对土地垂直管理体制的经济学思考
一、背景
新成立以后，我国土地管理体制的大致可以分为两个阶段：一是1986年以前分头分散的管理体制，二是1986年以后统一的管理体制。1986年国家土地管理局的成立，标志着全国城乡统一土地管理体制的确立，并形成了中央、省(自治区、直辖市)、市(地)、县(市)、乡(镇)五级管理体系。这种体制在业务上实施垂直管理，即土地职能部门接受自上而下贯通的“条条”管理；在行政上实施分级管理，即土地职能部门还要接受本级政府的领导，实施“块块”管理。这种“条块”结合、以“块块”为主的分级管理体制对扭转城乡土地管理混乱的局面起到了一定的作用，但同时也为日后地方政府“圈地”热潮埋下了隐患。在这种体制架构下，地方各级土地管理职能部门实质上是同级政府下属的政府部门，因此无法约束地方政府为追求“政绩”而严重破坏土地市场秩序的行为，并且导致严重的管理缺位问题。在实践中表现为土地违法案件的发案数量呈明显上升趋势，而这些土地违法行为大多与地方政府有关，为数不少的案件甚至就是基层政府直接违法。
我国是一个地少人多的国家，土地资源非常稀缺和宝贵。随着国民发展步入总量快速增长、城市化进程加快的阶段，人地矛盾更趋尖锐。基于耕地资源“一多三少”的基本国情(即总量多、人均占有量少、优质耕地少、耕地后备资源少)，中国政府实施了世界上最严厉的耕地保护制度。然而在实施过程中遇到了来自各方面的压力，并没有扭转耕地减少的趋势。所有这些在土地利用管理过程中暴露出的严重问题，引起了中央政府的高度重视。中央政府于2004年2月11日宣布在全国实行省级以下土地垂直管理体制，试图在土地管理职能部门与其所在地同级政府之间建立一道确保我国农地资源安全的隔离墙。尽管只是半垂直管理(省到中央并不垂直)，但也足以对我国土地管理体制产生极其深远的影响。
二、土地垂直管理体制的必要性
(一)土地市场失灵
1.外部性对土地市场资源配置的影响
外部性是指某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种影响又不能通过市场机制得以纠正。外部性问题的存在会导致社会资源配置脱离帕累托最优。其中负外部性会使私人生产超出了社会的需要。而正外部性则会使私人生产不能满足社会需求。
农地具有典型的正外部性特征。实际上，农用地本身不仅能产生经济效益，而且能产生生态效益(比如防止水土流失、土地沙化、促进生物多样性、美化环境)与社会效益(比如社会保障作用)。由于外部性的存在，完全的市场机制在土地资源配置中存在“市场失灵”。
2.“二元结构”对土地市场资源配置的影响
我国政府在新中国成立初期的特殊条件下，选择了偏向城镇和的发展战略。为了支撑这一战略，我国政府在很长的一段时期内，通过统购统销和严格的城市粮食计划供应制度，不断地向农业、、农民“索取”，将历史上形成的城乡差距扩大化，并逐步将城乡分割的二元结构以制度的形式确立下来。这一举措对当代中国社会经济发展产生了深远的影响，耕地生产效益低下就是直接后果之一。据统计，在城市边缘区，工业用地效益是耕地的10倍以上，商业用地是耕地的20倍以上。还有研究表明，我国城乡工矿用地效益是耕地的37倍。
在市场经济中，利益驱动和价格因素是城市土地扩展的直接动因。同一种资源，在同样的技术条件、经济发展状况和投入水平下，人们总是要选择回报率较高的利用方式。正是耕地与城市用地间比较利益巨大差异的存在，诱使城市边缘区农田大量流转为非农用途。
外部性以及“二元结构”的存在导致市场配置方式将过多的耕地资源用于非农业用途。
(二)政府失灵
按照新古典经济学的观点，地方政府应该发挥积极作用来纠正上述市场失灵，以促进土地资源的优化配置。然而在现行的官员考核制度和分级管理体制下，地方政府的管理行为存在严重的政府失灵。
为了获得最多的资本，地方政府的理性选择是要降低资本流入本辖区的各种成本，土地资源于是成了各级地方政府引资的重要工具。1992年中国进行了土地要素的体制改革，土地资源从无价变为有价。而随着领坟“分权制”的推行，土地资源逐渐游离出中央政府的管辖范围，地方政府取而代之成为土地的实际控制者。
