苏州开发区发展中“软件”的作用
关键词：开发区发展,政府治理,苏州开发区
近年来，各地各开发区在基础设施条件方面都是“七通一平”、“九通一平”，差距越来越小；开发区基本优惠政策也是互相攀比，差距不大。况且，在苏州开发区的用地价格比周边一些地区还略高的时候，依然有大量投资者涌入。这是因为，一个地区的发展，既要有良好的基础设施等“硬件”条件，也要有政府服务理念、环境文化、劳工素质等“软件”条件。只有软硬件良好配合，地区经济才能像软硬件搭配良好的机一样顺利运行和发展。?
一、苏州开发区发展中的政府作用?
苏州开发区的成功在很大程度上是苏州政府公共管理与服务的成功，这既包括苏州市委市政府对开发区的大力支持，也包括各个开发区管委会在实践政企分开、打造效率型政府、服务型政府、法治型政府中所付出的不懈努力。?
在《政府公共管理理论与实践——来自苏州的报告》一书的序言中，陈清泰同志曾做出精辟的阐述，“投资者对投资地域的选择，就是对投资环境的选择，实质上是对不同地区政府的选择。各国、各地区之间的竞争从表层看，是争取经济资源的竞争；进一步看，是市场有效性的竞争、是公共环境水平的竞争；深层次看，则决定于政府的职能定位和政府效率。从这个意义上说，在体制转轨中深化政府改革是适应经济全球化、更多分享市场经济成果的一个关键”。?
发展家政府的经济建设职能主要涉及产业结构调整和升级，国际竞争力的培育，区域发展目标的确定，重大基础设施的建设，重大的发展项目的规划和管理，区域经济合作的协调。地方政府介入经济活动不应该像过去那样管企业，而是应该帮助企业进入市场，为支持企业增强竞争力提供服务，通过区域总体的制度框架、政策环境和政府效率来改善本地区投资的“软环境”。苏州市委市政府在这方面的作为值得称道。?
(一)苏州市委、市政府的发展理念?
苏州市委市政府的发展理念中主要有以下几点。?
1.明确发展思路，积极呼应上海浦东开发开放，甘当“配角”?
浦东开发开放后，苏州、苏南乃至整个江苏都调整发展思路，甘愿当上海的“配角”，积极呼应上海的大发展，获得迅速发展。
2.积极融入全球生产，大力招商引资，大力扶持开发区的发展?
在信息化、全球化的今天，产业已构成全球生产网络，发达国家的产业在全球范围内寻找“时间和成本降低中心”，东南亚新兴经济体的崛起部分原因就是承接了国际产业的转移。近年来，苏州明确了承接产业转移的发展思路，大力招商引资，对开发区大力扶持。?
3.土地集约利用，工业向开发区集中，保护古城环境质量?
在早期苏南的乡镇企业中，土地资源浪费严重，几乎村村冒烟。在反思的基础上，苏州市委市政府推行“工业向园区集中、农业向大户集中、农民向城镇集中”，统筹城乡一体化发展。从2003年1月初启动的苏州市属工业布局调整——“退城进区”， 是苏州工业发展史上一次具有里程碑意义的战略决策，用3~5年时间，全面实施市区工业布局的大调整。在以古城区为主体的中心城区所有的近300家工业企业中，1/3有发展潜力的搬出古城，向沿长江工业带、城郊工业小区等区域集聚，1/3改造为以信息和传统工艺为主的都市型工业，1/3失去市场竞争力的企业关闭。一方面，使一批符合国家产业政策导向、在行业中具有比较优势和市场竞争力的企业摆脱了发展空间、环境容量的长期制约和束缚，进入专业工业园区，普遍扩大了规模、提升了装备、开发了新品、拓展了市场，走上了技术新、污染少、效益高的新型工业化道路；另一方面，搬迁企业腾出的空间，使古城保护和改善古城的环境质量水平得到保证。?
(二)苏州市委市政府对开发区大力放权?
2006年8月9日，苏州市委市政府发布《关于促进我市开发区进一步提升发展水平的若干意见》(以下简称《意见》)明确指出：加强体制机制创新，坚持对开发区简政放权，赋予相对独立的管理权限、特别是以“块”为主的管理权限，确保开发区根据授权行使的行政审批、经济管理等职能到位。鼓励开发区在新形势下继续先行先试，防止旧体制复归。不断完善集中精简，灵活高效，亲商务实的开发区管理体制和运行机制。……支持开发区在新形势下创新体制和机制，给予更大的自主发展空间……能放权的放权，能授权的授权，能简化的简化……。?
