我国“五年计划”的执行评价及区域发展战略的思想演变
摘要:通过对各时期“五年计划”指标和完成情况的对比分析,指出传统计划体制的局限性,强调区域政策在国家规划中的重要作用;通过考察历次五年计划中关于区域发展规划的内容,揭示我国区域政策随宏观管理思想的变化｡基于以上分析,提出了进一步完善五年规划中区域发展规划的对策建议.
关键词:五年计划;执行情况;区域规划
Abstract: Through the contrast analysis to each period″ five-year plan″ index sign and complete the circumstance， point out the tradition plan that the system limits sex， the policy that emphasizes the district is at national important function within the development programming?鸦through the investigation many times in the past five years plan win develop the contents of the programming concerning the district， announce to public our country the policy of the district manages the variety of the thought with the macroscopic economy.According to the above nalysis， put forward further perfect five years＇ program medium the district develops the counterplan suggestion of the programming.
Key words: five-year plan; performance circs; district programming
是一个“五年计划”制国家｡建国以来,政府每五年制定一次国民经济和社会发展计划｡除了1949—1952年的国民经济恢复时期和1963—1965年的国民经济调整时期外,中国已经编制了10个“五年计划”｡从“十一五”开始,将计划改为规划｡
中国每个“五年计划”都是政府指导和考核经济增长的重要依据｡在历次的编制过程中均不同程度地以区域规划思想为指导,但在执行过程中却经常作出调整,实施效果也是各不相同｡通过对各个时期“五年计划”执行情况的分析,有助于理解区域规划在国家重大经济建设中的作用和意义｡“十一五规划”将以前的硬性指标､指令性任务等“计划”调整为对经济社会发展的宏观调控“规划”,进一步把区域规划的指导思想运用其中｡本文将从历次“五年计划”重要指标的完成情况､区域规划的作用体现等方面进行相关计量分析和阐述｡
一、历次“五年计划”执行情况的考察
为了对过去十个“五年计划”的执行情况进行分析,本文一方面考察各个“五年计划”时期主要经济指标的执行演变情况,另一方面对各个时期的计划指标完成情况进行分析｡
对第一个方面,即不同时期经济指标执行情况的变化情况,选取了GDP､工农业总产值､财政收入､粮食产量和钢产量等5个指标,分别对他们的完成情况以不变价进行了测算分析(结果见表1､图1)｡由于不同时期国家经济统计的指标不尽相同,有部分时期的某些数据无法统计｡工农业总产值和GDP均是表示国民经济总收入的宏观指标,因此,放在一个图中,能够表示从“一五”到“十五”各个时期执行程度的变化特点｡粮食产量和钢产量可以大致代表农业和的发展情况｡
从表1､图1中,我们可以大致看出以下几个特点:
