基于时空差异的绿色税制构建
内容摘要：本文分析了我国环境税费的现状，提出了基于时间渐进性和空间梯度化的绿色税收体系的构建思路。
关键词：绿色税收 负外部性 环境税 排污费
我国绿色税收体系还未真正构建起完善的体系，主要表现在：其一，涉及的环境保护的税种太少，目前能算作绿色税收的税种只有七种，即资源税、消费税、城市维护建设税、土地使用税、耕地占用税、车船税和现已停征的固定资产投资方向调节税。其覆盖范围窄，保护措施比较简略，对污染损害行为的监督、控制力度不到位，很难保证特定的税收效果。其二，有些税种虽有环保意义，但其立法背景和立法精神基于生态环境保护的很少，主要是以取得财政收入为目的，没有形成为保护或治理环境的专项税收收入，这样税收对环境的促进作用就大打折扣。其三，现行的税种已经为环境保护和削弱污染提供了一定的刺激和资金，但是这七种税的收入占总税收收入的比重却不断下降，占GDP比重偏小，反映了我国绿色税制的制后于的发展，没有充分发挥应有调节和促进作用。 其四，目前我国环境保护的职责主要是由排污费承担，但是在市场经济体制和新的环境目标下，排污收费因缺乏强制性等原因，其政策效果不尽人意。
时空差异：分步骤、分阶段推行税收体系纵向改革
（一）第一阶段：完善现行税种与排污费相结合
排污费是具有一种“准税收”性质的收费，但是在近期内还不具备将其改为税的条件。第一，排污费实施了20年，在排污监控、费用计征、资金收缴、人员机构的配置等方面都具有了一定基础，一旦改税不仅富余人员难以安置，而且税务部门在短时间内也难以掌握各种技术，这势必会增加征收成本。第二，我国排污收费制度本身还不完善，不具备马上向税转变的条件，也不能为税制设计提供现成经验，若仓促改税不能取得实际效果，反而会使政府承担额外的转制成本。第三，目前排污费的征收数额很小，若改为税会增加征收成本和监控成本，可待排污费制度完善时再将其中一些大项收费改为税。近期内改革的重点应放在排污费制度的进一步完善上，具体应做到：通过法定程序，建立排污收费的依据，规范行政行为，同时也为排污收费的执行工作提供有力的法律保障。扩大收费范围，提高收费标准，根据“谁污染谁付费”的原则，使承担其污染行为的社会成本，激发企业减少排放、治理污染的动力。将排污收费纳入预算管理，形成专项的环保基金，规范收支渠道，提高资金的使用效率。
在完善排污收费制度的同时，根据当前环境问题的主要矛盾改革我国现行的税制，通过税费结合的方式渐进式建立我国绿色税制的初级形态，成为现实选择。
完善资源税：现行的资源税是以调节级差收入为主要目的，以劣质资源的收入为基础，单位税额反映的是劣质资源和优质资源之间的单位收入级差，从这个意义上看劣质资源基本上不承担资源税。因此目前的资源税无法遏止资源的掠夺和浪费行为。要确保资源合理的开发利用，现阶段应做到：提高单位税额，应根据不同的标准和对环境污染程度不同实行差别税率，对非再生性、非替代性、稀缺性的资源要课以重税，以此限制掠夺性开采与开发。调整计税依据。资源被开采后无论资源开采企业是否从资源中获利资源都遭到了破坏，对可再生资源更是如此。将现行的按销售量、自用量计征改为按生产量计征，可使资源开采者充分从自身利益出发充分考虑市场需求，合理确定资源开采量，杜绝资源浪费现象。扩大征税范围。现行资源税征收范围仅限于矿产品和盐，不适应可持续发展的需要，现阶段应尽快将水资源纳入征收范围中，以有效保护我国短缺的水资源，制止人们的污染行为并为治理工作提供有效的资金保障。