在省政府的支持下，开发区享受市级权力。苏州市发改委把项目审批权下放到开发区。主管开发区的苏州市外经贸局外资处和开发区处没有什么“卡”开发区的权力。开发区用人灵活，财政独立，充分发挥了“先行先试”的体制优势。?
(三)苏州市委市政府在部委局办与开发区中的协调作用?
苏州市委市政府从上世纪90年代初就开始着手解决“条条”干预“块块”的问题，由市领导亲自开协调会、现场办公会，督促各部委局办放权，配合开发区工作。不仅理顺了机制，而且提高了服务意识，不再出现 “吃拿卡要”现象。?
市委市政府的《意见》要求：“各地各部门要从开发区大局出发，继续给予大力支持，紧密协同配合，形成发展合力。切实提高办事效率，优化发展环境。……要积极帮助开发区解决好产业、土地、资金、基础设施配套建设等方面存在的突出困难和问题”。苏州市长阎立同志在2006年8月11日全市开发区工作会议上强调：“要进一步改进服务，提高办事效率，积极主动地帮助开发区解决在建设发展过程中遇到的突出矛盾和问题，确保现行的有关政策措施不折不扣地落实到位。凡是开发区的请示、汇报，或者要求有关部门协调和承办的有关事项，要抓紧办、限时办、认真办，绝不能推诿扯皮，影响开发区发展大局。”?
按照市委市政府的《意见》，为开发区配备精良的干部，而且按高级别配置。从开发区建设和发展需要出发，除工业园区和高新区按市委文件执行外，对其他副厅级建制(含比照)的开发区主持工作的副职领导，可以逐步按1~2名正处级职数配备。开发建设比较成熟的省级开发区可以按正处级建制设置。?
(四)苏州各个开发区之间以及开发区与老城区发展的协调?
苏州市委市政府主要采取了三个措施，来遏制同处一地的开发区为争夺稀缺的外商投资而“同室操戈”。?
第一，在招商过程中采取整体招商策略，即各开发区、各县市不分开招商，由苏州政府组织到海外统一宣传苏州整体形象和投资环境，再由各开发区、各县市招商分队去拜访客户，在一定程度上遏制了恶性竞争，有助于推介“中国苏州”的城市品牌。事实上，有不少外商就是冲着“苏州”这两个字来的。?
第二，苏州市委市政府在各开发区中积极协调。在苏州开发区发展的早期，各个开发区同质性较大。鉴于此，苏州市领导出面进行协调，把项目力争留在条件较好的开发区；如果暂时协调困难，就力争项目先留在苏州，然后再协调。?
第三，苏州市委市政府积极鼓励引导各开发区根据自身特点和已有产业，进行功能分区和错位发展，实现各具特色、优势互补、共同发展。目前，苏州市委市政府规划的产业分工布局为如下五大地带：?
●沿沪宁发展轴的苏州工业园、苏州高新区、昆山经济技术开发区、苏州浒墅关经济区、江苏国际商务中心，重点发展电子信息、生物制药、新材料、精密机械、汽车零部件、环保、物流等产业，规划建设中央商务区，构建现代服务业基地。?
●沿苏嘉杭发展轴的常熟东南经济开发区、苏州相城经济开发区、吴江经济开发区，重点发展电子信息、生物制药、汽车零部件、机械制造、高档轻纺等产业。?
●沿江地区的张家港保税区、张家港经济开发区、常熟经济开发区、太仓港经济开发区，发展钢铁、化工、电力、造纸和装备制造等产业。?
●沿沪浙现代加工产业带的太仓港经济开发区、昆山高新技术产业园区、吴江汾湖经济开发区，以全面应对上海为发展重点，重点发展通信设备制造、电子信息、纺织业。
●沿湖休闲度假带的太湖国家旅游度假区，围绕生态休闲旅游和现代农业开发，保护挖掘吴文化，充分体现江南水乡和生态特色。?
