经济体制改革中市场与政府的动态界限
内容摘要：现阶段，“市场失灵是政府干预的依据”的命题假设已不能完全存立，凡是无法、无需界定产权或政府界定产权比私人界定产权成本低的项目与领域，就是市场不宜而政府可为的。一般说的市场失灵，与其说是市场缺陷，还不如说是市场运行条件不成熟。社会，向社会提供公共品是政府的主要社会职能。本文认为，市场与政府之间的分工并非一成不变，二者之间存在一条动态的界限。
关键词：市场 政府 界限
目前，我国市场体制改革仍需围绕一个基本的理论问题，即市场与政府的界限继续展开讨论。在当前关于、医疗、公用事业等改革的争论中，凸显了这个讨论的重大意义。现代经济学认为，市场机制和政府机制是调节和推动现代社会经济最重要的“两只手”，它们在各自的领域内能够成功地发挥着资源优化配置的作用，然而超越自身的领域而进入对方的领域，则又都显现其失败的一面。这表明，市场和政府都不是万能的，都有其发挥作用的条件和范围。就经济运行的整体性而言，市场与政府不存在绝对界限，二者是相互渗透的。市场运行依赖于有效的政府系统支持，政府对经济的调控必须以市场运行为基础。这里所说的“界限”是指从市场与政府的功能角度出发，对二者活动范围所作出的一般理论抽象。
市场失灵与政府介入
大量经济运行的事实证明，市场和政府对整个社会经济活动的参与并不是仅仅做非此即彼的选择的，二者至少存在着四种组合。一是市场有效，政府失灵。如一般消费品的供应，由私人提供并由市场来调节供求，通常都能达到良好的均衡状态，而如果由政府过多干预则只能是低效率和限制消费。二是市场失灵，政府可为。如涉及国家安全、社会基本秩序的公共品只有国家才能提供。因为政府提供公共产品无需对权利边界进行界定，就能达到充分的规模效益。不仅如此，许多公共产品还是市场运行的必备要素，如合同法、公司法、反不正当竞争法、破产法、安全法等，离开了这些规范，市场就无法正常运行。三是市场有效，政府也有效，但是二者的结果和目标不同。如公共设施的投资、教育投资、医疗保健事业，既可由私人部门以有偿办法进行，也可以由政府免费提供。不过一般来讲，私人部门的进入可以提高这些事业及投资的经济效益，而政府投资则能有效地满足一般社会目标。四是市场失灵，政府亦无能为力。如一些贸易冲突调解、乡规民约、产品和服务的质量监督、居民文化精神消费等，有时只能依靠民间组织、协会来进行和非正式组织来完成；而一些跨地区跨国家的事务与项目只能由国际组织来行使职权。上述第一、二种情况说明政府和市场必须相互依存；第三种情况说明政府和市场的活动可以是相互交叉的；第四种情况则说明，在市场经济的发展过程中，有些问题的解决必须到政府和市场之外寻找第三条途径。
公共选择理论认为，政府实际上是由有理性、自私的人组成的，那些处于掌握决策权的和管理地位上的人和普通大众没有多大差别，他们总想成为个人效用最大化者，其行为同样受到各种诱因的困扰，并取决于“成本一收益”的分析。政府的行为不过是这些“自私”而有理性的人，在一定制度约束下的行为的结果与表现。而且受到现实社会经济活动复杂性及信息获得不充分性等客观因素的限制，政府的决策与管理会像市场和私人部门一样同样具有一定的盲目性和随意性，其结果往往造成政府行政经费支出的膨胀。所以，政府与市场并没有本质的不同，其行为同样具有一些固有的缺陷或偏差。在正常的市场中，厂商追逐利益要受到经济机制约束；而政府部门更多受到的是行政纪律、个人良心和社会舆论的约束。在其他条件不变的情况下，企业中的个人只有通过满足消费者的利益来获得自身的利益，因而其活动最有可能向公共利益靠拢。或者可以说，相互竞争的厂商追求利益最大化与公共利益之间并不一定存在必然的冲突。而在行政机构中，一旦行政纪律松驰，社会舆论乏力，人们便最有可能肆意追求个人利益最大化。
