政策环境，增强新加坡对工商企业的吸引力；二是在国与国政府层面尽量达成更多的自由贸易协定，清除贸易障碍。据介绍，当新加坡与印度达成自由贸易协定以后，许多日资公司都希望通过新加坡到印度去投资。另外，就是到世界各地广泛宣传新加坡，邀请国际著名企业到新加坡投资。

（三）高度重视对外开放，积极寻求外部合作，充分利用世界资源和国外市场

新加坡是一个面积不到700平方公里、人口仅有400多万的小岛国，既缺乏资源，又缺乏市场，经济发展高度依赖于对外贸易。比如，2004年，新加坡的进出口贸易总额达到3434亿美元，是其国内生产总值的3.2倍。考察中，我们不仅感受到新加坡强烈的开放意识，也了解了新加坡及时调整和不断深化的开放战略。比如，随着中国和印度的迅速崛起，新加坡已经把开放和合作的重点锁定在中国和印度，并明确提出要针对两国不断增加的中产阶级人群规划其产业和服务。

（四）严格按照市场化原则管理国有企业和国有资产

上世纪60年代，面对严峻的经济问题，新加坡政府充当了经济发展的先锋，先后成立了新加坡航空、新加坡发展银行、海皇轮船、三巴旺船厂等国有企业。1974年成立了淡马锡控股公司，100%为财政部全资拥有，代表政府行使国有资本的股权。根据淡马锡公司提供的资料，公司成立31年来，股东回报率达到年均18%，向股东（政府财政部）分派股利达到年均7%。其治理理念和结构有以下几点值得重视：（1）公司董事会成员及总裁由公司董事会提名委员会提名，任免需经民选总统批准；（2）目前公司董事会9名成员除现任公司总裁一人为内部执行董事外，其余8名均为外部独立董事；（3）公司每年根据经营状况向财政部分派现金股利；（4）政府对公司董事会的考核主要运用经济附加值（EVA）指标，达不到要求就换人；（5）董事会成员及管理层的薪酬标准参照市场标准确定。除淡马锡外，新加坡还有一家国有企业，即政府投资公司（GIC），主要职能是代表政府运营政府历年的财政节余资金（据该公司人员介绍，其目前运营的资金规模对外讲是1000多亿新元，而实际规模要大得多，估计相当或超过其一年的国内生产总值），投资范围仅限于国外，其经营目标是盈利率不低于投资所在国通货膨胀率加5个百分点，其治理理念和治理结构与淡马锡类似。

（五）其他值得我们重视和借鉴的成功做法

1.土地出售资金管理制度。重点包括：（1）根据城市建设规划公开出售土地。土地出售数量和节奏由政府主管部门根据市场情况确定。（2）土地出售收入不能作为政府经常性预算收入和支出，而是进入政府土地储备基金。（3）对土地基金的动用实行严格管理，只有政府总理和民选总统共同同意才能动用。

2.电力产业监管制度。重点包括：（1）厂网分离，将具有竞争性的发电环节与电网分开，电网公司独立运营；（2）将电网的市场运作和系统运作分离，系统运作由隶属于贸工部的能源市场管理局负责；（3）将电力用户分为非自选用户和自选用户，自选用户可自主选择电力供应商；（4）非自选用户电价由政府控制，自选用户电价由市场决定；（5）建立政府控制价格与市场价格之间的平衡机制，协调非自选用户电力供应与自选用户电力供应之间的利益关系。

3.注重人才的引进、教育、培训和科技创新，培育新加坡经济发展的资源优势和核心竞争力。

（六）新加坡经济发展经验对我们的启示

1.政治社会的稳定是经济长期发展的基本前提，要实现经济的长期持续发展，必须高度重视和努力维护政治和社会的稳定。

2.以法治为基础的市场经济体制是保证经济长期持续增长的制度保障，其中最为关键的是正确处理政府作用与市场机制的关系。

3.对外开放战略也需要与时俱进，不断深化。根据国内经济发展的阶段以及国际经济政治格局的变化，对外开放的重点和战略也需要不断做出新的调整。

4.国有企业在市场经济情况下不仅可以有所作为，也是可以获得长期持续发展的。关键是面不能太宽，企业数量不能太多，同时必须根据一国政治体制及具体国情，并紧密结合市场经济原则，建立有效的、适应市场经济要求的国有资本管理体制和国有企业治理结构。

