对做好国库集中支付制度改革工作的探讨
摘 要：按照社会主义市场体制下公共财政的要求，通过国库集中支付制度，建立和完善国库单一账户体系，将财政资金通过该账户体系直接拨付到收款人或用款单位，解决了财政资金拨付环节过多的问题，提高了财政资金的使用效率；增强了财政资金使用的透明度，加强了资金监管，从制度上逐步解决了财政资金被截留、挤占、挪用等问题；规范了各单位的支出行为，加强了单位财务管理和核算工作。
关键词：财政；国库集中支付；改革
实行国库集中支付制是当前构建公共财政基本框架的重大举措，也是推行综合财政改革的主要内容。全面实施国库集中支付改革，将会更好地建立起财政资金安全使用的保障机制。
一、国库集中支付制改革取得的成效
(一)建立了与我国公共财政管理相适应的国库集中支付制度体系，为财政资金安全使用提供技术保障。通过建立国库集中支付信息系统，规范相关的工作流程和业务人员操作行为，防范财政资金拨付中的违规操作；通过建立系统内严密的控制机制，保证每一笔财政资金的支付都严格控制在预算之内，使财政资金的支付处于有效的监控之下；通过建立一系列集中支付管理办法、制度，形成了与我国公共财政管理体制相适应的国库集中支付管理制度体系，为改革的顺利进行提供了制度保证。
(二)规范了财政资金支付行为，强化了预算刚性约束机制。国库集中支付制度改革实行后，财政资金不再经主管部门层层下拨，而是按规范程序由国库单一账户体系直接支付到商品、劳务提供者，实现了预算执行机制的创新。
(三)清理整顿预算单位银行账户，规范了预算单位银行账户管理。严格控制并规范设置预算单位银行账户，是实行国库集中支付的一项基础工作。预算单位一般只开设一个“单位零余额账户”。
(四)提高了财政资金的使用效率，提升了国家实施宏观调控的实力。实行国库集中支付后，各主管单位和预算单位账户不再滞留或沉淀财政资金，财政资金在向商品、劳务供应者支付前均保留在国库单一账户。一方面使国库现金余额大大增加，提高了财政部门调度资金的能力；另一方面，又为国家开展国库现金运作，实施进一步宏观调控提供财力保障。
(五)增进政府采购制度改革。政府采购的资金来源主要是财政资金，确保财政资金能安全、及时、准确地使用到采购项目中去十分重要，因此，要认真执行《政府采购资金财政直接拨付管理暂行办法》的规定。
(六)促进预算单位财务管理意识和整体管理水平的提高。预算单位必须提升内部综合管理整体水平，按新的制度规定办理资金支付，注重财政资金使用的计划性、支出的合规性。
(七)对其他相关改革起积极促进作用。随着改革的逐步、全面推进，资金管理中遇到的一些其他领域的问题也逐渐暴露出来，一定程度上促进了预算管理、财务管理、管理等方面的改革。
二、国库集中支付在推进中存在的不足
国库集中支付制度改革的政策性、技术性、操作性与关联性均很强，涉及面广、影响面大，是一项复杂而艰巨的系统工程。目前的改革仍是在新旧管理体制转轨、配套措施尚未完全到位、技术保障有待加强的环境下运行，推进中难免出现一些需要解决的问题。
(一)体制性问题。从财政改革推进程度方面看，目前，各级财政预算管理改革落后于国库管理制度改革，如预算编制达不到早和细的要求，年初一段时间尚没有预算指标，而年底预算调整指标下达较晚。从现实的客观条件方面看，某些地方的财政改革受到内部管理方式和外部基础环境的限制，改革仍在推进中，尚未完全到位。此外，因涉及投资计划管理体制、金融管理体制、财务管理方面等问题还尚未作出适应性调整。
(二)操作性问题。国库集中支付制度改革是一项操作性很强的改革，新制度和新办法在实施过程中，由于单位的特点、经办人的素质、内外部协调配合等原因，难免出现这样或那样问题。
(三)信息系统建设问题。目前还存在系统功能不够完善，信息记录不够完备，内部控制体系有待进一步健全。
(四)财政国库集中支付和预算单位的内控机制还有待加强。
三、注重建立完善的财政国库集中支付内控机制
(一)目前国库集中支付中內控制度方面存在的主要问题
1．财政内部操作缺乏制度性约束。目前存在国库集中支付改革只有资金支付办法、会计核算办法等几个纲领性文件，没有一个详细的实施细则和操作规程。