1.在某些计划的执行中,不同经济指标的执行程度走势很不一致;而另一些计划时期其走势比较一致,这可以说明计划并不能将各个指标综合考虑,是孤立地而不是相互联系地对发展目标进行预测,反映了大多数经济发展计划一定程度上的盲目性和“拍脑袋”制定计划方法的不性｡
2.改革开放后,指标的数值设定与执行情况的差别比改革开放前要大,这与政府对指标值设定的保守考虑和体制改革后经济发展的迅猛有一定的关系,而且反映了市场经济发展与政府指令性指标的制定之间的矛盾｡
3.“九五”时期及其以前的发展计划主要以具体数值体现发展目标,而“十五”计划则更多运用政策和经济手段显示发展目标,过多过细的量化指标被淡化,政府更加注重宏观性､战略性和长远性,更加注重发挥市场对资源配置的基础性作用,注重对经济社会发展的宏观把握和调控,注重公共政策的制定｡
对第二个方面,即不同性质和不同方面的指标完成情况的对比,由于数据可获得性限制,考虑选取改革开放后的五个“五年计划”为分析时段,这样的分析对得出结论也更有意义｡本文选取GDP代表经济增长指标,用第三产业的比重代表经济结构调整指标,用人口增长率代表社会人口指标,用公路里程代表基础设施指标,用新增就业人数和城镇登记失业率代表社会经济宏观调控指标,并且加入基础(普及九年义务教育的地区人口比例､入学率等)的相关指标(由于没有统一的数据资料,本文采用“未完成”､“完成”､“基本完成”和“超额完成”来定义)｡经过对计划与执行情况的对比,得出结果(表2)｡
可以看出,国家制定的经济社会经济发展计划中,基础设施､人口､就业和教育等代表经济环境､宏观调控､劳动力素质､社会环境发展等方面的指标,执行情况比较稳定,且稳步上升,把握得相对较好;对于经济结构､城市化程度等结构性指标,也有一定的预见能力,基本上能够起到宏观控制的作用;而对于产品产量和经济增长等指标,执行情况的差别相对较大,计划对本该由市场调节的这些指标不能很好地起到应有的作用｡
二、“五年计划”中区域经济规划的思想演变
区域经济发展不平衡是我国的基本国情,制订并实施科学的区域经济发展战略在我国的“五年计划”中占有及其重要的地位｡解放后,从“三五”､“四五”计划提出和进一步实行“三线建设”,到“五五”计划提出“建成六个大区不同水平､各有特点､各自为战､大力协同､农轻重比较协调发展的经济体系”［2］,这很长一段时期,我国的经济计划中,区域规划还只是政府指令性的部署和沿袭的现成的区域划分,所提到的“区域协作”､“协调发展”等也没有具体的措施和政策｡这一时期的区域政策主要强调“均衡”和“安全”｡改革开放后,政府对区域经济发展的形式和动力逐渐认识清楚,这以后的五个“五年计划”分别对区域有着不同的划分方式,其发展模式的制定也有着逐渐演变的过程｡本文主要讨论改革开放后的五个“五年计划”｡
在“六五”计划中初步提出了区域经济要利用和发挥相对优势,促成合理分工,大力发展区域间经济协作的战略设想,开始强调和重视投资效率的地域差别｡这个时期的区域经济规划是地区经济非均衡发展模式的开始｡“六五”计划中的地区经济发展计划将我国划分为沿海地区､内陆地区和少数民族地区｡这种区划思想出于改革开放初期对于沿海对外贸易产业的支持和促进｡计划中对于沿海地区的发展,提出“积极利用沿海地区的现有经济基础,充分发挥它们的特长,带动内地经济进一步发展｡”要求沿海地区发展高､精､尖的技术密集度､劳动密集度和出口创汇率高的产业,积极扩展对外经济贸易,发展进料加工成品出口,同时,有计划地利用一部分国外资金和引进一批适用的先进技术｡而对于内陆地区,则提出“加快能源､和原材料工业建设,支援沿海地区经济的发展｡对现有机械工业进行调整､改组和配套｡在保证完成棉､毛､麻､丝､糖料和烟叶等外调任务的前提下,根据本地资源的特点,有计划地发展消费品工业,提高日用工业品的自给水平｡充分发挥内地农业生产潜力｡”［3］这个时期的发展计划是由以前的均衡发展转变为非均衡发展的开始,让内地作为资源､原材料､农业等产业的基地来支持沿海地区的外向型经济,以提高整体的经济效率｡
