澳大利亚反倾销政策及其特点探析
[关键词]澳大利亚，倾销，反倾销政策，特点
澳大利亚反倾销政策出台于1906年。在全球迄今已经出台反倾销政策的94个国家或地区中，澳大利亚是仅次于加拿大（1904年)的第二早制定反倾销政策的国家。澳大利亚反倾销政策历经修订和完善，构成了目前主要以《海关法修正案》和《关税法修正案》为核心的反倾销政策体系。然而，澳大利亚反倾销政策对新西兰是个例外，因为1988年澳大利亚与新西兰签订了《澳、新加速货物自由贸易协定》，并发表了《关于在澳新两国之间建立更为紧密的联系的宣言》。根据协定和宣言，澳新两国互免反倾销政策的适用，并从1990年7月1日起实现两国货物贸易的全面自由化。
根据澳大利亚目前的反倾销管理体制，负责处理反倾销事务的行政管理机构主要有四个，即：海关、主管部长、贸易措施复审官以及联邦法院。
澳大利亚海关既是反倾销调查部门，又是裁决机构，它在反倾销事务中享有很大的权力。海关下设贸易措施司，具体负责反倾销事务。海关的具体职责包括：接受国内产业提起的申诉；对反倾销案件拥有倾销调查和损害调查以及提出建议的权利；对反倾销申诉拥有初裁权，既可以作出肯定性的初步裁决，也可以以理由不充分为由驳回申诉；有权决定征收临时反倾销税；有权要求有关方面交纳并收取临时反倾销税保证金，在保证金未交付之前，可以拒绝放行有关产品；负责收取已确定将被征收反倾销税的产品出口商所提交的现金存款担保或付款保证书担保，征收反倾销税；复审或撤销现行的措施，以及申请延长已超过五年落日期间的现行措施。此外，海关还设立了倾销联络处，负责向申请人及利害关系人提供咨询服务。
主管部长是澳大利亚反倾销措施的最终决策者。由于目前澳大利亚海关直属司法部，因此主管海关的部长称为司法和海关部长。部长有权指示海关执行官行使权力和履行义务，并发布与此有关的一般性或原则性的指令，海关应予遵守。部长指示的详细内容将在政府公报上公布，并在发布后15个工作日内把通告复印件送交议会。部长有权根据征收反倾销税的建议作出最后决定，并在政府公报上发布反倾销公告。部长必须确保其作出的决定和采取的行动与本国承担的'WTO协议中的国际义务一致。
贸易措施复审官设立于1998年，它是澳大利亚贸易救济立法的一个特别安排。复审官由负责海关事务的司法和海关部长任命，既可以是全职的，也可以是兼职的，但不能由海关官员担任。复审官的每一任期不超过3年，具体期限由任命状规定，且可以被连续任命。复审官是总检察院中专门的独立申诉机构或行政复议机构，贸易措施秘书处协助复审官的工作。复审官负责反倾销程序中具体裁决的复审，其职责是，应当事人的申请，对部长和海关关长作出的一些可复审的决定(主要包括征收最终反倾销税、不予立案、终止调查和税率等方面的决定)进行行政复议。复审官负有保密义务，不能泄露除本人信息以外的一切信息。在履行职责时，复审官具有与高等法院法官相同的保护与豁免权。
联邦法院是一个司法审查机构，它有权根据当事人的请求对反倾销案件进行司法审查。司法审查的依据主要有两项：普通法上的特权令状和《1977年行政决定(司法审查)法》。当事人若对交纳保证金形式的临时反倾销措施和征收最终反倾销税的决定不服，均可向联邦法院上诉，请求司法审查。然而，对于临时反倾销措施不服的上诉，只能依据特权令状提出，而不能依据司法审查法提出。当事人只能对海关裁决的法律方面提出异议，不能对事实争议提出异议。
二、澳大利亚反倾销政策的主要内容
澳大利亚反倾销政策的具体内容主要体现在澳大利亚实施反倾销的前提条件和反倾销措施两大方面。
1.实施反倾销的前提条件
