澳大利亚与东亚合作：政策演进及发展趋势
[关键词]东亚合作，澳大利亚，政策演进，发展趋势
尽管从理论上讲，东亚合作进程所体现的主要是地理意义上的东亚国家之间的互动，但是基于长期的历史发展所形成的东亚战略环境的特殊性，在我们从更为全面的角度来分析东亚合作问题时，还必须对在地理上处于东亚区域之外的一些国家的政策倾向有所了解，因为正是这些所谓的非东亚因素从不同层面所发挥的作用，在很大程度上影响了整个东亚的合作进程。在这其中，虽然自1770年詹姆斯·库克船长在澳洲大陆升起第一面英国国旗开始，无论是欧洲人还是澳大利亚人都有意无意地把澳洲看作是欧洲的海外部分，但是这种欧洲历史渊源毕竟在客观上与澳大利亚所处的地理环境存在着巨大反差。实际上，由于和东亚地区在地理上的临近，澳大利亚不可能不与东亚国家发生各种各样的关系，也必然会在东亚合作问题上表现出自己的政策倾向，并因此成为东亚合作进程中一个不容忽视的影响因子。
澳大利亚与东亚关系的历史演变
基于独特的国家历史发展背景，“外交政策从来就不是澳大利亚政府的一个主要先决问题”。直到第二次世界大战前，“澳大利亚的安全是和英国的关系分不开的”，依附英国并把自己的安全寄托在英国的保护之下成为澳大利亚的国家利益所在。这一时期，“英国的意见在制定帝国的外交政策方面总是具有决定性作用的；澳大利亚的利益和影响顶多不过是偶尔发生作用，而且也仅限于某些显然足以影响其国内政策的重要方面和场合的问题”。“上帝保佑女王，女王保佑澳大利亚”——更多的人愿意把自己视为自由独立的澳大利亚英国人，而“很少有人愿意卷入世界的旋涡，而且几乎没有人殚精竭虑地去评价澳大利亚安危所系的临时基础，或者去了解整个世界体系的性质。”可见，作为一个本质上主权“缺损”的国家，这时的澳大利亚还没有一个独立自主的对外政策，更遑论一个完整的东亚政策了。
第二次世界大战是澳大利亚对外关系史上的一个重要转折点，也是其东亚政策演变进程中的一个分水岭。因为它“破坏了以前所能接受的澳大利亚安全的原则，揭开了亚洲的面纱”。二战中，处在风雨飘摇中的英伦三岛已自身难保，根本顾不上澳大利亚。以至于在1940年9月，澳大利亚终于打破英国的外交控制，相继向美国、日本和派出了外交代表，从而在对亚洲关系上迈出了重要一步。在这之后，伴随太平洋战争的爆发，澳大利亚的安全开始直接遭受到日本军国主义的现实威胁。在寻求新的庇护者的过程中，澳大利亚的对外政策发生了方向性变化。以1941年12月27日工党总理约翰·柯廷的新年贺词为标志，澳大利亚开始将其结盟对象由英国转向了美国。在整个二战期间，澳大利亚将其自身的命运和亚洲的反法西斯联盟国家紧密联系在一起，同中国等亚洲国家团结一致、共同抗敌，不仅为美国提供了可靠的太平洋后方基地，其军队也成为太平洋战场上的一支重要力量。这不但大大提高了澳大利亚的国际地位，而且也为其改善在亚洲国家心目中曾经格格不入的以英国血统自傲的西方国家形象，逐步协调与亚洲之间的关系奠定了基础。