“八五”计划继续“七五”期间区域经济发展的方式,提出“正确处理发挥地区优势与全国统筹规划､沿海与内地､经济发达地区与较不发达地区之间的关系,促进地区经济朝着合理分工､各展其长､优势互补､协调发展的方向前进｡”这一时期是按照“沿海地区”､“内陆地区”来区划,并针对“少数民族地区”和“贫困地区”也分别提出了发展计划｡对于沿海地区,提出“要在加强对传统改造的同时,大力开拓新兴产业,发展知识技术密集型产业｡”而对于内陆地区,则提出要“发挥内地资源丰富的优势,加快能源､原材料工业建设和农牧业的开发,特别要注意发展本地有特殊资源优势､面向国内外市场的行业和产品｡在经济发展水平比较高的城市和地区,积极发展知识技术密集产业和新兴产业｡”计划提出了地区经济的协作和联合,提倡“各地之间按照互惠互利､风险共担､发挥优势的原则,开展多领域､多层次､多形式的横向联合与协作,推动生产要素的优化组合,加快地区产业结构的合理化｡”在十年发展纲要中提出未来十年的主要任务和重要指标,指出:“根据统筹规划､合理分工､优势互补､协调发展､利益兼顾､共同富裕的原则,努力改善地区经济结构和生产力布局｡”［5］值得注意的是,计划还提出了编制国土开发整治规划:合理确定重点经济开发区､各经济区的主体功能和生产力布局｡这个时期虽然继续沿海和内地的不均衡发展指导方向,但更多地重视到了地区间的协作互补,提出了协调发展的思路｡
进入20世纪90年代,随着社会主义市场经济体制的最终确立,地区之间的差距进一步拉大,区际差距和区际公平问题成为不可忽视的焦点问题｡围绕解决区际差距,“九五”计划把发展､改革和稳定的关系提到战略高度,明确提出将三者结合起来考虑,以全方位对外开放和区域经济协调发展为主要特征的区域经济发展战略开始形成｡在区域经济协调发展的方向上,提出按照市场经济和经济内在联系以及地理特点,突破行政区划界限,在已有经济布局的基础上,以中心城市和交通要道为依托,逐步形成七个跨省区市的经济区域:长江三角洲及沿江地区､环渤海地区､东南沿海地区､西南和华南部分省区､东北地区､中部五省地区和西北地区｡在发展政策上按照东部､中西部的区别提出进一步发挥各地区的优势,发展各具特色的优势产业,并在缩小地区差距方面提出了具体的发展措施［6］｡
“十五”计划中提出了“实施西部大开发战略,促进地区协调发展”的要求,以政策手段强力推进中西部的发展方式和速度,以形成东､中､西共同协调发展的局面,形成各具特色的区域经济［7］｡实施西部大开发战略的目的是进行国家经济结构的战略性调整,加快中西部地区发展,缩小地区差距,促进并深化地区经济协调发展｡“十五”计划倡导重塑市场经济调节下的新型区域经济关系,在区域经济建设方面通过区域规划和政策扶持,一是发挥比较优势,引导和调动地方积极性,形成各具特色的区域经济;二是制定和执行可持续发展战略,并先行在生态功能保护区､专业化农产品生产基地､经济区等方面取得突破｡政府在这一时期对区域经济协调发展方面起到了宏观调控的平衡作用,一方面按照市场经济的要求,利用市场调节的“扩散效应”和“回波效应”,对区域间各种经济和社会资源进行合理配置,另一方面通过规划和产业政策手段,促进各经济区域间的合理分工与协调发展,做到了有所为,有所不为｡
三、结论和建议
(一)基本结论
我国历次“五年计划”的发展演变过程,体现了政府在经济社会发展中作用的转变｡我国经济社会发展思想的演变轨迹可以为:从强调经济增长到注重社会和谐;从强调经济产量到追求经济社会的全面进步｡其中,区域经济发展思想的演变为:从平衡布局到效率优先再到协调发展｡