(1)对澳大利亚的出口产品价格低于正常价值。根据澳大利亚反倾销政策，出口价格是指澳大利亚进口商在长臂交易下对其进口的产品支付或应付的价格，但不包括出口后发生的有关费用及其他有关费用；或者澳大利亚进口商在非长臂交易情况下，把进口产品随后转售给非属进口商关联方的人的价格扣除产品实际支付或应付的关税和销售税、产品出口后发生的成本、费用、进口商转售产品的利润；或者在其他任何情况下，部长各出口因素后确定的价格。这里所谓的“长臂交易”(Arm’s Length Transaction)是澳大利亚反倾销政策中的一个术语，它是指买卖双方在正常的市场条件下所进行的一般商业贸易行为。同时规定，下列销售或购买产品的行为不属于长臂交易：对有关产品支付除价格外的其他代价；交易双方存在关联关系，并且由此影响到交易价格；买方或其关联方在交易后从卖方处直接或间接得到对其支付价格的全部或部分的补偿或其他利益。
出口到澳大利亚的产品的正常价值则是指，出口商或同类产品的其他销售商在出口国国内市场上，在一般贸易条件和长臂交易条件下销售用于国内消费的同类产品所支付或应付的价格。这里所谓的一般贸易条件是澳大利亚反倾销政策中的又一个术语，它是指生产商在正常的市场条件下销售自己的产品。根据澳大利亚反倾销政策，计算正常价值的方法主要有：出口国国内售价；结构价格；对第三国的出口价格；生产成本；现有最佳资料。此外，澳大利亚还有一种特殊的计算正常价值的方法，即分销商倾销。在这种情况下，虽然出口价格高于正常价值，表面上看不存在倾销，但该产品的澳大利亚进口商在澳大利亚国内销售过程中是亏损的。因此，该产品的出口价格被认为不可靠，从而其价格不能用出口发票上的价格来确定，而要用以下方法来进行计算：以进口商卖给第一个独立客户的发票价格为基础，减去该产品在出口后所引起的全部费用以及海关关税和销售税。
至于对于来自非市场经济国家的产品，澳大利亚则使用替代国价格来计算其正常价值。如果替代国价格也无法找到，那么就可以采用澳大利亚本国生产的相同产品的价格来计算其正常价值。而对于那些来自转型经济国家的出口产品的正常价值的计算，在2003年12月澳大利亚出台《海关法修正案》后，也改而采用了“替代国”的标准。1996年以前，澳大利亚一直视中国为非市场经济国家，1996年以后，又把中国看作转型经济国家，直到2005年4月18日，澳大利亚正式承认了中国的完全市场经济地位。
在分别计算出了出口产品的出口价格和正常价值后，为了公平、准确地对两者进行比较，澳大利亚反倾销政策还规定，必须剔除和调整两者之间所有有差异因素的影响。任何在出口过程中不存在而在国内销售中存在的环节，都属于调整的因素；反之，任何在出口过程中存在而在国内销售中不存在的环节，也都属于调整的因素。这些因素主要包括：增值税、内陆运费、销售费用(包括广告费用、促销费用等)、服务和担保费用、港杂费、信用成本、汇率、销售条件、实物特征以及数量等。
(2)倾销产品对澳大利亚产业已经造成或正在造成实质性损害或实质性损害威胁。在判断外国倾销产品是否对澳大利亚国内产业造成实质性损害时，主要考虑以下因素：总体倾销幅度或每一次的倾销幅度；倾销产品的数量及其变化；出口价格；进口产品与相似产品价格的差额；进口产品是否迫使或可能迫使相关产业要求政府提供或增加资助；相关经济指标的趋势，包括澳大利亚国内的利润率、价格走向、市场份额、生产能力利用率以及就业情况等。
根据澳大利亚反倾销政策，即使能够证明实质性损害不是由于倾销造成的，也可以由于倾销有可能在将来造成实质性损害而采取反倾销措施，这种情况即为实质性损害威胁。这种威胁必须是即将发生的和可以预测的。调查机构可以据以得出这种威胁的情况包括：出口商的生产能力利用率如果还没有被完全利用，则可以认为还有继续倾销的潜力；出口国或出口商鼓励或要扩大出口的表示；分销商的低价买进和囤积以及宽松的市场准入条件；出口商在过去存在倾销行为或对其他国家存在倾销行为。