二、促进社会和谐的经验和启示

上世纪60年代立国之初，新加坡面临着严重的社会问题：失业、房荒、经济衰退、环境恶化、政治斗争尖锐、族群纠纷不断。然而，经过几十年的发展和治理，新加坡已经成为政局稳定、社会文明、生活富裕、环境优美、人民安居乐业、民族和谐相处的花园城市国家。新加坡在社会治理方面的经验和做法值得我们高度重视。

（一）构建兼顾公平与效率的社会福利体系

新加坡政府一贯重视社会福利问题，制定和实施了一系列福利措施。除有计划、有步骤、高质量地解决住房问题外，政府也在教育、医疗、养老等方面设立了各种社会福利计划。由于社会福利体系完善，新加坡人民享受到很好的社会福利保障。但是，新加坡的社会福利制度也有其特色，那就是既考虑公平，也考虑效率。新加坡政府在社会保障和福利方面的基本理念是：“提供帮助，但不养懒人”。换句话说，不是向穷人“送鱼”，而是“送鱼具”和“教会他们怎样捕鱼”。新加坡政府认为，应当在充分激发人民的劳动积极性的基础上，通过创造尽可能多的财富来达到消除贫困的目的。如果仅在财富分配方面走得太远，就会抑制竞争和主动性。基于这样的理念，政府的福利政策除了对不幸者、老弱病残者及赤贫者提供必要的救助外，重点始终放在为所有人创造公平的竞争机会上，通过创造更多就业机会、提供技能培训等，鼓励人们自力更生、勤劳致富。

根据新方的安排，这次访问还重点考察和了解了社会福利制度中的中央公积金制度和公共组屋计划。

（二）将社会统筹与个人努力相结合，妥善解决社会保障问题

老有所养、病有所医是实现社会和谐稳定的最基本要求。新加坡政府认为，在这方面政府责无旁贷，但也要充分调动个人通过努力工作为自己积累保障的积极性。中央公积金制度就很好地实现了这两方面的要求。

该项制度是于1955年设立的一项强制储蓄计划，其最初目的是为退休后或不能持续工作的劳动者提供经济上的保障。经过近50年的不断完善，目前该项计划已经演变成一项涵盖养老、医疗、购房、家属保障等多方面的完善的社会保障储蓄计划。其主要特点是先积累后提取，提取的多少根据积累多少决定。其主要内容包括：（1）所有具有新加坡公民或永久居民身份的雇员及自雇人员必须参与该计划。（2）雇主和雇员共同缴纳公积金。交费比率在不同时期和针对不同年龄群体有所不同。目前50岁及以下人士总交费率为其所得的33%，其中雇员本人负担20%，雇主负担13%。（3）所交资金全部进入个人账户，个人帐户又分为三个户头，即普通户头、保健储蓄户头和特别户头。普通户头的存款可用来购买房屋、进行投资、购买保险、支付教育费用以及填补父母或配偶的退休户头等。保健户头的存款只能用于支付住院费或特定医疗费用。特别户头则是留做晚年及应急之用。（4）公积金存款按照当期主要银行利率计息，利率每季度调整一次。公积金投资主要是买国债，其他投资形式只能在允许的清单中选择。（5）凡年满55岁、或永久离开新加坡或终身残废等人士，可申请提取公积金。参与人去世可以由指定受益人继承。（6）基金管理机构的经费不从基金或基金收入中提取，而是从利差收入及其他收入中解决。中央公积金制度的成功实施，不仅使得国民通过自己储蓄有效解决了社会保障问题，保持了社会的稳定，也使政府掌握了大笔长期储蓄资金。正是运用这笔可观的资金，政府大力投资兴建廉价组屋、填海造地、兴建港口、道路及商业设施。

（三）高度重视解决好普通民众的住房问题

新加坡是一个城市国家，土地面积狭小而人口密度很高，妥善解决好普通民众的住房问题对于保持社会的和谐稳定至关重要。正因为如此，新加坡政府从1960年开始就制定并实施了“公共组屋计划”。从46年的实践来看，该计划对于解决普通民众住房问题发挥了巨大的作用。目前居住公共组屋的人口约占新加坡总人口的84%，其中82%已购买组屋，只有2%租赁组屋。

