国际制度对国内政策制定影响的三种分析模式
关键词：国际制度 国内政策 影响分析
国际制度（International regimes）起到了国际无政府状态中“无形的手”的作用。自上个世纪80年代初美国国际组织杂志关于国际机制（International Regime）大讨论以来，国际机制的研究在国内外一直风行不已。但是无论是建构主义、新现实主义还是新自由主义学者，他们基本上把对国际机制的研究放在国家行为体层面或者跨国层面（Inter-governmental level），由于国际政治无政府状态（Anarchy）和国家的“经济人”特征是国际制度论展开的两个基本假设 ［1］ 。而实际上这两个基本假设的立足点都是把国家作为一个单独且理想的行为体，却忽略了政策的制定者（Bureaucratic level）与国际制度的联系。
国家决策过程中的各参与部门都是存在于有序的、制约的组织制度框架内，他们对于国际制度有自己的利益诉求、知识考量，在决策框架中也有不同的决策权威和自主性。因此理解国际制度对于他们的影响作用，会将组织行政学理论与国际关系学理论有机的联系起来，有助于我们开拓国际制度理论的视野。
本文在把握国际制度和政策制定的相关理论的基础上，提出了分析国际制度对国内各个决策单位所带来的权利结构（Institutional bsed）、知识考量（knowledge based）以及利益诉求（interest based）这三个层面影响范式。
1.政策制定与国际制度的概念理解
1.1 政策制定
政府不断应用官僚决策、法律制定、发布管制暨行政命令、以及其他各种公共权力行为来制定公共政策，政策制定的基本内涵就是从许多方案中达成共识，选出最终行动计划 ［2］ 。一般来说，一项政策的产生有三种途径:其一是模式（Harmony），制定政策的相关各方无需任何互动就可以达成共识，形成政策。其二是管制模式（Command），制定政策的相关各方是一种自上而下的体系，一方通过具有合法性的权威来达成各方的共识。其三是协调模式（coordination），相关各方相互作用，为了追求共识、避免参与政策制定的各方出现直接冲突。最终政策的形成可以是自发（Harmony）、命令（Command）以及协调（coordination）。但是单一模式的政策的形成在现实政治运行中是不存在的。通常最终政策的形成是经过三种模式的混合。
政策决定不仅是以上三种模式的混合。另外涉及到国际制度的政策制定，会牵扯到许多部门。如下图所示，这个决定过程包括六个阶段:
政策决策的过程
1 | 自主决策阶段 |
2 | 相互信息交流阶段 |
3 | 相互咨询阶段 |
4 | 避免矛盾扩大阶段 |
5 | 追求共识阶段 |
6 | 跨部门决策最终形成阶段 |
决策过程中一般包括以下三个要素:部门利益的表达，部门与跨部门的知识（信息）的建构，以及各部门对最后决策形成的影响（决策结构）。上图所示的六个阶段里都会有这三种因素的相互作用。因此虽然政策制定是一个非常复杂的过程，但可以依循利益、知识和决策结构的三种分析层次，对其进行分析考量。
1.2 国际制度
根据1982年《国际组织》春季号众多国际关系学者达成的共识，国际制度（International Regime）被定义成国际诸行为体在某一领域集体行为的原则（Principle）、规范（Norms）、规则（Rules）以及议事规程（Policy making procedures）。其中原则（Principle）主要是指共同的信念，而规范（Norms）是指规范了权利和义务的行为标准，规则（Rules）是某些领域的禁令或者指令，议事规程（Policy making procedures）则是进行集体行动的约定成俗的惯例 ［3］ 。这种概念的定义自问世以来就有种种缺陷，也饱受批评 ［4］ 。许多学者认为克赖斯勒（Krasner）的国际制度概念仅仅是一个宽泛的描述，它并没有说明制度本身是什么，缘何而起以及存在意义。但是经过20年的国际关系学科的，新现实主义、新自由主义的兴衰，以及建构主义、后主义的流行。这一概念仍然广为不同流派所接受。
2.关于国际制度影响的不同范式的讨论
对于国际制度的影响。新自由主义、建构主义、社会制度主义等不同的学派、理论对此有不同的讨论和分析:
首先，国际关系新自由主义 ［5］ 强调国际制度可以通过以下几种因素改变国内政策:利益分配 ［6］ ;制度设计（奖惩、监督机制等）;信息流通;成员国对未来的预期（shadow of the future）;降低交易成本（Transaction costs）;促进国际合作从一种领域进入另一种领域。比如欧盟各国从煤钢、原子能联营到经济共同体一直到今天有25国，在外交、环境、经济等有共同政策的超级国家行为体（Super-state）。