此外，澳大利亚在评估来自同一国家的不同出口商或者多个国家的出口商的进口产品对国内产业的损害影响时，使用累积计算损害原则。1995年，澳大利亚按照WTO《反倾销协议》的规定，补充了对倾销幅度和最低进口水平可忽略不计的界限。
(3)外国倾销进口品与澳大利亚产业损害之间存在直接的因果关系。澳大利亚反倾销政策规定，实质性损害或实质性损害威胁必须是由于倾销造成的。如果是由倾销以外的其他原因造成了损害，则该损害不能归咎于倾销。调查机关必须确定所有影响澳大利亚国内产业健康发展的因素，并把因为倾销造成的损害同其他原因造成的损害区别开来。根据澳大利亚反倾销政策，在以下情况下，即使存在倾销和实质性损害，也不能征收反倾销税，这些情况包括：澳大利亚国内产业主动降低价格；来自于其他非倾销进口的竞争；倾销产品所占的市场份额比较小；没有倾销的进口产品的数量或价格；需求的突然缩减；消费方式的改变；生产技术的发展；以及澳大利亚国内产业的生产和出口情况。
2.反倾销措施
(1)临时反倾销措施。若澳大利亚海关在反倾销调查后得出的初步结论是肯定的，那么在部长作出最终调查结论以前，可以要求进口商提供临时保证，如担保、保证金或获准的其他办法。若征收保证金，则4个月以后应予取消，只有在必要时，经要求批准也可以延长至6个月，但最长不能超过9个月。担保的方式和形式由海关执行官决定，包括：存于保税仓库、现金存款或其他方式，其有效期为从作出决定之日起最长3年。
(2)价格承诺。价格承诺是出口商与澳大利亚政府达成的一种价格保证协议，即为避免澳大利亚相同或相似产品的产业受到损害或损害威胁，出口商保证以不低于双方同意的价格水平的价格出售产品。由于澳大利亚《1974年贸易惯例法》禁止间从事“固定价格”的安排，因此，价格承诺一般是在肯定性的反倾销初步调查结论作出之前由出口商与部长商定，或者是在出口国政府与澳大利亚政府之间达成“自动限制协议”。部长在决定接受价格承诺以前，召开澳大利亚有关产业方参加的会议，听取其意见。出口商承诺的提价幅度只要能够消除澳大利亚产业的损失即可，并不要求必须与倾销幅度相同。海关负责监督价格承诺的执行情况，审查海关进口数据以及进口商定期提供的执行证明材料。如果当事人违反价格承诺，澳大利亚海关将恢复对该进口产品的反倾销调查。价格承诺的有效期为5年。期满前若无人要求复审延长价格承诺措施，则价格承诺的效力将自动终止。
(3)最终反倾销税。最终反倾销税一般是在反倾销最终裁决得出肯定性的结论并公布这一裁决结果时正式征收。最终反倾销税既适用于将来要进口的同一种倾销产品，也适用于反倾销最终裁决前4个月内已经进口的产品或者因采取临时反倾销措施而被搁置的产品。征收最终反倾销税的幅度则是正常价值同出口价格之间的差额，或者如果少征收反倾销税足以消除对澳大利亚产业的损害，那么部长可以决定低于这一差额的数额。这就是说，澳大利亚在征收最终反倾销税时，采取“从轻征税”的原则。在实践中，澳大利亚一般会采用一个非损害性的FOB价格(离岸价格)标准，即保证国内产业或者第三国相关产业不受损害的最低水平的出口价格。采取反倾销措施时，保证使出口价格与反倾销税的税额之和不超过非损害性价格。最终反倾销税的计税自临时反倾销措施开始实施的日期起算。但对于掠夺性倾销，澳大利亚反倾销政策规定，海关可提前紧急采取临时措施，反倾销税的征收可从临时反倾销措施实施的日期往前追溯90天。但是，对掠夺性倾销追溯征收最终反倾销税，必须能够有效地证明存在倾销的掠夺性，如果难以证明有意识的掠夺性，则反倾销调查结束后通知进口商注意倾销的可能性。