与此相适应，二战期间澳大利亚“大学里的历史学家和社会家用在研究他们本国、亚洲和西太平洋的历史和制度上的时间，比以前大大增加了”。他们已经开始意识到，“那种决定亚洲和太平洋人民的态度的有关历史和社会力量的知识同关于西欧文化的知识同等重要”。这种情况表明，二战不仅促使澳大利亚的社会文化领域孕育起了独立自主意识，也使东亚地区在澳大利亚对外关系视野中的地位得以显著提升。二战后期，以赫伯特·伊瓦特为代表的澳大利亚新一代外交家在联合国创建过程中开始奉行独立外交政策，并积极参与各类相关工作。而在战后初期，澳大利亚又对亚洲地区采取“协调睦邻政策”，同情和支持亚洲的民族解放运动，积极参与对战后亚洲国家矛盾与冲突的调解(比如促成了印度尼西亚的独立)。与此同时，澳大利亚开始致力于和东亚地区之间的融合，并于50年代初发起实施了旨在为南亚和东南亚发展中国家提供国际援助的“科伦坡计划”。该计划以经济介入的方式把经济援助与亚太安全问题紧密联系起来，并通过文化援助达到了澳亚之间消除隔阂、增进了解和改善相互关系的目的，客观上为澳大利亚面向亚洲政策的形成提供了一定的经济和文化基础。
但是，这一时期的澳亚关系明显受到了战后远东冷战格局的影响。当两大阵营在远东的对峙发展为军事对抗时，澳大利亚政府采取了追随美国“遏制亚洲共产主义扩张”的政策，将自己绑在美国的战车上，在远东的冷战冲突中扮演了一个并不体面的角色。1950年朝鲜战争爆发，澳大利亚将此事件视为“共产主义在亚洲地区入侵的一个证据”，并成为继美国之后第一个响应联合国的号召向朝鲜派兵的国家。在这之后，澳大利亚于1951年9月和新西兰一起与美国签订了《澳新美安全条约》，正式与美国结成军事同盟。1954年9月，又同美、英、法等国共同签署了《东南亚集体防务条约》(SEATO)。这两个条约，实质上构成了美国全球弧形军事联盟体系的两个重要环节，而为了适应美国的战略需要，澳大利亚于1955年派兵去马来西亚镇压暴动，1965年起又以“遏制北越的共产主义渗透”为借口参加了越南战争。这样，50—60年代澳大利亚的亚洲政策又走进了新的误区，它从二战中摆脱宗主国英国的控制转向追随美国在亚洲推行冷战争夺远东霸权的政策，在很大程度上损害了刚刚开始起步的与亚洲主要国家的关系。
澳大利亚被称为“骑在马背上的国家”和“坐在矿车上的国家”，而制造业则长期以来相对落后。这种特殊的产业结构决定了它的经济发展必然严重依赖国际商品市场，并主要依靠输出农产品和矿产品维持其经济命脉。二战以前，澳大利亚出口总值的将近70%输往以英国为主的欧洲国家，这一比重在50年代初仍高达40%。但到了60年代末70年代初，伴随“英联邦贸易特惠制”的取消和英国加入欧共体，澳大利亚农矿产品的出口贸易条件日渐恶化，传统的过度依赖型经济模式面临着重大危机，而寻求新的出口市场则成为澳大利亚经济贸易发展的当务之急。当此之时，以东亚为代表的亚洲经济的飞速发展对以贸易立国的澳大利亚产生了日益强大的压力和吸引力，并被视为澳大利亚开拓出口市场的“潜在救星”。“因为亚洲的邻近、经济增长和特殊市场容易给澳提供经济生路”，亚洲尤其是东亚由此“不再被视为威胁，而成为机遇”。
以此为背景，大约从70年代初开始，澳大利亚逐渐将自己的外交重点转向亚太地区，其“面向亚洲”的政策也开始初具雏形。这种转向开始的标志是1972年爱德华·惠特拉姆工党政府上台后所采取的一系列政策和行动，即不仅在政治上改变了对东亚社会主义国家的敌对关系，而且在经济上也着力加强了与亚洲国家的联系。这一时期，澳大利亚分别与中国、越南、朝鲜等社会主义国家建立了外交关系，并先后从越南、新加坡和马来西亚撤回了军队，进而导致《东南亚集体防务条约》于1977年被迫终止。与此同时，澳大利亚政府要员多次出访亚洲国家，并积极主动地与相关国家签订了多项经济贸易协定，澳亚关系开始逐步走上良性发展的道路。