在分级管理体制下，地方政府为了追求本地区的率先发展，以各种形式变相规避上级政府的规划管理、计划控制和审批管理，通过违法违规圈占向市场廉价供应土地，导致大量优质农田被占用，并造成土地市场秩序混乱。特别是在征地中，以低价征收农民的土地，造成许多农民失地、失业、失去生活保障。
(三)土地资源利用的弱可逆性
土地自身使用特点决定了土地用途改变的弱可逆性。例如，人类可以很简单地把高产农地转变为更高经济效益的非农建设用地，但若要将非农建设用地再恢复为高产农地，除了成本因素外，技术上亦极为困难，而土地后备资源的有限以及开发复垦农地尤其是耕地所需花费成本的不经济等因素也迫使中央政府严肃地对待耕地保护问题。
(四)粮食安全性的考虑
近年来，我国在高速推进工业化、城市化进程中，一方面耕地大面积锐减，另一方面人口却一直增长，使得粮食问题成为我国经济发展中十分突出的问题。没有耕地总面积的稳定，没有粮食的自给，将不利于我国保持独立自主的国际地位，不利于国民经济的可持续发展。
综合上述分析，中央政府通过实施土地垂直管理体制来遏制供地权失控的局面就成了理性的选择。
三、土地垂直管理制度变迁的收益——成本分析
(一)制度变迁理论
林毅夫借鉴和发展了拉坦的诱致性制度变迁理论，提出了强制性制度变迁理论。他认为，“诱致性制度变迁指的是一群(个)人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，而强制性制度变迁指的是由政府法令引起的变迁。”由上述定义可知，诱致性制度变迁必须由某种在原有制度安排下无法得到的获利机会所引起，而强制性制度变迁则不需要。只要政府预期收益高过成本，政府就愿意进行制度变迁。
由分级管理体制向省级以下土地垂直管理体制变迁，在总体上可以视为国家主导型的强制性制度变迁，其成本是中央政府在一定时期内进行制度变迁的整个过程中所面临的总的成本(包括直接成本和间接成本)。具体到当代中国土地管理制度改革过程而言，它主要包括如下几个方面：
1.设计成本。即用于探索、研究、设计、选择、谈判和缔约以使制度变迁目标收敛于某一点(或某一方案)的初始成本。
2.摩擦成本。包括消除旧制度的费用，消除新旧体制之间的摩擦所带来的效率损失或相关费用，以及减少体制变革过程中的阻力所需要的费用等。
3.实施成本。它是指制度变迁方案具体组织实施的所有相关成本，包括建立和维持相应组织(机构)的成本(固定组织成本)、保证该制度在相关组织机构和信息机制作用下有效运行的成本(可变组织成本)、检测违反该制度的费用以及惩罚违规行为的费用。
(二)土地垂直管理制度变迁的收益分析1.农地具有显著的正的外部收益特征，它不但为我国农业生产和的提供了物质基础和生产资料，满足了社会日益增长的农产品需求，而且以其基础性作用促进了国民经济的增长和发展，并具有生态保育、清洁空气、涵养水源、美化景观等外部收益。同时，它还能够使后代人的衣食之源得以保持，是从源头上保证农业可持续发展的物质基础。中央政府通过实行土地垂直管理，对地方政府滥用土地的行为进行了限制，从而确保国民经济在发展观的指导下可持续性地发展。
2.近几年各地破获的涉嫌政府官员的大案、要案大多与土地违法违纪有关，导致耕地大量转用、国有资产大量流失，农民怨声四起，甚至殃及社会稳定。在这种情况下，依靠特定的机制保持一定的中央集权形式来实施对地方的有效协调与监督，能够规范地方政府行为，从而有利于稳定发展的大局。同时，农地在我国广大农村地区担负着相当大的社会保障功能，不但有助于稳定社会，而且在农村社会保险市场缺失的情况下，它在一定程度上扮演着农村社会保障替代者的角色。通过垂直管理加大农地保护力度，将大大减轻国家社会保障投资的压力。
3.有利于国家加强国土资源管理，增强宏观调控能力。改革开放的过程是中央政府向地方政府、上级政府向下级政府、政府向放权让利的过程。地方政府的土地管理职能不断扩张不仅造成了中央政府宏观控制力的迅速下降，而且导致了地方主义抬头和区域间的无序竞争。实行土地垂直管理将有利于扭转这种局面，大大增强国家宏观调控的能力。
