如何完善失地农民利益保障机制
内容摘要：在城市化进程中，部分农民失去了土地，也就丧失了最基本的社会保障，社会也因此增加了不稳定因素。解决此问题的根本出路应在于土地征用后为失地农民提供长远的生活保障，真正达到提高农民的生活水平和维护社会稳定的双重目的。因此亟待为失地农民建立安全有效的社会保障机制。
关键词：失地农民 保障机制 完善
农民以种地为业，耕地是其主要生产资料，也是他们的生活来源和保证。但是，随着社会，土地的用途越来越广。在城市化发展进程中，必然带来耕地被大面积征用、失地农民增多等问题。农民失地是社会进步的结果，但也是我国社会稳定面临的重大难题。因此，对保护失地农民利益的问题加以研究和解决，是进一步推动经济社会稳定发展的关键。
失地农民利益受损的主要表现
（一）失地农民就业率低
受文化、技能、年龄、资本和政策性因素的限制，部分失地农民就业难度大、渠道窄，而现行制度不能保障被征收生产性用地按地的面积平均解决失地农民的就业，城市、等基础设施建设项目也不可能为他们提供大量的就业岗位。一些农民失去了土地这个赖以生存的生产资料和劳动对象，就成为城镇新的失业者，这个群体的规模正随着经济发展的加快而不断扩大。失地农民文化程度不高，缺乏非农就业技能，在就业方面处于劣势地位，目前相当一部分处于失业和半失业状态。
(二) 土地征用补偿标准严重偏低
按照规定，土地补偿费归村经济合作社所有，农民个人得到地上附着物及青苗的补偿费、安置补偿费用与被征用土地的农业人口安置。扣除征地进程中政府部门以及村集体要征收的各种费用及留取部分，农民实际拿到的很少。
(三)安置方法单一
目前，对失地农民的安置方法是采取一次性货币补偿安置或逐年支付粮、柴、油等费用进行适当补贴的办法。虽然能暂时解决失地农民的眼前问题。而大多数失地农民仍被排除在社会保障之外。多数失地农民成为城镇居民后，没有被纳入“三条保障线”范畴，就业、社保等方面未与城镇居民一视同仁。部分失地农民成了“三无农民”，生活在城市边缘，成为新的弱势群体。特别是处于退休阶段的失地农民，基本没有劳动能力和生活来源，成为家庭的负担，生活最为堪忧，失地农民生活保障成为很大的问题。
此外在现实中，国家按农业生产的最低标准一次性支付征地补偿费，但在出卖时按照土地市场价格。失地补偿费与土地市场价格形成了很大的反差。农民利益受到了损失，也使农民产生了不满情绪。
完善失地农民社会保障机制的必要性
在全面、正式的社会保障体系尚难以建立的情况下，土地实际担负着农民最基本的生活保障功能，具有无可替代的地位。当土地被征用后，农民便丧失了这个有形而长久的生活保障的承载体，导致当代也包括子孙后代的生活风险系数极大地提高。为此，亟待为失地农民建立安全有效的社会保障制度，其必要性具体表现在以下几个方面。
（一）土地保障的替代物无法发挥应有的作用
土地在保障农民基本生活，维护农村进而维护全社会的稳定，大大缓解化过程中的社会阵痛方面发挥着不可替代的作用。另外，土地对于农民来说，是家庭保障最基本的经济基础，也是农民最后的一道生活安全保障。但是，目前法定的两种安置方式：货币安置和招工安置，作为失去土地后农民生活的替代保障，实际上并不能实现上述目标和功能。原因在于：货币安置是一种生活指向性的安排，而非就业指向性的安置。在农民因征地而失去土地的社会保障权利后，尽管国家依法给予了安置补助费、青苗费等补偿费用，然而现行的补偿标准过低，且大都采用单一的货币安置方式，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题，却未予考虑。另外，土地征地补偿费在被征地集体经济组织和农民之间分配不尽合理，使用管理较为混乱，缺少监督机制，不但不能做到保值增值，往往又成为腐败和官僚主义产生的源头；招工安置是计划经济体制时期存延的一种老办法，现在实施起来困难非常大。因土地大量征用而使相当部分的人员无法就业，对当地乡镇政府产生了很大压力，影响了社会稳定，又阻碍了城市化和工业化的进程。因此，妥善解决失地农民的社会保障安全网问题是当务之急。
（二）完善农民社保机制是社会保障城乡一体化的关键
我国长期以来存在城乡二元分割状态，社会保障体系同样也显现出这种特性。鉴于我国经济发展的现状和遗留问题等，目前把农民全部涵盖于社会保障制度框架下，实行与城市居民同等的社会保障待遇不具有现实性。当下理性的选择是切实解决因城市发展而产生的失地农民的利益，让他们也能从土地的增值和城市的发展中获取群体性的利益。失地农民尤其是未就业的失地农民，是一个介于农民与城市居民的特殊的中间群体。其特殊性在于既丧失了赖以生存的土地，不具备传统意义上的农民身份，但同时又没有完全融入城市并享有城市居民应有的一切权利。失地农民的地位具有过渡性，是城乡二元结构、差别利益到最终实现城乡完全融合、平等对待的利益承载体，根本上讲他们仍代表农民的利益。因而，要实现公平的社会保障制度、体现城乡居民的平等权，就必须首先为失地农民提供适当水平的社会保障，并与城市现有的社会保障制度保持兼容性，为最后的“接轨”奠定基础。
失地农民社会保障机制构建设想
根据我国国情，农村社会保障机制的主要任务应该是：办好最低生活保障、医疗保障和养老保障等三种保障项目。但是，它们不是并列的，也不可能同时为所有的失地农民确立这三个保障项目。
（一）失地农民的社会养老保险制度
建立失地农民的社会养老保险要分清对象，对于已经就业的失地农民，归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式。具体要求：