完善消费税：将对环境产生重大影响的“白色污染”，如一次使用的电池和不易降解的塑料袋、餐饮用品以及会对臭氧层造成破坏的氟利昂等产品列入征税范围已是当务之急。随着我国汽车消费数量的增多，应适当提高含铅汽油的税率，以有利于无铅汽油的推广和使用。同时在对不同排气量的汽车继续采用差别税率的基础上，应对排气量相同的小汽车视其是否安装尾气净化装置而实行区别对待，对使用“绿色”燃料的小汽车免税。通过增加消费成本促使消费者选择资源消耗少和废气排放少的消费品和消费方式。
适时完善其他税收措施：城市维护建设税、城镇土地使用税和耕地占用税。建议将征税范围扩大到乡镇，并适当提高征税税率，以壮大城乡建设和环境保护的财力，防止随意占用土地资源，破坏耕地和生态环境的现象。增值税。我国的增值税是生产型的增值税，对企业购入固定资产和技术不允许抵扣，从客观上抑制了企业进行固定资产投资和技术改造的热情，鉴于此，建议在环保部分允许企业对购入治污设备和技术进行抵扣，鼓励清洁生产方式的运用。所得税。所得税的环保措施主要体现在所得税优惠上，税收优惠的形式多种多样是政府扶持企业发展的很好的手段，如对环保产业投资免征所得税，对企业购入的生产设备允许增加年折旧额以加快其投资回收速度等等。除了向环保产业倾斜以外，对于一般性企业的治污行为也应给予适当的优惠和鼓励。关税。一方面通过进口关税控制污染性产品和技术的进口。另一方面征收出口关税，主要对象是国内资源，包括原材料、初级产品和半成品，以有效保护不可再生资源；同时鼓励高附加值的技术密集型产品的出口，从而改善我国的出口结构。
（二）第二阶段：排污费改税并开征新的环境保护税
到了第二阶段，排污费制度不论在征收还是管理上都日渐成熟，为向环境税过渡提供了良好的条件和经验。开征新的环境税应该涉及到环境保护的方方面面，其覆盖面越广治理污染的效果就越好。但是在开征初期应本着循序渐进的原则，同时兼顾“费改税”因素，从重点污染源和易于征管的课征对象入手，选择有限的几个污染源征收，待各方面条件成熟再扩大污染税的征收范围，综合考虑开征有利于生态保护的各种环境税种。具体说：
将超标污水排污费改为水污染税。水污染税的纳税人是指对向地表水以及水净化厂直接或间接排放废弃物、污染物和有毒物质的任何单位、个人。对企业排放的废水，以实际排放量为计税依据，实行从量征收，并且根据废水中所含污染物的不同以及污染物浓度的差异，设计差别累进税率；对城镇居民的生活污水可以采用无差别的比例税率，直接按照排放量的多少确定税负。并以供水部门作为扣缴义务人代扣代缴。
改工业固体废物排污费为垃圾税。该税的征税对象为排放工业废弃物、难以降解和再回收利用的废料以及在使用中对环境造成严重污染的各种包装物单位和个人。对个体家庭按照成员的数量定额征收；对和其他组织，为鼓励其自主处理废弃物，按照处理方式的不同实行有差别的定额税率。比如对掩埋在远离居民区和水源的垃圾征收较低税率，对用于回填、平整土地的垃圾予以免税等。
改超标噪音排污费为噪音税。对噪音征税主要集中在大城市和机场，可以按次数定额征收。如发达国家按飞机的起落次数征收噪音税。
远期内应进一步扩大环境税的征收范围，开征新的环境税，将大部分可能会对环境造成的污染或行为方式纳入环境税控制调节之下，使环境税发挥“寓禁于征”的作用。现以欧盟国家开征的碳税为例，介绍国外开征的新型环境税种。