对于开发区与老城区的协调发展，苏州市委市政府也进行了明确功能定位，使两者的发展相辅相成。苏州市在古城西侧设立了苏州高新区，在古城东侧设立了苏州工业园，以古城区为主体，两个开发区为侧翼，构成“一体两翼”的格局。2003年初启动的工业“退城进区”，更是使工业发展与古城保护双赢的一个决策。目前，在老城区主要保留三产，即“退二进三”，保留了苏州古城的优美风貌，在发展旅游等特色行业的同时，开展为开发区的配套服务。由于高新区和工业园距离苏州古城较近(车程20分钟)，能够借助古城区现有的基础设施、人力资源，又有足够的发展空间，便利，而使得这两个开发区人气聚集，开发区的房产能够充分升值，保证开发区在土地开发上能够资金平衡。?
二、苏州中的精神因素——苏州“三大法宝”?
苏州在改革开放的进程中，按照邓小平“发展是硬道理”的思想，敢于摸着石头过河，敢试、敢闯、敢于在没有路的地方踏出一条符合当地实际、大发展大变革的创新之路，创造了“张家港精神”、“昆山之路”、“园区亲商理念”这“三大法宝”。 ?
(一)张家港精神?
张家港是长江、太湖流域最古老的地区之一。2006年是张家港撤县设市20年。昔日被称为“苏南北大荒”的张家港，早已成为沿江重要港口、城市。张家港人自己，飞速发展靠的是“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”的“张家港精神”。1996年时，张家港第一、二、三产业比重分别为5.2%、59.8%、35.0%，第一产业比重降到了10%以下，张家港已从一个农业地区转变为一个工业强市。地区生产总值已经达到230亿，当年财政总收入达到9.5亿元。?
进入新世纪，张家港人赋予张家港精神“争先、创新、务实、富民”的新内涵。2005年，张家港全市实现国内生产总值705亿元，比1986年增长了48倍；财政收入108.38亿元，比1986年增长了56倍；工业产品销售收入1896亿元，比1986年增长了74倍。形成了冶金、纺织、化工、机电、粮油食品、建材等六大支柱产业。2005年末，张家港全市拥有“三资”1326家，累计注册外资突破61亿美元，实际利用外资达到41.2亿美元，完成进出口总额达106.4亿美元，有200多家国际知名公司前来投资兴业，其中世界500强企业有18家，成为长三角地区外资最密集的区域之一。同时，张家港充分利用沿江深水岸线优势，被批准为全国唯一的内河型国家级保税区和区港联动保税物流园区，建设了50个万吨级以上泊位，开通了16条国际集装箱航线，张家港口岸年吞吐能力在2006年底超过了1亿吨，成为长江沿线最大的国际性贸易商港之一。?
近年来，张家港市名列全国县域经济百强前茅，在最新公布的2005年度全国综合实力百强县(市)中，张家港位居第三。此外，张家港还是全省首批全面小康达标的县(市)之一，是全国首批国家卫生城市、全国首家环保模范城市、国家园林城市、国际花园城市、全国绿化模范城市和全国首批“国家生态市”。这些成绩和荣誉的获得，“张家港精神”功不可没。?
(二)昆山之路?
1984年，昆山自费开办经济技术开发区，在没有国家优惠政策、没有资金支持、缺乏人才资源的 “三无”状态下发展，连150万元启动资金也来自借贷。苦干8年后获得国家承认，走出了“昆山之路”，就是从没有路的地方闯出路来，也是敢闯，敢拼，敢干，勇于从落后中崛起的拼搏精神。 ?
最初几年，昆山开发区主要走内联之道，引进了一大批上海企业和三线企业，从而走上工业化的快速通道。90年代初，浦东开发给昆山带来了新的发展机遇，“服务浦东，当好配角，错位发展，打好时间差”的竞合方略，又让昆山人抓住了台资企业向内地转移的第二波浪潮。一批以台资为主的外资企业的到来，使昆山之路日益转向外向型道路。1991年，投资2950万美元的台资项目沪士落户昆山开发区，随后，号称开发区“四大金刚”的统一食品、捷安特自行车、樱花卫橱、六丰机械等上市公司相继而来，每个项目的投资都在3000万美元以上。昆山开发区逐渐成为台资企业的集聚地。到目前为止，昆山的台资企业总数超过1300家，总投资近百亿美元，常住台商3万人以上。1992年，昆山开发区终于正名，经国务院批准，跻身国家级开发区序列。?
(三)园区亲商理念?