三、澳大利亚反倾销政策及其实践的特点
同WTO《反倾销协议》以及美国和欧盟等其他发达国家或地区的反倾销政策及实践相比，澳大利亚反倾销政策及其实践具有以下四个显著的特征。
1.澳大利亚是世界上实施反倾销政策最为积极的国家之一
澳大利亚不仅是世界上第二早制定反倾销政策以及反倾销政策体系较为完善的国家，而且也是全球实施反倾销政策最为积极的国家之一，以至于它同美国、欧盟和加拿大一起合称为全球四大反倾销传统用户。WTO成立以前的1981-1994年，澳大利亚对外国进口产品总共发起了702起反倾销调查，占该时期全球反倾销调查总数2813起的24.96%，在同期全球发起反倾销调查的24个国家或地区中高居榜首。不仅如此，自WTO成立以来的1995-2005年，澳大利亚依然是积极实施反倾销政策的国家之一。首先，从澳大利亚对外国进口产品发起反倾销调查和实施反倾销措施的数量看，自WTO成立以来的1995-2005年，澳大利亚发起反倾销调查和实施反倾销措施的案件数量各居世界第6位和第10位，分别达179起和67起，各占同期全球反倾销调查案件2840起和反倾销措施案件1804起的6.30%和3.71%；其次，从澳大利亚发起反倾销调查和实施反倾销措施针对的目标国看，1995-2005年澳大利亚共对33个国家或地区发起了反倾销调查，并对其中的26个国家或地区实施了包括价格承诺和最终反倾销税在内的反倾销措施。而则是遭受澳大利亚反倾销调查最多和遭受反倾销措施位居第2的国家，分别达21起和7起，各占同期澳大利亚全部反倾销调查和反倾销措施的11.73%和10.45%；最后，从澳大利亚发起反倾销调查和实施反倾销措施针对的产品或部门来看，1995-2005年澳大利亚共对16大类的外国进口产品发起了反倾销调查，并对其中的9类产品实施了反倾销措施，其中，遭受澳大利亚反倾销最多的前5位的产品分别是：塑胶制品、贱金属及其制品、化工产品、纸张以及纺织品。而澳大利亚对塑胶制品发起的反倾销调查和实施的反倾销措施最多，分别达57起和16起，各占同期澳大利亚全部反倾销调查和反倾销措施案件总数的31.84%和23.88%。
2.具有较为浓厚的贸易保护主义倾向
这集中体现在三个方面：第一，澳大利亚反倾销管理体制的单轨制。所谓“单轨制”，是指由一个国家机构全权负责倾销和损害的调查工作，并作出相应的反倾销裁决。根据现行的澳大利亚反倾销政策，澳大利亚对外国进口产品反倾销案件的调查和裁决由海关一个部门负责执行，这就使得澳大利亚海关在反倾销调查和裁决过程中失去了制衡，从而影响到反倾销事务的透明性和公正性；第二，澳大利亚对提出反倾销申请的国内产业的认定条件较低。澳大利亚反倾销政策规定，如果澳大利亚国内产业要对外国进口产品提起反倾销申诉，则该产业必须是生产与该进口产品相似的产业，并规定只要“有一道重要的工序发生在澳大利亚境内”即可视作国内产业。显然，这与世界其他许多国家反倾销政策对于国内产业的一般认定条件相比较，澳大利亚对于国内产业的认定条件宽松得多。这一规定大大降低了澳大利亚国内产业提出反倾销申请的资格要求和门槛，从而容易导致澳大利亚产业部门更多地提起反倾销申诉和发起反倾销调查；第三，反倾销调查材料的严格保密性。虽然澳大利亚反倾销政策规定，实施反倾销措施的前提条件是损害必须是由于倾销引起的，但是，澳大利亚反倾销程序的一大特色就是在每个环节上都对机密材料实行严格的保密，相应地，澳大利亚司法和海关部长对于那些他认为公布会对任何人的商业贸易带来不利后果的资料可以有权拒绝公布，或在公布时予以删除。因此，进口商和出口商都无法确知损害到底是由倾销还是由其他因素造成的，从而导致在一些案件的裁决中，虽然损害与倾销并不存在因果关系，但依然会被实施反倾销措施或被征收最终反倾销税。