该计划的要点主要包括：（1）在国家部之下成立建屋发展局，其职责是负责规划和发展新镇和社区，兴建普通民众负担得起的住房。（2）政府拨出国有土地和征用私人土地，作为建屋用地，征地费及拆迁安置费等由政府负责。（3）政府通过低息贷款对建屋发展局提供资金支持，建屋发展局则用收缴租金、出售房屋、收取管理费等收入，偿还贷款。（4）组屋建设标准随着发展和民众收入水平的提高而提高。早期主要兴建标准较低的一、二室住宅，而目前则主要兴建较高标准的四、五居室住宅（使用面积约90-110平方米），三居室以下住宅基本停建。并根据实际情况实行老旧组屋翻新计划。（5）实施“居者有其屋计划”，鼓励人们利用公积金存款购买住房，并根据个人年龄、家庭、收入水平及财产状况等确定是否具备购买资格及所享受的购买条件。值得特别提及的是，为了鼓励子女与父母同住或靠近父母居住，增强家庭凝聚力，居者有其屋计划还特别规定，凡第一次购买组屋者若在二级组屋市场购买一间靠近父母的住所，可获得40000新元的购屋津贴；若申请新组屋以便与父母同住或靠近父母，将比其他申请者有多一倍的抽中机会。

（六）新加坡社会管理成功经验对我们启示

1.为了保持经济社会的活力，社会福利制度的设计既要体现扶弱济困，又要有利于鼓励人民通过勤劳致富。为此，必须把政策的重点放在创造公平竞争的环境上。

2.必须高度重视和解决民生基本问题，其中最为重要的是社会保障问题、住房问题和就业问题。

3.在促进社会和谐方面不仅需要发挥政府和执政党的作用，也需要很好发挥各类民间组织的作用。

三、人民行动党的执政经验和启示

人民行动党自1959年赢得大选开始执政以来，已经连续11届赢得大选，连续46年处于执政党地位。通过46年的执政，不仅使党的许多理念变成了现实，也在推进新加坡经济社会发展方面取得了显著的成效，赢得了新加坡人民的支持。

通过考察，我们感到，人民行动党之所以能够连续不断地赢得大选而长期处于执政地位，关键在于它所具有的通过其理念和行动不断赢得民心的能力。除了在新加坡经济社会发展和提高人民生活水平方面的显著成效外，人民行动党在“得人心”方面的成功经验主要有以下几点值得我们重视：

（一）能够提出符合人民愿望和时代要求的理念和奋斗目标

人民行动党主要领导人大都受到过系统的西方式，十分注重学习西方发达国家的先进理念和制度，但是他们决不盲从照搬，而是根据新加坡实际加以灵活运用。他们既十分重视准确把握世界大局和发展潮流，又能够针对不同时期新加坡所面临的具体问题和挑战提出有针对性的具体目标，从而使其理念能够比较容易地被普通群众理解和接受。比如，在人民行动党的宗旨中，既有“确保、维护及保卫新加坡的独立、主权及国土完整”、“通过民选代表和民主，保障及促进人民自由和福利”、“建设一个公正、公平、宽容的多元种族社会”等长期目标，也有诸如“按功酬赏、敬老扶弱、体恤病残”、“为国民提供教育与训练的平等机会，使他们发挥所长，各得其所”等具体目标。在新加坡立国初期，针对当时种族冲突、贪污腐败和住房匮乏等严重问题，提出促进种族和谐、坚决清除腐败和居者有其屋等目标。

（二）具有很强的实践和行动能力，使民众看到实效，得到实惠

考察中我们的一个深切感受是，与其说人民行动党的特点在于其“理念”，不如说在于其“行动”，即将其理念付诸行动的坚强意志和决心，以及善于设计和建立将理念转化为现实的机制和途径。比如，为了使党的组织能够密切联系民众，了解民众的需要和及时为民众服务，为赢得大选服务，党的基层组织（支部）主要按照社区或选区设置（和政府中不设党的组织）。党的总部及基层组织除大选期间全力以赴参与大选活动外，平时主要针对居民需要开展社区活动。比如办幼儿园、托儿所、培训班等，既服务于群众，又可以解决部分经费。另外，通过安排行动党议员担任市政理事会（相当于公共组屋的物业管理公司职能）负责人职务，使其能够更多接触民众、了解民众、服务民众。

最值得介绍的是其议员接见民众会制度和议员访问社区住户制度。这是人民行动党在联系和服务民众方面最具特色的做法，也是这次考察中大家印象最深、感触最多的项目。人民行动党国会议员，每周必须在其选区举办一次接见民众会活动。接见活动地址在居民社区。一般从晚上8点钟开始，平均一次要处理40-50宗群众来访。接见活动的程序是，（1）登记。（2）由记录员笔录民众问题的内容，然后输入电脑。（3）由议员一一与民众见面，解答民众问题。（4）第二天将民众问题传送各有关部门。接待活动除一名议员外，其余协助组织管理者全部是社区的民众做义工。据我们的观察，群众反映的问题，大多与住房方面的问题及经济、工作方面的问题有关。除此之外，议员每两个星期还要利用业余时间进行一次选民住户访问。据介绍，访问住户的目的在于，有些住户不知道利用议员渠道反映意见，另外，也可以增加民众与议员的亲近感。通过这样的活动，一是增强了党的干部对民众疾苦的了解，二是使得政府能够通过议员及时掌握民众的实际问题，三是议员直接与群众见面，帮助群众解决实际问题，无疑拉近了党与群众的距离，增强的党在群众中的威信和凝聚力。