其次，建构主义学派强调国家行为体与国际制度的互动，这种互动首先表现在国际制度如何塑造国家的身份认同（Identity）、国际规范（Norms）等方面。如马莎费内摩尔（Martha Fennimore）认为国家的利益会被他们所荣辱的国际制度所塑造 ［7］ 。而温特（Wendt）则认为国际制度培育了共同的信念和集体认同。而集体认同（Collective Identity）认为可以提升不同行为体的合作联系。国家行为体与国际制度的互动还表现在国家如何影响国际制度的演进。斯特恩（Stein）、加内特（Garrettt）认为人类思想、观念、信念以及知识的演进就会促进国际合作以及国际制度的发展 ［8］ ，而温特（Wendt）也认为集体身份认同感会促进国际制度的产生 ［9］ 。
与新自由主义、建构主义关心国际合作，减少国际无政府现象不同，新现实主义者则怀疑合作实现的可能性。他们更多的关注国际制度中参与各方比较权力的大小以及权力结构问题。他们认为一个国家在国际组织、国际制度或者国际体系中的地位将决定该国的政策制定和国家利益 ［10］ 。金德尔伯格（Kindleberger）就将全球权力分配与国际经济制度建立运行相挂钩 ［11］ 。
除此之外，还有社会制度主义和认知理论也对国际制度的影响做出了各自的判断。社会制度主义（social institutionalism）从全球文化模式来探讨一国政策制定的合法性。他们认为国际制度有许多普世的观念，比如男女平等、大众等。这些观念已经深深地影响了政府的相关决策 ［12］ 。认知理论强调国家利益是一种主观认识，它受到误判、意识形态、认识观点影响。国际制度会促进决策者学习的过程发展，并导致决策者的认识和观念变化。奈（Nye）提出了复杂学习过程的模式（complex learning），他认为国际制度出现会让决策者力图通过学习来定义新的国家利益。
从上面的分析我们可以看到不同流派对于国际制度的国内影响有不同的看法。国际关系的现实主义强调“力”，就是以实力（relative power）为基础的外部环境（格局、相对和绝对力量对比）因素塑造内部政策制定。国际关系的新自由主义则强调“利”:利益分配，制度设计，信息与交易成本会产生不同的偏好（preference）。国际关系的建构主义和国际关系的社会制度主义强调“理”:前者强调集体认同、共同的信念和规范对决策者的影响;后者主张国际制度的普世文化的影响和国家的合法性资源。国际关系的认知理论强调“学”:就是国际制度发展了国内决策者学习认识过程。
3.国际制度对国内决策的影响
3.1 国际因素对国内政治的影响
在国际关系理论研究中，有一种“第二层面（second Image）”，它来源于肯尼斯沃尔兹（Kenneth Walz）个人、国家和国际体系层次分析法中的第二个层面。另一种则是，“反第二层面（Second Image Reversed）”，意指国际因素对国内政治的影响。
第二层面利用国内政治来解释国际问题，认为国际现象（战争、和平、国际合作）均来源于国内政治运作。比如西方盛行民主和平理论就是这种范式。肯尼斯沃尔兹（Kenneth Walz）也认为国内教育、民主等可以避免战争。美国学者海伦米勒则认为美国的利益集团、国内党争等影响了美国对国际制度的态度 ［13］ 。
反第二层面则用国际因素解释国内政治的变化，认为一国的内政受到国际因素影响甚至因之改变。国际关系的结构现实主义就是最重要的代表。肯尼斯沃尔兹在国际政治理论一书中指出两极格局对各国外交政策的决定性影响。而不少全球化学派学者则从国际经济、全球化、国际政治体系等来探讨国际因素对国内因素的影响［14］。基欧汉（Keohane）和米勒（Milner）则在国际化与国内政治一书中指出国际化进程势必影响、甚至改变国内决策 ［15］ 。基欧汉（Keohane）、奈（Nye）还认为跨国互动、国际再生能力（reproductive capability）等影响甚至改变了某些国内政策的运作与产生 ［16］ ，伊考尔梅（Elizebeth Economy）也认为国际制度与国际制度建立的过程会影响参与方的决策 ［17］ 。
本文采用后一种理论范式，即认为国际制度影响改变了国内决策。冷战结束后，人类逐渐进入知识经济时代，伴随着技术的发展以及全球化的发展，相互依存关系不断越出经济范围，进入政治、军事、外交、社会等领域，形成各国利益不断融合和碰撞的趋势。这直接导致了世界各国面临的许许多多问题趋于全球化。各国之间需要相互交流与合作，并透过某些国际制度（WTO、NPTR、UNFCC等）来解决问题，而这些国际制度本身必然有可能对国内政策制定产生影响。