碳既是燃料的主要发热元素，又是生成一氧化碳、甲烷和二氧化碳等污染物质的有机成分，它的危害是全球性的，因此受到各国的关注。碳税在资源税的基础上对含硫、碳的燃料征收的一种税，它加大了对重油等高污染产品的征税力度，成为环境税的有机组成部分。它是以生产者在生产、加工中使用含碳行为为征税对象，对含碳能源的产量实行从量征收。未来我国也应根据本国自身的生态环境状况制定和实施符合本国国情的环境税种，促进我国可持续战略的顺利进行。
（三）第三阶段：在建立绿色税收体系过程中规范环保税的征收管理
坚持“中央和地方分级负责”的原则。环境污染与资源的开发利用都是具有负外部效应的，根据这种效应影响范围的大小，资源与环境保护相应划分为地方税、中央税以及中央与地方共享税。坚持在中央政府统一立法下，调动地方政府加强环保工作的积极性，赋予地方一定的税收立法权，使他们能够根据本地区环境保护的实际状况制定污染税的税率及其具体征收范围。征收时由地方税务局负责征收，再按一定比例在中央和地方之间进行分配。但是环境与资源的治理与保护主要是依靠地方的力量，所以不单独设立中央税，而中央与地方共享税在收入分配时也必须由地方占大头。如：归地方征收的有噪音税、垃圾税、固体废物污染税等，归中央与地方共享的有空气污染税、水污染税、资源税、消费税等。
税款专款专用，提高资金的利用效率。税收收入应形成一项专项环保基金，用于相关支出。具体说一方面可用于与环保有关的科研，运用高科技治理污染、保护环境，由事后制裁转向对生产过程的控制；另一方面可用于治理污染和环保设施建设，加强环保产业开发和对污染的治理和综合利用，变废为宝。还可以用于对环保投资的贴息贷款，提高资金的利用效率。
空间差异：分地区、分部门推行税收体系横向改革
我国经济发展很不平衡，各地区之间呈现不同的特点。总的来看，东部地区市场化程度高，工业比重大，技术先进、经济效益好；而中西部地区经济发展比较缓慢，市场化程度不高，主要以自然或半自然的工业为主，对资源的依赖程度大，技术水平较低，经济效益较差。因此结合我国地区间发展的不同情况，在全国构建绿色税收体制的大框架下突出地区间改革措施的差异，便于各地因地制宜，制定符合地区自身经济和环境协调发展的绿色税收制度。
有重点并循序推进东部地区的改革，减少改革的阻力。环境税的征收主要是使外部成本内部化，从而增加企业的成本，通过价格机制的作用，达到规范企业行为的目的。由于东部地区是我国的工业重心，如果一次性的将社会成本全都追加到企业成本上，势必会降低我国的竞争优势，也会加大改革的阻力，不利于改革的进行。因此初始阶段税额不应过高，应本着循序渐进的原则，分次提高环境税税率，最后达到使外部成本完全内部化的目的。在这段缓冲期内征收的环境税一方面起到弥补一部分社会成本的作用，另一方面也起到了促使企业改变生产工艺，运用清洁生产方式的目的。但是针对东部地区比较严重的环境问题，如大江大河的治理和能源短缺的问题，可以有重点有选择的加大对有关部门的税收征管力度，突出解决当务之急。
一次性的建立中西部地区税收征收标准，规范中西部地区工业的发展。我国中西部地区经济发展的水平较低，工业部门还不健全，许多是依赖当地的资源优势建立的初级产业，对资源的利用度低，消耗比较大，特别是西部地区工业的起步较晚，许多还停留在基础的建设阶段。因此国家应吸取东部地区经济发展过程中的经验教训，谨防重蹈“先污染后治理”的覆辙，确保其应有的生态屏障功能的巩固，促进该区域资源的合理开发和利用。政府应加大对中西部地区经济宏观控制的力度，建立统一、规范的环境税收标准，使中西部地区工业的发展有一个良好的起步，并朝着可持续的道路运行。