这一时期，“白澳政策”…的废除对于澳大利亚与亚洲关系的发展具有里程碑式的重要意义。在出任总理后的第一次记者招待会上，惠特拉姆即宣布，“澳将成为不在军事上卷入亚洲事务和反对一切种族歧视的国家”，明确放弃了“白澳政策”。而在1973年，澳政府又颁布了新的移民法——《非歧视性移民政策》，公开声明其移民政策是“全球一致、无人种、肤色或国籍之歧视”。按照澳大利亚前总理保罗·基廷的说法，“‘白澳政策’对澳大利亚带来的真正危害不仅仅体现在外国人如何看待澳大利亚这件事上，而且在于它使澳大利亚变得封闭，以自我为中心，并且缺乏一个恰当的亚洲政策”。如果说柯廷1942年的新年贺词是澳大利亚开始转向亚太地区的标志，澳大利亚在战后初年奉行亚洲协调政策并推动实施“科伦坡计划”是澳大利亚面向亚洲策略的序曲，那么“白澳政策”的废除则为澳大利亚本身多元文化的架构奠定了基础，为其后来全面转向亚洲进程以及面向亚洲政策的形成起到了催化剂的作用，并在客观上为以后澳亚关系的进一步改善和发展创造了良好的氛围。
1975—1982年弗雷泽自由党执政时期，澳大利亚在原有基础上进一步发展与亚洲国家的关系，于1976年与日本签订“友好合作条约”，并在70年代末作出了澳洲历史上第一次接受大量亚洲移民为永久居民的决定。而到了80年代末冷战结束前后，伴随国际政治多极化趋势的发展，澳大利亚开始试图在整个亚太地区扮演更为重要的角色。1989年12月，澳大利亚外长埃文斯在作部长陈词时第一次使用了“全面融入”一词来描绘澳大利亚对东南亚地区的政策。1991年12月保罗·基廷上台后，又进而提出了“澳大利亚的未来在亚洲”的战略思想，把澳对东南亚的融入政策逐渐扩展为“融入亚洲”的政策，并在经济、外交、军事、文化和移民等方面采取了一系列切实的行动和措施，从而把澳面向亚洲的政策推向一个新的高峰。这一时期，澳大利亚与东亚国家之间关系的发展表现出了明显的加速迹象。据统计，从1986—1996年的10年间，澳大利亚对东亚地区的出口由占其出口总额的10%增加到了60%。截至1996年，它最大的10个出口市场有7个在东亚；最大的10个进口来源地有5个在东亚；而最大的10个者来源地也有6个是在东亚。
不过在此之后，伴随1996年联盟党的上台，澳大利亚的对外政策重点再次发生变化。霍华德政府虽然继续强调加强与亚洲关系的重要性，但在操作过程中却越来越重视与美国政策的一致性，并在实际上进一步加强了与美国的传统同盟关系。国际舆论普遍认为，自90年代中期以来，澳大利亚的对外政策正在发生一次新的转型——从“融入亚洲”到“回归欧美”。伴随这种转型，澳大利亚在对待亚洲的问题上重新走上“在历史与地理间徘徊”的老路，而澳亚关系则再次进入一个新的不稳定期。
东亚合作进程中的澳大利亚
作为一个亚太国家，澳大利亚有着自己明确的亚太战略。而在这一战略当中，与其地理位置临近的东亚又毫无疑问是其政策重点。一般认为，澳大利亚的东亚政策以亚太经济合作组织(APEC)和东盟地区(ARF)作为主要支柱和突破口，并视东盟为其政策实施的跳板。而在实际的政策操作过程中，澳大利亚则坚持在巩固同新加坡的伙伴关系的基础上重点做印度尼西亚的工作，并注意妥善处理与美、日、中等亚太大国的关系。