3.2 国际制度对国内政策制定影响的三重结构
国际制度如何影响国内决策呢?通过以上的理论分析，我认为国际制度对国内政策制定的影响主要有以下几个层面:①利益层面，包括有形利益分配或者对利益的认知（国际援助、资金引入以及对国际合作领域内的利益考量人质的变化）;②知识层面（影响因素包括学习、国际训练、集体信念培养等）;③制度层面（议事日程的变化、决策机构的建立、决策结构的确立等）。
3.2.1 利益分配层面。部门利益在任何国家任何制度都存在。在阿尔森（Allison）政策决定的官僚模型（Bureaucratic Model）中，部门的利益决定了各部门在决策中的态度。国际制度使得部门利益复杂化，改变各部门参与决策态度和程度。早在20世纪80年代，奈就认为，美苏之间的安全制度所带来的新的知识将会让美国决策者重新阐释其国家利益 ［18］ 。一般来说，国际制度一方面带来各部门实际的利益，如防止气候暖化的GEF基金。这些基金影响到政策制定的进程与各个角色的态度。墨尔（Thomas Moore）认为国际组织所带来的利益分配影响了国内决策［19］。伊考尔梅（Elizabeth Economy）也认为国际制度通过资金援助的方式可以改变一个国家的政策制定［20］。另一方面，国际制度也会影响到参与政策制定各方对部门利益的重新考量。萨缪尔金（Samuel S·Kim）认为决策者对国家利益的认同和国际物质压力的考量之间的互动决定了外交政策［21］。我们可以从各国相关部门对WTO规则中的环境保护、社会保障条款的认识过程清楚地看到这一点。珀森（Pearson）认为某项关键部门对国际经济制度所带来的利益的清晰把握可以决定和改变整个决策过程 ［22］。在克林顿担任总统期间，其副总统戈尔推崇环保，并担任环保委员会主席，环保部门以及家的利益和建议得到了尊重，1997年，美国签订京都协议。但是布什总统上台以来，美国能源部门、石油的利益完全在政府决策中占了上风。尽管受到欧洲盟国强烈批评，美国还是退出了京都议定书。利益集团范式（The interest group model）认为政策受到一系列来自不同利益集团压力的相互作用而产生。虽然政府的政策执行部门是中立的，但是他们可能受到利益集团所左右。公共行政的管理者因此有可能作出仅仅迎合某些利益集团的政策 ［23］ 。
3.2.2 知识层面。精英——大众范式（The elite-mass model），这个范式肯定了政策制定和政策执行精英的能力，并认为公共政策反映了这些精英的价值观念并为他们的统治服务 ［24］ 。但是精英政策制定模式容易受到知识建构、心理情感和信息不充分等因素的限制。这里只是有两个含义，第一种含义是国际制度所要求的专业知识。如:防止大规模杀伤性武器扩散制度、国际气候变化公约、巴塞尔公约等，这些制度都要求几种甚至十几种专业知识;国际制度对专业知识严格要求使得参与决策的各部门将强调信息交换、交流和咨询，而且有些部门还需要接受国际培训或者其他部门的培训，这些都会加强部门间的协调，导致最终决策模式中协调的成分大为增加。第二种含义是国际规范（norms），如人权、环境保护、防止艾滋病等等人类的集体信念。卡赞斯坦（Katzenstein）认为国际规范（norms）指的是对行为体恰当行为的共同期望 ［25］ 。国际规范既包含在国家制定政策过程中，又调整和规范国家的行为。比如环境保护，目前一般的国家都制订了保护环境和可持续的政策，但同时国际社会也会批评、监督某些国 家在环保领域的失当行为。另外艾滋病UNAID为世界各国不仅仅提供资金援助（去年已接受了艾滋病全球基金几千万美元的援助），更为重要的是使各国政府具有共同应对防治艾滋病的信念。
3.2.3 制度层面。一般来讲，国际制度会通过议事日程和规则的变化，新的配套协调决策机构的建立等来影响参与者的政策决定。伊考尔梅（Elizebeth Economy）认为国际制度会导致新的国内决策单位以及新的决策制度安排的出现，这将影响国内政策制定 ［26］ 。首先，国家政策决定过程中全球化、区域化议题越来越占据显著位置。例如1992年环发大会使得越来越多的国家认识到开展生态环境问题研究及加强国际环境合作的重要性，并将环境保护、可持续发展列入国家议事日程。其次，国际制度一般要求国内必需要建立相应的配套或者对口机构 ［27］ 。比如面对气候变化合作机制 ［28］ ，中国政府成立了跨部门的协调委员会，由国家发改委、财政部、商务部、农业部、建设部、部、水利部、国家林业局、中国科学院、国家海洋局和中国民航总局等组成。