1992年邓小平同志南巡时提出，“新加坡的社会秩序算是好的，我们应当借鉴他们的经验，而且比他们管得更好”。在他的亲自关怀下，中新两国政府正式签署合作开发建设苏州工业园的协议。1994年5月，中新两国政府间最大的合作项目在苏州金鸡湖畔正式启动。十二年来，苏州工业园的发展突飞猛进，主要经济指标年均增幅 40%左右，2005年地区生产总值比1994年增长51倍，达到581亿元；进出口额比1995年增长1353倍，达到406亿美元；累计上交各类税收432亿元，创造就业岗位38万个，城镇职工年收入达到2.8万元，人均年收入达到1万元，比开发初期增长了5倍。目前，苏州工业园区已经成为发展速度最快、协调发展最好、经济效应最佳、科技含量最高的开发区之一。?
苏州工业园以世界眼光大胆借鉴新加坡先进管理经验，吸收优秀文化成果的“园区亲商理念”，成为十多年来园区发展中最为闪光的亮点。亲商，从根本上讲，是政府在思想观念、管理体制、行政方式上的转变。把企业当朋友来对待，主动考虑企业的一切需求；切实“亲商、安商、富商”，做到“全方位、全过程、全天候”服务；做到政府不像政府像企业，官员不像官员像服务员，这样的服务理念，这样的观念转变，正是“亲商理念”的精髓所在。这种在经济全球化浪潮风起云涌的大背景下，政府主动接轨国际市场、按国际“游戏规则”办事的全新意识，是苏州工业园十多年发展的最大成就。“亲商”体现在主动为企业考虑，主动向企业提供各种帮助，主动定期上门访问以解决各类问题，体现在“24小时×7天”的贴心服务。园区十二年的发展，充满探索和思考。园区管委会的官员们普遍认为，从管理衙门到服务窗口的地位转变，从管理者到服务员的角色转变，是这场思想观念革命中最表层也最深刻、最直接也最艰难的一次突破，这其中蕴含的意义，值得每一个政府机构思考。权力充分下放，权限透明公开，园区实行“一站式”审批服务，使企业的商务成本进一步降低，使管委会的工作更加高效。同时也使管委会能够腾出更多的时间和精力，为企业提供更加全面、到位、体贴入微的服务。?
三、对其他地区的启示?
从苏州的经济发展、苏州各开发区取得的成绩，我们看到了除“硬件”之外的“软件”的重要性。对于其他地区，可获得的启示有三：?
(一)落后地区一样可以通过艰苦奋斗而崛起?
尽管张家港、昆山有一定区位优势，但它们的成功都是从水平很低的农业地区崛起为工业强市的，它们的初始条件与周边地区相比较差，最终却通过艰苦奋斗在经济建设、工业发展方面超过了周边地区。这种从落后中崛起的可能性，这种“团结拼搏、负重奋进、自加压力、敢于争先”的“张家港精神”，这种没有路要闯出路来的“昆山之路”，值得其他地区思考和学习。?
(二)亲商理念比开发区的硬件设施更重要?
在各地大力发展开发区的时候，硬件条件的差异性越来越小，在同等或相当的基础设施等硬件条件下，企业更看重的是政府服务等软件。因此，学习、借鉴苏州工业园区的“亲商理念”，将成为未来开发区的核心竞争力之一。?
(三)地方政府通过转变职能大力支持开发区的发展?
这包括明确以开发区发展经济的思路，大力向开发区放权授权，协调好部委局办与开发区的关系，协调好各个开发区之间以及开发区与非开发区之间的关系等等。减少内耗，提高政府效率，各级行政主体拧成一股绳，地方经济才能快速发展。
〔1〕杨卫泽主编：《政府公共管理理论与实践——来自苏州的报告》，东南大学出版社，2005年6月第1版。?
〔2〕皮黔生、王恺著：《走出孤岛：中国经济技术开发区概论》，生活?读书?新知三联书店，2004年版。?
〔3〕张家港市委书记黄钦在张家港撤县建市二十周年庆典上的讲话，2006年11月1日。?
〔4〕李正图：“开发区：企业发展的重要载体和生存空间”，中国企业报，2006年11月23日第7版。?
〔5〕苏州工业园区管委会介绍资料，PPT版。?
〔6〕苏州工业园区开发公司CSSD介绍资料，PPT版。?
〔7〕苏州市委市政府文件，《关于促进我市开发区进一步提升发展水平的若干意见》，2006年8月9日。?
〔8〕苏州市长阎立同志在全市开发区工作会议上的讲话，2006年8月11日。?
〔9〕张家港市统计信息网资料。?
〔10〕“创造‘三大法宝’的故事”，《苏州日报》2004年8月22日。