（三）广揽社会精英，保持党的影响力

人民行动党并不太看重党员人数的多少，而是注重党员队伍的质量。他们认为，一个党的影响力和感召力，并不取决于其党员人数的多少，而在于其党员队伍的质量。人数太多，难以保证党员质量，反而会影响党的形象和感召力。据介绍，人民行动党现有党员仅有两万多人，占新加坡人口的比例约为0.5%，相当于每200个新加坡人中只有一名党员。这一比例只相当于我党的1/10。但人民行动党十分重视党员队伍素质和影响力。具体做法包括：（1）对党员要求很严，强调党的领导人和党员的奉献精神。（2）尽量将社会上的精英分子吸收到党内，尤其是在确定本党各选区参选议员人选时，首要的并不是看是不是本党党员，而是看其能力如何。如果一个人的能力很高而不是本党党员，则会尽量把他吸收为党员，并作为党的议员候选人参选。（3）十分重视人才培养，保持党员干部队伍的年轻化。这次访问中出面接待考察团的几位部长及新加坡政府公务员队伍的年轻和朝气，给团员们留下很深的印象。一些考察团成员感叹到，虽然我们是中青年领导干部访问团，但人家显得比我们还要年轻，更富有朝气。为了保持公务员队伍的年轻化，政府还规定高级公务员任职不能超过十年。（4）强调精英治党。尽管人民行动党党员总数并不多，但按照人民行动党的规定，有权参加党中央委员会人选举的并非全体党员，而是其中的“干部党员”，虽然我们没有了解到“干部党员”的具体人数，但估计只是党员总数中的一少部分精英分子和忠诚分子。这也可以说是一种有新加坡人民行动党特色的党内民主模式。

（四）高举反腐倡廉旗帜，并切实贯彻，持之以恒，直到取得成效

这可以说是人民行动党执政最为成功、也最得人心的成就之一。一方面，十分重视党自身的廉洁高效。比如，人民党总部办公楼设于一个居民社区当中，是一栋很不起眼的小楼。不仅显示了人民行动党的廉洁和节俭，也显示了人民行动党处在民众当中，与民众打成一片的形象。考察组成员们不无感慨地说，人民行动党总部办公楼，可能是我们拜访过的所有办公楼中标准最低的一个。更让人感到意外的是，党的总部只有11名专职人员，其他人员都是义务工作。党的经费全部是自筹。来源主要是两个方面，一是从党员议员的津贴中扣除一部分，二是通过举办一些活动（如打高尔夫球等）筹款。另一方面，从体制机制方面保证政府公务员队伍的廉洁和高效。在这方面人民行动党及其领导人同样表现出坚强的政治意志和决心。其特点不仅在于制定了详尽、具体、严厉的防止和惩治贪污的，更在于其确保法律得到严格和彻底地执行。另外，保障公务员队伍得到与其职务相当的薪金水平和福利待遇，达到以俸养廉的效果。

（五）新加坡人民行动党的执政经验对我们的启示

1.即使在实行民主选举的政治制度下，实现一党的长期执政也是可能的。不仅如此，如果处理得当，把竞争的压力变成动力，是有利于提高执政能力和巩固执政地位的。其中最为关键的，是一个政党不断赢得人心和赢得大选的能力。

2.要赢得民心，不断提出符合时代潮流和人民大众要求的理念和目标是重要的，但更为重要的是将其理念变为行动和现实的能力。在这方面，提倡、宣称、教育固然重要，但更重要的是设计出一套行之有效的体制机制。

3.决定一个政党影响力和执政能力的关键，不是其党员人数的多少，而是其党员队伍的质量。为了提高党的凝聚力，不僅需要高度重视党员人才的培养，也需要高度重视将非党员人才引入党内。

4.反腐倡廉工作做得好坏，对于民心向背有着重要影响。只要政治意志坚定、法律严明、措施得力、长期坚持，建立廉洁高效政党和政府的目标是可以实现的。