3.反倾销调查期限较短，注重降低倾销对本国产业造成的损失
澳大利亚反倾销政策规定，澳大利亚海关对外国进口产品进行反倾销调查的最长期限是155天。这是世界上较短的反倾销调查期限之一，与此相对照，欧盟的反倾销调查期限为9个月，而日本则更长达1年。澳大利亚较短的反倾销调查期限，有利于在最快的时间内为澳大利亚的国内产业提供救济，避免了因反倾销初裁延误而导致澳大利亚本国进口商在该段时间继续进口被调查产品而造成国内产业蒙受重大损失的情况，或者使得本国产业的损失降到了最低。
澳大利亚海关对外国进口产品进行反倾销调查之所以期限较短而且效率较高，这与澳大利亚反倾销调查程序中的“立案前审查”程序有着密切的联系。这具体表现在三个方面：第一，澳大利亚海关设立的倾销联络处负责向申请人及利害关系人提供咨询服务，便于海关能够及时发现国内产业在申请立案时提供的证据与规定的立案标准之间的差距，从而可以协助企业及时完成申请表的填写，提高立案调查的效率；第二，澳大利亚海关及时掌握国内产业和国外同类产品的竞争情况，事先了解反倾销调查的必要性和有效性，降低因盲目调查引起的调查终止的发生次数，避免调查资源的浪费；第三，澳大利亚海关在立案前掌握的损害数据，在经过实地核查之后可以作为损害调查的依据，大大提高了损害调查阶段的工作效率，为在调查期限届满前完成调查工作打下了基础。
然而，澳大利亚较短的反倾销调查期限也会给遭受澳大利亚反倾销调查的被诉方带来一些负面影响，即反倾销调查有可能在较短的时间内无法全面反映被诉方的生产与销售的客观情况，从而产生以偏概全的后果，并导致反倾销随意性的增加和被诉方遭受反倾销措施的可能性提高。
4.独特而完善的“第三国倾销”规则扩大了澳大利亚反倾销政策的适用范围
澳大利亚反倾销政策具有独特而完善的“第三国倾销”规定。它把受倾销损害的国家看作第三国，因而，所谓。“第三国倾销”又称为“代表第三国的反倾销”，即在一个特定国家中制造的产品，如果已经出口到澳大利亚，或者这种产品将要出口到澳大利亚，而且其出口价格低于其正常价值，由此导致第三国生产相似产品的生产商受到或将要受到实质性损害或实质性损害威胁，则澳大利亚主管当局将根据该第三国的要求，进行反倾销调查，并采取相应的反倾销措施。然而，根据权利与义务对等的原则，澳大利亚的“第三国倾销”规则还包含着另一层含义，即如果澳大利亚和另一国都对某一共同的出口目标国出口某一竞争性的相似产品，而该另一出口国对目标国存在着低价倾销的嫌疑，从而对澳大利亚出口产品构成了竞争压力或直接威胁，这样，澳大利亚便可以申请要求该进口国对该另一出口国进行反倾销调查，并采取适当的反倾销措施。由此可见，澳大利亚的“第三国倾销”规则实际上包含了两层含义：其一是“澳大利亚代表第三国的反倾销”；其二是“第三国代表澳大利亚的反倾销”。
澳大利亚独特而完善的“第三国倾销”规则，可以使得澳大利亚借助这一规则，克服反倾销效力的地域限制，拓展澳大利亚反倾销政策的适用范围，增加实施国内反倾销政策的使用频率，进而有效抑制国外进口产品对本国的倾销行为，或减轻国外竞争产品对本国同类出口产品的威胁，确保澳大利亚出口产品在第三国的市场份额及贸易利益。而在澳大利亚和第三国之间存在较为紧密的双边经贸安排或对等双边关系的情况下，“第三国倾销”规则的实施更有利于提高双方的福利水平。澳大利亚与新西兰两国所签署的自由贸易协定便是一个明显的例证。