2.借鉴城镇职工基本养老保险制度实行统账结合的模式。由政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分，用作养老保险基金，建立养老保险的统筹账户，统筹层次暂以县市级为宜。以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户。同时，根据权利与义务对等的原则，并结合城镇职工养老保险制度的经验，采取个人缴费的方法来充实个人养老账户，缴费水平可以较低但应有一个下限，并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩，并且不应低于当地最低生活保障水平，否则制度的价值无从实现。
3.健全基金的管理及运行制度。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有一整套严格的监管体系作保证，因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等，在基金管理的规范化和运作的化上显得尤为重要。建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构，实行收支两条线和财政专户管理，单独建账、专款专用。确立多元化的投资理念，如实物投资、购买国债、银行存款等，把基金投资的风险降到最低，还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设，实现基金的投资回报率。另外，可尝试把养老保险基金交给实力和信誉都不错的商业保险公司托管，商业保险公司应该保证该基金一定的收益率，同时商业保险公司应为每一位村民建立个人账户，该账户的所有权归村民自己所有。
（二）建立多元化的医疗保障制度
我国绝大多数经济发展水平还不高，还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件。因而，各地应当坚持因地制宜的原则，建立多形式、多层次的医疗保障制度，并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。
1.为失地农民建立相应的社会医疗救助制度。建立该项制度的有效办法是政府与民间结合，强化多元投入机制，引导社区经济、、慈善机构及个人等方面的捐助，来充实失地农民医疗救助基金。
2.商业保险仍不失为一条重要的选择途径或补充模式，可以为失地农民投保团体大病保险等。
3.有条件的地方建立新型合作医疗保障制度。传统合作医疗无论从目标定位到运行、管理、激励机制均有不足之处，其中筹资机制不畅更是不能持久的重要原因之一。
（三）建立适当的最低生活保障制度
最低生活保障制度是社会保障制度的重要环节，是公民的生存权得到保障的重要体现，也是宪法所规定的“物质帮助权”的必然要求。从理论上讲，最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中，由于经济支持力度的不同，目前尚不能在全国所有农村都建立或建立相同标准的低保制度，容许存在差异。先期可在有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度。其主要包括以下几方面内容：
1.合理界定保障对象。享受最低生活保障待遇的，只能是那些生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水平的人群。只要符合条件，不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。
2.确定最低生活保障线标准。须从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑最低生活保障线标准，最低生活标准在不同的地区之间可以存在差异。
3.确立多渠道的资金筹集机制。我国农村居民最低生活保障资金由财政和乡镇、村民委员会集体经济共同负担的，各级政府要及时调整财政支出结构，增加对低保资金的投入，执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制，同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
4.建立配套措施。农村居民最低生活保障制度是一项系统工程，需要一系列的改革措施相配套。加强最低生活保障制度的法制建设，实现最低生活保障的法制化、规范化管理；制定与最低生活保障制度相配套的优惠政策；切实增加农民收入，从根本上消除农村居民的贫困问题。
综上所述，失地农民，失去的不仅仅是土地本身，还有一系列直接或间接地与土地相关联的权利和利益。我们必须意识到，为失地的农民提供社会保障措施并非是维护其合法权益、保障其生活安全的唯一或最佳途径，加快经济的发展，为失去土地的农民提供更多的就业机会和生存机会才是问题的根本。同时，改革土地征用制度、户籍制度以及其他差别性、歧视性待遇也迫在眉睫，须同步进行。
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1.刘丽英.GDP诱惑与失地农民[J].新闻周刊，2003
2.宋斌文，樊小钢，周慧文.失地农民问题是事关社会稳定的大问题[J].调研世界，2004
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