1.规划的预期目标和具体的执行情况不可能是绝对一致的,尤其是总产出､经济结构､重要产品等计划指标因为市场作用的决定而更加不易预计,因此,没有必要对政府职能范围以外的发展目标进行硬的计划设定｡我国是市场经济国家,对发展产业等并不应该干预,但却应注重区域调控,我国要促进地区间协调发展,提高区域经济竞争力,就必须强化区域规划｡从现实情况来看,“十一五”期间,我国经济社会发展面临的突出矛盾主要在于:资源环境的压力､盲目投资和低水平扩张的体制根源､社会事业发展滞后的矛盾､区域协调发展的困难和矛盾,等等｡所以,国家的经济计划指标应逐渐变为区域的发展战略规划,不仅再是单一的发展高度制定｡应该重视市场经济体制下的区域协调可持续发展的宏观经济政策,在市场不能发挥作用或很难发挥作用的领域,以及制度变革和制度环境建设的领域,让政府发挥其宏观调控的作用｡这样既有利于公共品和自然垄断行业的发展,又有利于社会､环境的协调发展,也了市场经济足够的弹性发展空间｡
2.区域经济规划在国民经济发展规划中的地位是非常重要的,对于这样一个地区间差异显著,发展尚不平衡的国家,做好区域经济规划一定程度上决定着全国经济发展目标的完成｡区域内和区域间的经济联系以及地区分工和资源的分配流转,是国民经济运行的活力和动力源泉｡合理有效的区域经济规划是平衡增长､社会稳定､资源优化配置和集约化发展的保证｡从2005年的情况来看,由于政府宏观政策的影响,区域经济的新增长点,如中西部地区､北部沿海地区,国民经济以更快的速度发展,带动了全国的经济高增长;在中国国内的经济环境下,区域间的产业结构分配,在市场的作用下可以健康发展,而如果政府因为财税制度等原因过多地干预,则很有可能带来负面影响,反而减慢落后区域追赶的速度｡由此可见区域经济规划的重要意义｡在市场经济环境下,区域间的流动和协作将更加频繁,但也有一定的进一步“极化”的可能,因此,政府必须在这里起到统筹协调作用,促进全国经济整体发展,在全国的发展规划中,区域经济规划必然成为一个重要的,而且是关乎全盘规划成效的关键部分｡
(二)几点建议
通过对历次“五年计划”执行情况的分析和区域规划的解读,本文提出完善国家社会经济发展规划以及区域发展规划的建议如下:
1.在制定发展规划时,要把以人为本的思想贯彻其中,使规划能够满足人民群众的发展需求｡同时,应重视公众参与,积极吸收各个领域的专业人士,改变过去一些不的计划手段,更多采用科学的计量分析手段和区域发展理论,结合我国的实际情况和国际形势,提出专业的､切合实际的政策建议和目标｡
2.在制定发展规划时,有些指标适于用数字来表示目标,如资源开采和保有储量､耕地面积､人口､环境等长时期较稳定的,或者存在控制底线的指标;有些则更适于宏观的定性目标,如国民经济运行质量､社会和谐､城乡协调等｡
3.在规划内容上,要提出以集约化发展和协调发展为指导方向的政策指标,有助于以科学发展观来促进和谐发展与和平发展,实现自主创新,实现增长方式的转变｡由于区域差异在整体经济社会发展中的关键性,可以考虑把区域经济规划作为整体规划的线条脉络,在把握各个区域的基础上制定总体的规划,同时,在整体的政策制度基础上分区域给出根据实际情况调整的政策制度,两个层面结合,从而制定出通盘考虑的､区域间有机联系､协调发展的经济社会规划｡
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［1］ 新中国经济五十年［M］.北京:中国计划出版社,1999.
［2］ 当代中国的计划工作办公室编.中华人民共和国国民经济和社会发展计划大事辑要(1949—1985)［Z］.北京:红旗出版社,
1987.
［3］ 国民经济和社会“六五”(1981—1986)发展计划［Z］.中国宏观经济信息网,2005.
［4］ 国家统计局,“七五”时期国民经济和社会发展概况［Z］.北京:中国统计出版社,1991.
［5］ 陈锦华主编.第八个五年计划期中国经济和社会发展报告［R］.北京:中国物价出版社,1996.
［6］ 国家计划委员会编.国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要讲话［R］.北京:中国经济出版社,1996.
［7］ 国民经济和社会“十五”(2000—2005)发展计划纲要［Z］.中国经济研究信息网,2005.
