非经营性国有资产委托监管模式探讨
内容摘要：随着我国社会主义市场体制的不断完善，探索一条适合当前我国行政事业单位国有资产改革的有效途径，愈来愈紧迫和必要。本文对现有几种模式进行比较分析，并结合非经营性国有资产的不同类型，结合实际情况，借鉴国内外国有资产管理的经验，提出构建适宜行政事业单位国有资产的分级授权管理体系。
关键词：非经营性国有资产 委托监管模式 探讨
对非经营性国有资产管理体制改革是一项非常复杂的系统工程，又由于我国经济的不平衡性决定了没有放之四海而皆准的模式，因此各个地方都在积极探索适合于本地行政事业性资产管理的模式。
现有管理模式的比较
（一）南宁模式：采取由专业化运营商运营行政事业性国有资产
2002年4月南宁市进行了行政事业性国有资产管理体制改革，该模式是由南宁市国资委-威宁公司，对南宁市行政事业性国有资产进行管理与营运。由南宁国资委以出资人身份委托威宁公司统一管理行政事业单位国有资产，并通过威宁公司营运国有资产。威宁公司接收资产后，原行政事业性资产转变为资产，按照经营性国有资产的方式对非经营性国有资产进行运作，营运的所得收益扣除企业发展资金后，全部上缴财政，解决了单位统一发放生活补贴的资金，提高了公务员的福利待遇。更重要的是盘活了国有存量资产，防止了国有资产的浪费、腐败和流失。威宁公司在运作这些行政事业单位的国有资产的同时，对投融资制度也进行了创新，解决了南宁城建资金短缺问题。按照国家有关规定，行政性资产不得抵押和担保，而威宁公司接收资产后，原行政事业性资产转变为企业资产，而企业资产是可以用于抵押和担保的，并可以进入市场融资，为投融资创立了新的平台。
南宁市对非经营性国有资产的改革模式，实行的是集约化、规模化、市场化运营方式，是对传统行政事业性国有资产管理体制的大胆创新、大胆突破，是推进行政事业性国有资产管理体制改革制度上的积极有益探索。南宁改革的模式为非经营性资产——行政事业单位改革提供了一些可供借鉴的成功经验：无论是经营性国有资产还是非经营性国有资产，“凡资产都可以经营”，凡依据市场经营都可以增值；因此对企业经营性国有资产的监管模式也可以适用于对非经营性国有资产监管。
（二）上海模式：采取国资委授权管理模式
上海早在1997年就开始了行政事业单位国有资产改革，到2000年已基本构建了由地方行政事业性国有资产委托授权管理的体制。该组织体制的基本模式是：国资委—行政事业主管部门—机关国有资产管理部门和产业集团，三级架构组成。该组织体制的管理基本原则按财政部、原国家国资局于1995年颁布的《行政事业单位国有资产管理办法》，行政性国资应当遵照“国家统一所有、政府分级监管、单位占有使用”的原则。管理形式采取由国有资产管理部门与有关主管委、办、局签订委托监管协议书，以契约形式委托其代表国有资产所有者管理所辖单位的国有资产，并承担国有资产保值增值责任。国资委主要负责国有资产保值增值考核等涉及国有资产所有者重大职能事项的监管，主管委、办、局则负责管人、管事以及国有资产的日常监管，同时为配合行政事业单位机构改革，上海还抓住时机突破旧体制、旧观念的束缚，促进一些传统公共事业产业化、社会化。开展了投融资体制改革，组建了相应的企业集团和投资公司。
在卫生领域，成立了卫生投资公司和申康公司；在领域，成立了申教公司；在机关后勤领域，成立了锦勤公司和盛勤公司；在推动社会事业的产业发展方面，组建了企业化运作的社会集团，如文广集团、解放报业集团、文汇新民报业集团等等。 处于核心位置的授权经营公司不仅形成了保证政企分开的“隔离带”，承担了市各级机关政务活动的后勤服务保障，还通过盘活机关后勤资源，加快实现机关后勤服务的社会化和市场化，通过实业投资、企业管理、国内贸易、投资咨询等各项业务的拓展，运用市场机制扩大规模，有效促进了国有资产保值增值机制的形成，从而大大增强了国有资本对社会资本的调控能力。
经过实践证明，上海这种渐进式的改革，探索了管资产、管人和管事相结合的有效形式，而且坚持了行政事业国有资产特殊性与一般性的统一，为我国行政事业国有资产管理体制改革提供了借鉴作用。