第三，这种伴随国际制度产生而发展国内配套机构，将会对政策制定过程中的权力分配结构产生重大影响。比如国际气候变化机制要求各缔约国必须建立各国气候变化政策协调机构。在各国气候变化政策协调机构中，环保部门、宏观调控部门、科研部门、能源经济部门等权责分配各不相同。凡是推动防止气候变暖积极的国家，其内部协调决策机构中，环保部门都具有较大的发言权。德国一直被视为推动气候变化谈判的领头羊，而其国内正是推崇环保的政党主政。Evans认为政府在世界体系中的位置对其政策制定的独立性有很大影响。外围国家和半外围国家的政府的自主性被嵌入（embeded）国际经济制度中而受其控制。
综上所述，国际制度可以从利益、知识和制度三种途径影响国家政策制定过程。至于利益、知识和制度这三种途径中哪一种对政策制定影响更大?笔者认为，由于目前国际制度千变万化，各国国情又各不相同，因此很难在复杂的国际制度与政策制定的互动中理清起决定作用的因素。首先，国际制度中的利益因素往往在政策制定的初期起着“催化剂”的作用，吸引着相关各方参与到政策制定进程中来，而最终作出的政策也是不同部门利益整合的结果。其次，国际制度中的知识因素则扮演着更为复杂的角色，一方面在许多专业性国际制度决策中，知识或者转嫁往往扮演了权威的角色。哈斯（Peter Hass） ［29］ 在分析地中海环保制度时认为谁掌握了知识，谁就拥有决策的权威。另一方面只是对于小至部门利益、大至国家、全球利益的认知都具有非常重要的意义，大多数第三世界国家在许多国际制度的建立发展过程中的弱势地位与他们自身科技水平落后具有很深的关系。第三，国际制度为国内决策亦称引入了全球化因素，并促使国家内部建立与国际制度联系的对口协调部门（制度）。这些都有利于国际制度进一步发挥影响力。
总之，利益、知识、制度这三个层面的作用相互交织在一起，又相互作用和影响，使得国家政策制定过程日益专业化、多元化，同时提升了协调模式在最终政策制定中的重要性。面对国际制度的影响，的政府运作过程中，不同政府部门之间相互协调、谈判、甚至斗争已经成为一个非常显著的特点。
:
［1］Robert O.Keohane，International Institutions and State Power，（Westview Press，1989），p.2.
［2］Jam I.Bacchus，Foreign Policy and the Bureaucratic Process，（Princeton，NJ.:Princeton University，1974），pp.10-39.
［3］ Stephen D.Krasner:”Structural Causes and Regime consequences:Régime as Intervening variables”，in Stephan D.Krasner（ed.）:”International Régime”，（Ithaca:Cornell University Press，1983），p.1.
［4］苏珊.斯特兰奇对国际制度概念的批评参见:Susan Strange，”Cave!Hic dragones:a critique of regime analysis”，in D.Krasner（ed.），”International Régime”，Cornell University Press，1983，Page355-360.
［5］关于新自由主义的著作包括:David A.Baldwin（ed.），Neorealism and Neoliberalism:the Contemporary Debate，Columbia University Press，1993，Robert O.Keohane:After Hegemony:Cooperation and Discord in the World Economy，Princeton，NJ:Princeton University Press，1984and Stephen D.Krasner（ed.），”International Régime”，Cornell University Press，1983.
［6］利益分配可以是有形和无形的。其中对国际制度所带来的利益的认识更为重要.
［7］Martha Fennimore:National Interests in International security，（Ithaca:Cornell University Press，1996），pp.1-45.