在层面上，澳大利亚坚持以APEC为中心的地区经济战略，并视其为整个对外经济战略的核心。早在1989年初，澳大利亚总理霍克就在汉城首倡了APEC，并于同年11月在堪培拉主持召开了APEC首届部长级会议。澳大利亚不仅在APEC成立初期起了主导作用，还积极参与后来的APEC进程，把APEC当成其开展地区外交的一个主要工具，大力推动APEC向组织化、制度化方向。在澳大利亚—新西兰自由贸易区于1990年7月1日成立后，基廷总理于1992年提议召开亚太地区首脑会议，表现出积极参与国际事务、广泛开展国际合作的热情。而在1994年，基廷又正式提出将澳新自由贸易区与东盟自由贸易区合并为澳新—东盟自由贸易区的设想，意欲将澳新紧密经济区(CER)扩展至东盟，以小区域的合作推动更大区域范围的经济合作，直至在世界范围内最终实现经济贸易自由化的目标。为此，澳大利亚还曾于1993年提出一个与印度、南非和中东地区国家在印度洋地区推行高水平经济合作，以便在环印度洋地区建立类似APEC的地区经济组织的建议。而在1995年5月，澳大利亚政府又召开了首次驻东亚使节会议，讨论和研究了未来10年澳大利亚对东亚及亚洲的外交战略，并进而提出了“伙伴和一体化”的新战略。这就是：通过东盟地区和双边途径建立对话与合作的伙伴机制；通过APEC加强澳新自由贸易区与东盟的关系，促进澳与东亚的双向投资和贸易，最终实现澳新与东亚市场的一体化；在外交上与东亚国家建立伙伴关系，在经济上与东亚市场融为一体，最终形成一个包括东盟、澳新广泛合作的区域群体，以地区集团推进建立国际新秩序。
在安全层面上，澳大利亚积极参与ARF的相关进程，并通过ARF提高其在地区安全事务中的地位。1990年，澳大利亚外长埃文斯发出呼吁，认为亚洲应当有一个类似于“欧洲安全与合作会议”(CSCE)的机制——亚洲安全合作会议(CSCA)来解决亚太地区棘手的安全问题。而在1993年9月的联合国大会上，他又进一步提出所谓的“合作安全”理念。根据他的诠释，“合作安全就是用协商代替对抗，用保证代替威慑，用透明度代替保密，用预防代替惩罚，用相互依存代替单边主义”。在这之后，澳大利亚成为ARF的积极支持者和推动者，极力推动性的地区安全合作，先后提出了地区武器登记制度、预防外交、搞军事演习通报、建立地区减少危机中心等安全倡议。与此同时，还激活了一度消沉的东南亚五国防务安排这样一个集体军事联盟，并恢复了一年一度的联合军事演习。这一时期，除了在1999年的东帝汶维和行动中发挥了主导作用外，澳大利亚还在2000年平息斐济和所罗门政变以及2003年所罗门维和中发挥了重要作用。
在很多观察家看来，澳大利亚“对外政策的基础就是国防与安全”。战后以来，澳大利亚的国防安全战略经历了20世纪50-60年代的“前沿防御”向70-80年代的“本土防御”，再到新世纪初期的“海外出击”的转变。1996年联盟党政府上台后，澳大利亚国防部在1997年发表的《澳大利亚战略政策》中，将对其安全具有战略利益的地区由东南亚、南太平洋地区扩展到了东亚、美国甚至南亚地区。2000年12月，澳大利亚发表了新的国防白皮书，从传统安全和非传统安全的角度对其在20世纪的头10～20年所面临的安全环境进行了全面评估。而在“9·11”事件之后，国际安全形势的变化又促使澳大利亚于2003年初对此白皮书进行了修改。澳大利亚的安全战略虽然仍然立足于本土防御，但强调对邻近国家的安全做出贡献，并宣称参与亚太地区的多国军事行动，以应付在“比较邻近的国家”以外发生的且与澳大利亚利益相关的危机。