在市场无法发挥作用的地方，关键在于产权界定不清或产权界定成本过高，而这对于政府来说是同样存在的，或许政府弥补市场的代价会更高。一般来说，产权之所以不能界定，其中很重要的一个原因是信息不全，之所以如此，一是信息的存在是有时效的，二是收集信息是需要费用的。这两者对于政府中的官员来说是同样存在的。如果说市场中的个人由于利益的驱使要努力去把握和收集信息的话，那么政府官员这样做是由于什么呢？如前所述，同样是由于在一定制度和良心约束下的利益追求。然而不同的是，由于复杂政治程序和官僚结构的制约，往往会使决策迟迟不能作出和实现，从而比个人更容易错过时期与机遇，加大机会成本。可以引证的事实是，无论是在东方还是在西方，在国有化或由国家控制的部门中，管理僵化、效率低下、资源浪费等现象比起私人企业总是有过之而无不及。
既然“市场失灵是政府干预的依据”这一命题的假设在现阶段已经不能成立，命题本身也就失去了存在的意义。那么应从什么角度来分析市场与政府的互补关系呢？从理论上讲，凡是无法界定产权、无需界定产权或政府界定产权比私人界定产权成本低的项目与领域，就是市场不宜而政府可为的。譬如某些垄断性产品之所以无法通过市场进行配置，是因为产权的垄断性价格机制失去了对交易产品进行合理定价的作用，无法实现对等的权利交换。产权不明或产权不能确定，这一点是市场机制无法在这些领域或项目中发挥作用的根本原因。那么，是否可以说这些行业就完全无法界定产权呢？笔者认为，有的是可以界定产权的，问题是产权界定的成本可能太高，结果无论从社会还是从个人来看都不经济。于是可以进一步得出结论：一般说的市场失灵，与其说是市场缺陷，还不如说是市场运行条件不成熟。也就是说，只要能创作出界定产权的经济办法，从理论上讲所有事项都可以交给市场去完成。
政府发挥功能的领域
上述分析表明，在产权界定清晰，市场机制能够有效运行或正常发挥作用的领域，就是政府不应插手的领域；而由于产权无法界定或界定成本过高，市场不能有效配置资源或正常发挥作用的某些场合和领域，政府也可能是无效的，或许有第三条途径可寻。那么，政府稳定发挥功能的领域是什么，政府应该干什么？
在现代社会，向社会全体成员提供公共品是政府重要的社会职能。公共物品是由政府预算提供的，以满足社会公共需求为目的，是全体社会成员所消费的产品和劳务的总称。它所涵盖的范围十分广泛，既包括国防、外交、司法、公共安全、经济调节等纯公共品，又包括公共基础设施、国民教育、基础研究、公共卫生与医疗保健、公共文化设施、公共工程、资源与环境保护、公共福利和社会保障等准公共品。
公共品的消费，在其性质上具有许多与私人品截然不同的特征，诸如非排他性与非拒绝性、非竞争性、外部经济的非性、非价格性等。公共品在其作用和性质上，与建立在等价交换原则基础上的、具有排他性财产权利的私人品之间有着巨大的差别，它的供给目的不在于谋求个人和团体的利益最大化，而在于追求社会效用的优化。公共品产权无法界定或界定成本过高是导致市场失灵的重要原因之一，因而也是政府存在的客观基础和充分条件。因而，凭借价格变动来调节资源配置的市场机制对公共品不发生作用或作用甚微。或者说，市场机制在公共领域失灵。因此，私人或者自利性组织不愿意也不可能生产公共品。为满足社会的公共需求，政府必须而且应该承担起向社会提供公共品的职能，以弥补市场失灵造成的供给缺陷。这样，政府就成为生产或组织生产公共品并供给社会需求的唯一的或重要的担当者。公共品的供给和消费，意味着政府参与社会收入的再分配。其目的在于在既定的社会制度和社会、经济条件约束下，保证经济和社会在一定秩序中的正常运转，维护社会公平和公正，促进经济和社会的可持续发展。
第二次世界大战结束以来，西方各国公共品的比重有了很大的增长，政府是否应当提供公共品以及在何种程度上提供公共品日益成为各国面对的重要问题。在我国，解决好公共品的供给和消费问题，是社会主义市场规范而有效运行的充分必要条件，对于社会主义市场经济体制的建立也具有重要意义。
在人类社会的不同阶段和不同社会形态下，社会公共需求的内容和程度是不相同的，并且随着社会的发展和进步而不断发展变化。公共需要的满足程度，一方面取决于公共财政的财力基础，另一方面又为社会经济制度和统治阶级的意志所决定。我国现处于社会主义初级阶段，经济和社会发展尚不发达，因而在公共品的供给程度上不应与发达国家攀比，但在供给范围上应当涵概公共品的基本外延。特别是那些刚性很强的公共需求（诸如、医疗、失业救济、就业扶助、养老保险等社会保障体系），以及对经济和社会发展具有较强推动作用的公共品（诸如基础理论研究、某些基础设施、司法制度等），应当加大政府投资力度，优先保障供给。这也是我国社会主义原则的应有体现。