2．因各部门的职责公开透明不够，导致直接支付信息不对称，构成风险隐患。突出表现在项目资金，一个工作人员处理的有问题业务转到另一个工作人员时，因信息不对称可能发现不了其中的问题，而视同正常业务继续处理，由此构成风险隐患。
4．预算单位直接支付管理履职不到位。突出表现在以下几方面：一是票据管理不严。二是票据凭证填写不规范。三是直接支付程序办理不严谨。一些预算单位因工作量大、人员少，直接支付往往委托供应商来办理。
5．信息技术安全仍存在潜在隐患。在实际工作中，一些单位和人员没有充分认识到安全的重要性，存在侥幸心理，置制度规定于不顾，一机两网，随意在中心业务网上使用外来介质，威胁着中心业务网的顺利运行。
6．对制度执行情况的检查监督力度不够。
(二)建立有效的国库集中支付內控机制的措施
1．完善内部各岗位责任制。明确规定每个岗位的职责，并以规范文件形式明确授予，公开透明，以免发生越权或出现错误时出现互相推诿的现象，各岗位人员之间的交换必须有明确的交接手续，在某些岗位临时缺勤时，也要有明确的代理办法。
2．建立严密的业务运行规程和工作管理制度。操作规程要充分体现内控的基本原则和基本方法，应具有很强的指导性和可行性，要细化到国库集中支付的每个环节，并应该是跨部门涵盖预算单位和代理银行的操作指南。
3．建立有效的国库动态监控体系，实现国库集中收付事前、事中、事后全过程的监督。
4．提高工作人员的风险防范能力。加强国库集中支付工作人员的业务培训，达到熟练掌握相关政策，提高业务人员的整体水平，增强风险察觉能力，在工作中能够及时发现问题，做到有效控制。
5．构筑全方位的风险防范体系。国库集中支付制度是一个系统工程，范围大、影响广。涉及到预算单位、财政各职能处室、代理银行、人民银行等方方面面，应层层设防，确保安全。
6．实行强制公休和轮岗制。一些关键岗位的轮岗应频繁些，通过轮岗可能暴露存在的问题，揭露制度的缺陷和管理漏洞，防止因用人失察、管理失控造成的行为风险，以达到更好的控制效果。
四、进一步做好国库集中支付制度改革的建议
国库集中支付制度改革就是要逐步建立法规制度完善、程序科学严密、监管规范严格，财政部门、预算单位、人民银行、代理银行权责明晰对称，保障财政资金合规支付使用的国库集中支付体系。
(一)深化国库集中支付制度改革，逐步建立相适应法规体系，将改革成果固化在法律层面。一是不断完善国库集中支付法律法规体系，二是完善国库集中支付相关操作办法。
(二)统筹规划，全面实施，从广度和深度上扩大改革范围。要积极稳妥地推进改革实施，在增加改革部门的同时，还要继续深化和规范改革程序，扩大改革的资金范围，将预算单位各项资金，包括政府性基金及预算外资金，逐步纳入集中支付范围。进一步扩大支付层次，将基层预算单位使用的各类财政资金全部实行国库集中支付。
(三)进一步落实相关配套措施，促进国库集中支付改革协调。一是进一步推进部门预算编制改革，深化细化预算编制。二是推进投资计划管理体制改革，实现年度投资计划与年度财政预算的同步执行。三是加快管理体制改革，尽快建立起所有商业银行与人民银行联网的实时资金汇划清算系统。
(四)加快信息系统建设，扩展集中支付系统功能。坚持应用与安全并重的原则，在目前已建成的国库支付外围信息交换平台以及部门财政直接支付和用款计划网上申请、网上审核支付、网上信息反馈的基础上，继续扩大系统网络覆盖范围，为财、税、库、行、部门的全面联网打下基础。实施网络安全防范措施，在与部门、人民银行和代理银行联网后，要将财政核心业务信息与外网相隔离，提高系统安全管理水平。
(五)建立健全国库动态监控系统和国库集中支付监督制约机制。对财政资金活动全过程进行实时动态监控，强化资金支付的事前和事中监督；建立财政部门、预算单位和代理银行财政资金支付清算的内控管理制度和相互制衡机制，建立健全财政外部监督管理制度。同时，建立健全部门内部财务制约机制，做到业务事项和财务会计事项的相关人员职责权限相互分离、相互制约。
(六)建立对代理银行的激励约束机制，保证代理银行规范、高效地开展工作。如果代理银行层面出现了问题，处理不好，将降低改革的实效。