需要指出的是，尽管日本和都是东亚地区的大国，但由于地缘政治等方面的原因，在澳大利亚的安全考虑当中印度尼西亚却是该地区最重要的国家。长期以来，澳大利亚视印度尼西亚为更远的北方潜在威胁的天然屏障，并在战后至今与印度尼西亚的实际关系发展中体现了这种意图。尽管两国关系一直磕磕绊绊，但1995年12月18日《澳印维持安全协定》的签署毕竟使澳大利亚得到了它在与其北部最大邻国印度尼西亚交往中一直期望获得的东西，并被视为澳大利亚积极参与东亚安全合作的一个重要成果。虽然该条约在1999年的东帝汶危机发生后被取消，但在2002年10月印度尼西亚巴厘岛发生恐怖爆炸案后，合作反恐的需要又使两国关系得到了一定程度的恢复。
澳大利亚的政策误区与澳亚关系的未来发展趋势
从理论上讲，凭借其丰富的资源、重要的地理位置和“中等强国”的综合国力，澳大利亚理应成为东亚合作进程中的一个重要国家。但是，在实际的政策操作过程中，澳大利亚面临的一个主要问题是如何定位自己的国家身份，而寻求这种定位正是影响其东亚政策的性质以及在地区政治和安全中发挥何种作用的重要因素。在这一方面，从传统的“澳大利亚是西方一分子”，到80年代以来的“澳大利亚是亚洲一分子”，再到今天的“澳大利亚是西方一分子”，澳大利亚在不长的时间内，对自己的区域认同进行了一次反复轮回。虽然它已明确放弃了具有种族歧视性质的“白澳政策”，并曾尝试向亚洲国家转变，但其民族心理仍然是以西方的价值观念为主体，它希望“融入亚洲”的动机主要是出于经济利益方面的考虑，而不是民族文化观念自然演变的结果。
实际上，自1996年联盟党上台以来，伴随对外政策重点的转移，澳大利亚社会中强调文化传统的思潮已经再度兴起，这不能不使人怀疑是传统的白人种族主义在复活。最近的一个例子是澳大利亚于90年代中后期兴起的单一民族党，并在1996—1997年间引发了一场以其领导人汉森命名的“汉森争论”。在前总理基廷看来，“汉森争论”实际上是“日趋上升的种族主义”的结果，联盟党政府“在1996年和1997年有关汉森争论的处理方式对澳大利亚是那样地具有杀伤力”，政府的“不当处理方式向很多亚洲人和澳大利亚的一些观察家们传递了这样一个信号：在某种程度上，它得到了官方的许可。在很多人看来，它意味着自高夫·惠特拉姆政府在我们的移民政策中取消各种形式的种族歧视以来，‘真正’的澳大利亚在这25年中始终狡猾地隐藏着，而现在它撕掉了忍耐的外衣，再度显露出了本来的真实面目”。””可见，澳大利亚社会中这种源于“白澳政策”、社会达尔文主义和“黄祸论”的种族主义现在是甚至今后仍将是影响澳大利亚东亚政策的重要因素。它不但会阻碍澳亚关系向深度和广度发展，而且也是澳大利亚难以完全融入亚洲的一个症结所在。
必须看到，以霍华德为首的澳大利亚政府在对外政策中最大的调整就是从工党的“面向亚洲”转变为“倾向美国”。适应冷战后的形势发展和美国的战略需要，澳大利亚与美国的联盟在1996年得以加强，澳大利亚在美国全球战略中的地位也由此大为提升。虽然澳政府一再声言，这种转变只是为了使外交政策符合澳大利亚的欧洲文化传统和多元文化构成的现实，发挥其地处太平洋两岸间以及太平洋和印度洋之间的地缘优势，并不是否定前政府面向亚洲的政策，但在澳大利亚政府的日程表上，澳美联盟毕竟是摆在第一位的。对于澳大利亚来说，澳美联盟是其最重要的战略联盟，美国的持续承诺将支持澳的国防能力，并在保持该地区作为一个整体的战略稳定中起关键作用，而美国由于有了澳大利亚这一重要盟友，使其在亚太地区安全作出的努力有了一个主要的合作伙伴。