（三）广东南海市模式：财政部门统一管理、调配和运筹的管理模式
从2002年6月起广东南海市对行政事业单位国有资产进行了改革和探索，按照“由政府统一管理(产权)，授权单位使用(资产)”的原则，把过去由各单位分散管理改革为由政府委托财政部门统一管理、调配和运筹。明确了由财政局负责首先对资产进行清查和进行产权移交，其次建立了“南海行政事业性资产管理信息系统”，为政府决策提供基础数据和有效依据，为规范管理打下基础。另外，在政府下面成立了一个国有资产管理公司，由政府授权公司一定职责来进行运作。
以上这些城市的非经营性国有资产管理体制改革，虽然各有特色，具体实际操作中各地的组织机构上有所不同，但总体上这些地方所创建的模式有一个共同点，即由地方政府委托某个部门或某个公司对本级行政事业性资产统一管理和调配，都在一定程度上规范了当地行政事业性资产的管理，建立了责任制度，明晰各级管理机构的权利与义务，堵塞了一些漏洞，促进了非经营性国有资产的保值增值。
非经营性国有资产管理模式构建
非经营性国有资产大致可分为三大类：公益性资产、准公益资产和可以转为经营性资产。对公益性、准公益性非经营型国有资产的监管重点不是国有资产的赢利性和获益性，而是国有资产所承担的社会职能、公共事务管理职能和政策性执行职能。对可以转化为经营性的资产实行推向市场；暂时不宜完全市场化的，要引入市场竞争规则，模拟市场化。
因此构建我国非经营性国有资产委托监督管理体制，可结合非经营性国有资产的不同类型，结合实际情况，借鉴国内外国有资产管理的经验，构建适宜行政事业单位国有资产的分级授权管理体系。一般而言，非经营性国有资产管理有两种方式：一是由熟悉专业技术的行业管理部门来对非经营性资产行使所有权职能，财政等部门进行必要的监督，发达市场经济国家普遍采用这种方法；二是没有一个明确的具体部门来行使所有权职能，而是靠专门的来规定资产占用单位的权责利和治理结构、来规定议会和政府首脑及相关政府部门对资产占用单位的约束机制，对于特大型的、特别重要设施的非经营性资产，往往可以采取这种方式。
当前要以行政事业机构改革为契机，对行政事业单位国有资产职能进行合理分解，将其宏观管理职能并入财政部门，由各单位分散管理改革，政府委托财政部门统一管理、调配和运筹的管理模式。即各级财政部门代表政府行使地方行政事业单位国有资产的宏观管理职能，分别对本地行政事业单位国有资产进行以产权管理、价值管理和监督管理为主要内容的宏观管理；并作为政府产权代表，授权二级管理部门管理行政事业单位国有资产，并对其进行监督管理。
选择财政部门作为行政事业单位国有资产的宏观管理部门主要是因为行政事业单位履行的是各项行政事业与公共财政有着密切关系，其资金来源也主要是财政拨款。此外，随着市场经济改革的深化，必须采用公共预算和政府采购方式，并将行政事业单位国有资产的配置严格纳入预算管理，按行政事业单位承担的公共产品与有关资产配置标准制定资产配置预算；对资产的采购作统一规范，资金统一用国库集中支付方式。所以由财政部门来管理与公共财政体制的改革方向保持一致，这也是许多发达国家管理的经验。
由于非经营性国有资产的管理、运营、监督需要相当强的专业性和技术性，所以一般而言，由政府专业部门行使资产的所有权是比较合适的。首先，由财政部门委托专业部门行使所有权职能。其次，专业部门受托行使所有权的资产应该在财政部门登记建帐，以便财政部门掌握资产状况和进行必要的监督。财政部门要建立行政事业性资产管理信息系统，对各项情况及时跟踪掌握。因此对办公用房、公务用车等专项资产可进行集中管理，采用这种管理方式，发达国家有许多可供借鉴的经验。
有的事业单位的资产运营也可以探索准商业化的方式。将政府对设施和相应资产的监管与设施和相应资产的运营分开，运营部分进行商业化运作。通过适当引入竞争机制，提高经济效益，对于降低运营和维护成本，提高运营效率有很大的好处。
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1.财政学会编.构建预算管理新模式.经济出版社，2000
2.行政事业单位国有资产管理新模式.经济管理出版社，2002