［8］Arthur Stein，”Cooperation and Collaboration:Regimes in an Anarchic World”，in David A.Baldwin（ed.），Neorealism and Neoliberalism:the Contemporary Debate，（New York:Columbia University Press，1993），pp43-49.Geoffrey Garrett and Barry R.Weingast:”Ideas，Interests，and Institutions:Constructing the European Community's Internal Market”，in Judith Goldstein and Robert O.Keohane（ed.），Ideas and Foreign Policy，（Ithaca:Cornell University Press，1993），pp.173-206.
［9］The important work by Alexander Wendt include:Social Theory of International Politics，（Cambridge，UK:Cambridge University Press，1996）.”Anarchy is What States Make of It:The Social Construction of Power Politics”，in:International Organization，46.2，pp.391-425.”Collective Identity Formation and the international State”，American Political Science Review，88.2，pp.384-396.
［10］Arthur Stein:”Coordination:Collaboration:Regimes in an Anarchic World”，in International Organization，VOL36，（Spring，1982），pp.229-324.
［11］参见Charles P.Kindleberger:Comparative political economy:a retrospective，（Cambridge，Mass.:MIT Press，2000）.
［12］John W.Meyer:World Society and the Nation-State，in:AJS，Volume103，Number1（july1997），pp.144-81.
［13］ Helen Milner:Interests，Institutions，and Information，Domestic Politics and International relations，Princeton University，1997.
［14］Jeffery Frieden and Ronald Rogowski，”The Impact of the International Economy on National Policies:An Analytical Overview，”in Keohane and Milner eds.，Internationalization and Domestic Politics（New York:Cambridge University Press，1996）.Peter Gourevitch:”The Second Image Reversed:The International Sources of Domestic Politics”，in International Organization，Volume32，1978，pp.881-912.
［15］参见Keohane and Milner，Internationalization and Domestic Politics，Cambridge University Press1996.
［16］ Ruggie:multilateralism:the anatomy of an institution，international organization46（3），pp.561-598.
［17］David M.Lampton（ed.），The Making of Chinese Foreign and security Policy in the era of Reform1979-2000，Stanford，California，
2001，p.200.
［18］Joseph S.Nye，”Nuclear Learning and U.S.-Soviet Security regimes”，International Organization41，3，Summer1987，p.378.
［19］ Thomas G.Moore and Dixia Tang，”Empowered and restrained:Chinese Foreign Policy in the age of economic Interdependence”，David M.Lampton（ed.），The Making of Chinese Foreign and security Policy in the era of Reform1979-2000，Stanford，
California，2001.
［20］Elizabeth Economy:”The impact of international regimes on China's foreign policy-making:Broading perspectives and policies but only to a point”，in David Lampton（ed.），The Making of Chinese Foreign and security Policy in the Era of Reform1978-2000.，（Stanford，California，Stanford University2001），pp.236-257.
［21］Kim，1998，pp23-24.
［22］Margaret M.Pearson:”The Major Multilateral economic Institutions Engage China”，in Aistair Iain Johnston and Robert S.Ross（ed.）:Engaging China:the management of an emerging power;（New
York:Rutledge，1999）.
［23］ Bentley，A.F.，1949，The Process of Government.Bloomington，Ind.:PrincipiaPress.
［24］参见米尔斯（Mills），C.W.，1956，The Power Elite.New York:Oxford University Press.
［25］Peter J.Katzenstein:The culture of national security Norms and identity in world politics，（New York:Columbia University Press，
1996），pp.12-31.
［26］Elizabeth Economy:”The impact of international regimes on China's foreign policy-making:Broading perspectives and policies but only to a point”，In David Lampton（ed.），the Making of Chinese Foreign and security Policy in the Era of Reform1978-2000.，（Stanford，
California:Stanford University Press，2001），pp236.
［27］Elizabeth Economy，'The Impact of International Regimes on China's Foreign Policy-making:Broading Perspectives and Policies but only to a Point'，in David Lampton（ed），the Making of Chinese Foreign and security Policy in the Era of Reform1978-2000（Stanford，California:Stanford University Press，2001），pp.236-57.Margaret M.Pearson，'The Major Multilateral Economic Institutions Engage China'，in Iain Johnston and Robert S.Ross（eds），Engaging China:the management of an emerging power（New York:Routledge，1999），pp.207-234.
［28］主要指联合国气候变化框架协议和其议定书。
［29］Peter Hass，“Epistemic Communities and International Policy Coordination”，in International Organization，Vol.46，1989.