4.减少地方政府利用土地干预市场的行为，从而有利于保护和促进土地市场健康发展。多年来，地方政府除了以城市规划、土地政策、利率政策、税收政策鼓励等方式引导企业和私人投资房地产外，还会以直接投资或转移支付等方式参与房地产业。实施土地垂直管理体制，将有助于土地市场经济持续稳步的发展。
(三)土地垂直管理制度变迁的成本分析
1.设计成本
根据现行《土地管理法》的有关规定，我国土地资源实行属地管理原则。如果实行垂直管理体制，则赋予市县的土地管理权被剥夺，这意味着现有法律需要修改，而这绝非短时间可以完成。同时，由于司法诉讼仍在市县，一旦市县对上面的处理结果有所不满，还可以通过司法程序作出某种改变，这也需要修改相关法规以保证派出机构真正摆脱地方干扰。
2.摩擦成本
(1)垂直管理的关键是“人、财、物”权力的转移，“向上收权”必然削减地方政府的利益，从而使地方政府产生抵触情绪。
(2)在一定程度上会引发“条块”之间及“条条”机构间的矛盾冲突。
(3)垂直管理体制导致干部发展空间变窄，从而影响到部分干部工作的主动性和积极性。
3.实施成本
(1)因各地的市场环境悬殊、区域性强，如果市县所有的审批都要到省里去办，显然会造成较高的管理成本、信息传递成本，并导致行政效率的降低。
(2)垂直管理客观上拉大了监督者与被监督者的距离，而地方人大对垂直管理部门的监督缺乏刚性措施，易造成政策传达和执行上的扭曲及“条条”上的腐败。
(3)实行垂直管理后，各国土部门要重新核定人员、核定支出基数、调整各级收支范围，增加省财政的负担。
(4)为了适应新的管理体制，高昂的人员培训费用将不可或缺。
(5)虽然垂直管理以后地方土地管理机构的独立性增强，但因土地资源配置是社会经济问题，必须依赖于地方政府的协助，否则工作难度太大和执法成本过高将导致实际上的权力虚置。同时，虽然人、财、物不再受地方政府的约束，但该机构及其成员仍然在地方政府的辖区内生活，和当地有着密切的联系。如何避免受其影响和干预，也需要付出相当高的成本。
四、研究结论与建议
(一)垂直管理远非理想的管理体制。首先，做好任何一项工作最有效、最经济、也是最根本的方法是立足于地方。惟有这样，才能从根本上降低管理体制的“交易费用”。由于垂直管理剥夺了地方的土地管理权力，以牺牲行政效率的代价来加强行政监督，因此这种体制远未达到最优。其次，垂直管理实质上是用一个更高级别的权力来制约地方政府“滥用的权力”，而从理论上讲，当制度安排不能保证最基层领导者正确行使权力时，它同样也难以保证更高级别的领导者正确行使权利。从管理的一般原理出发，垂直管理远非理想的土地管理体制，仅仅只是改革进程中一个带有浓厚应急色彩的过渡环节，有待进一步的改革和完善。
(二)趋利避害、疏堵并举才能从根本上解决土地供地权失控的问题。从本质上讲，垂直管理是一种“堵”的方法，无法从根本上抑制地方政府“以地生财”的冲动。因此还需要“疏”的方法，即通过构建以经济约束机制为中心的配套措施来引导地方政府合理、依法地使用土地。如下措施可供：一是将土地占用社会外部性成本纳入地价体系，从而提高土地占用成本、抑制不合理的土地占用行为；二是科学实施土地税收制度，促进土地合理利用；三是合理分配土地收益，确保公平与效益。对以创造经济效益为主、可能破环生态的地区，实行高地价、高赋税，提高土地使用成本；对以提供生态服务价值为主或是直接经济效益较低的地区，则给予经济、政策补偿，减小不同地区间的收入差距。
(三)要从根本上解决土地保护与经济增长之间的矛盾和冲突，就必须彻底转变片面追求经济增长的错误发展观，通过改革政府政绩考核制度，把农地保护等环保指标纳入政府政绩考核的指标体系，引导各级政府及主要领导人树立科学的发展观和政绩观。
(四)迄今为止对垂直管理的研究都站在管理者的角度思考问题，而将农产等微观主体视为被动的接受者。实际上，只有调动农民的积极性、对农产在农地保护中的作用予以高度重视，才能切实降低土地管理成本，让违法占用农地的行为得到有效的监督和制约。我国应借鉴英美等国设立。“发展权”的做法，通过设定“发展权”，弥补农民因丧失一系列发展机会而承受的机会成本，使农民能动地参与到与违法占地行为的斗争中去。