市场与政府的动态界限
上述分析从理论上给出了政府活动的“定义域”，而且讨论了政府活动的具体范围。但这并不是说市场和政府之间就存在着固定的界线，或者说就能依此建立起市场与政府关系的模式，这是因为市场和政府的界限具有以下特征：
在不同的国家，由于体制、经济结构与发展水平以及社会文化的影响，这条边界的位置及由其决定的政府或市场领域的大小是各不相同的，因而呈现其多样性。政府对市场行为主体的规范主要是通过立法和执法来实现的。如在市场上，对证券市场的活动就实行自律原则，政府对证券的发行、流通的管理主要依靠证券法和地方法。政府设立的管理机构不是行政性机构，而是准司法机构，其目的是保证条文的贯彻。在西欧和东亚，许多国家都强调政府运用计划机制调节经济，并且把一定比重的国有经济看作是贯彻宏观调节的微观基础。而在发展家，由于市场体系本身的不发展，往往更多地借助于政府对经济实施的干预才能较快地实现经济增长和发展，这些国家的市场和政府界限与发达国家相比，更多表现为市场领域的缩小，即政府机制要适当进入市场的传统领域。
在同一个国家，经济、技术社会发展程度不同的时期或地区，这条界限随着特定的外部条件的变化而改变，呈现出其动态性特征。例如，以往许多被称为“市场失灵”的情况，可能并且正在由市场的力量加以校正。诸如随着技术和经济的发展，外部性问题、垄断问题、信息不对称问题、经济周期性波动问题，甚至是公共品的生产和提供问题，都可以在不同程度上由市场自身来解决。随着技术的发展、社会分工的扩大和组织机构的变化，一方面削弱了自然垄断的程度和范围，另一方面创造了新的竞争领域，如路网的建造维护和运输服务的提供、电网建设和电力的生产、通信网的建设运营与信息服务提供商的服务等均可以分开进行，使这些以前具有自然垄断性质的经济活动，具有了竞争的性质和特点，为多元化的进入提供了机会和条件。同时，技术的发展也使原来的一些公共品越来越多地成为准公共品，可以通过“产权界定”和价格机制来实现其消费的可分割性，排除不付费者的“搭便车”现象。例如通讯技术的进步，使电视收视付费成为一件很容易的事情。因此，公用品可以在一定程度上实现责任者与生产者的分离，即政府有责任组织相关设施的生产，但不一定亲自建设和运营，可以交由市场完成。与此同时，技术发展也使公共品的产权实施成本降低。所以，许多自然垄断的公用事业，具有了某种程度市场竞争的条件，且现有营运及管理模式日渐无法满足新的社会需求，需要通过市场化改革提高效率。
界线本身具有一定的模糊性。在政府和市场的临界处，二者并非是非此即彼、泾渭分明的，而是相互渗透、相互作用的，这一特征在准公共品领域表现得尤为明显。
以上分析表明，市场与政府之间的分工不是一成不变的，二者之间存在一条动态的界限。根据政治经济形势的不同，这条界限可以偏向于市场，亦可偏向于政府。
一般说来，市场的职能是通过价格机制进行资源配置，政府的职能则是提供公共品，只有全面、系统、动态地把握市场与政府的职能边界，才能实现二者的协调，实现资源配置的优化，即达到双优状态。对边界的动态把握取决于对市场职能与政府职能各自发挥作用的成本—收益分析和比较，一旦市场职能与政府职能的协调失灵，社会经济生活就会出现紊乱。在我国市场经济体制建立和市场经济运行过程中，存在着诸多矛盾和不协调的方面。对这种状况的概括，与其说是市场体制不完善，不如说是市场体制结构和政府经济行为不规范。更多表现为政府职能过度，即在那些应当通过市场价格机制支配资源配置的领域，或多或少、或强或弱地受到政府计划或权力意志过度干预，而在公共领域，由于过多引入了市场机制及其原则导致了经济运行不规范的状况。
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