为了与美国的战略步调相一致，澳大利亚的军费开支近年来开始大幅增加。按照新的国防白皮书的计划，澳大利亚将从2001年到2010年的10年内每年增加军费开支3%，军队总人数由2000年的51000人增加到54000人。虽然到2010年军费开支所占GDP的比例仍然为1.9%(从1939年到2000年，澳大利亚军费开支年均占GDP的比例为1.9%)，但随着其GDP总量的增长，军费开支的绝对量将会继续大幅提高。作为美国在该地区的“助理”，澳大利亚除了在1999年的东帝汶维和行动中发挥了主导作用外，还在2000年平息斐济和所罗门政变以及2003年所罗门维和中发挥了重要作用。而正是在获得1999年东帝汶维和的主导权后，霍华德趁机抛出了所谓的“霍华德主义”，并进而提出了澳大利亚对外关系的“交叉理论”。“9·11”事件发生后，澳大利亚单方面启用《澳新美条约》，先后参加了2001年的阿富汗战争和2003年的伊拉克战争，并在2003年11月正式决定参与美国的导弹防御系统。
由于澳美联盟关系的存在，澳大利亚政府支持美国积极参与亚太地区事务，欢迎美国保持在该地区的军事存在，并在一系列国际问题上唯美国马首是瞻，以美国的政策变化为转移。但是，这种状况虽然在某种程度上满足了澳大利亚的自我需求，却招致了东亚国家的普遍质疑。在2001年9月解决“坦帕”号事件的过程中，澳大利亚的做法明显与其合作安全理念相悖。而在2002年12月，澳大利亚总理霍华德顺应美国的要求提出了“先发制人”战略并建议将“先发制人”原则写入联合国宪章，以对付恐怖主义。他原本是希望在巴厘岛惨剧发生后，通过这些举措赢得更多的道义支持，进一步加强与周边国家在反恐怖方面的合作，孰料反而招致东南亚国家群起而攻之。虽然在“9·11”事件之后面对恐怖主义的共同威胁，澳大利亚与东亚特别是东南亚国家进行了积极的合作，但这只是双方在当前互有所需的结果，并不能在根本上消除东南亚国家近年来复又形成的对澳大利亚的不信任感，更不可能消除这一地区国家对区外大国会利用反恐来加强控制东南亚地区资源的担心。
由此可见，与亚洲国家的异质性是妨碍澳大利亚与东亚国家加强关系的一个主要障碍，直到现在为止，澳大利亚仍然没有找到解决其面向亚洲和背靠欧美之间矛盾的药方。与此同时，澳美联盟的继续存在和加强使得澳大利亚欲在该地区发挥更大作用的企图正受到来自各个方面的抵制和约束。这不仅使亚太地区难以形成真正的互信，而且极有可能会造成一种澳美联盟愈是加强、澳大利亚与其东亚邻国的关系就愈是疏远的恶性循环。“澳大利亚正处在十字路口”。如果澳大利亚确实有意更深入、更持久地与亚洲打交道，必须尽快从目前的政策误区中走出来，并立即着手在以下几个方面求突破：首先，必须打消不太愿意与这一地区打交道的念头，开展大规模的公共外交活动；其次，政府一方面需要在外交政策及其与美国的同盟关系上保持平衡，不要把自己置于美国在本地区利益代理人的地位，另一方面需要注重在本地区，尤其是在印度尼西亚的安全、经济和政治利益；第三，在打击本地区恐怖主义时，政府需要采取更加精明和更为有效的外交手段，不要让人觉得对伊斯兰有敌意。澳亚关系的发展历史已经表明，往往是澳要表现自己的独立性的时候，就能发挥出特有的作用；而在澳与西方国家保持一致的时候，就会被别人的影子所遮掩。如果澳大利亚能够明确自己的国家特性，彻底摆脱一味追随美国的形象，把自己作为亚太地区多样性中的一种而不是西方阵营的一员积极参与东亚合作进程，那么不仅澳亚关系可以更好地发展，澳大利亚也能够在亚太地区发挥更多的积极作用。
