论市场失效和政府缺陷

[摘要]：1993年11月十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场体制若干问题的决定》提出，建立制度是我国国有企业改革的方向。现代企业制度的基本特征之一就是要求政企分开，然而，长期以来，政府与企业分而不开，其根源在于政府的职能没有转变。政府的基本职能是组织“公共物品”的供给；政府的首要职能是维护产权。本文着重从市场失效和政府缺陷的角度出发，论述了现代市场经济的混合经济的特征，即市场和政府的有机结合。从而为现代市场经济条件下，政府的职能——政府在混合经济中的比较优势提供理论依据。同时，从一般到个别，结合我国目前的体制改革，对转变我国政府职能的必要性做进一步的分析。 

[关键词]：市场失效;  政府缺陷;  公共物品;  产权

   二十世纪30年代以前，在西方经济学界占统治地位的是以马歇尔等为代表的传统古典经济学理论，认为资本主义经济能借助于市场供求力量自动地达到充分就业的均衡状态，市场制度能自动使社会资源有效达到最优配置的完美世界。但是，周期性的经济危机，特别是20年代末30年代初的世界性大危机，打破了传统古典经济学的市场无所不能的美妙幻觉，使人们普遍认识到市场制度的缺陷。1936年凯恩斯《通论》的发表，标志了西方经济理论的一次革命，即由崇尚自由放任转向崇尚政府干预。时至今日，把政府视为市场制度的合理调节者和干预者已成为主流经济学家们的信条，同时，主流学家们也认为民主政府通过利益集团的竞争而合理反映社会的意志，在这种思潮的影响下，政府在西方社会的作用大大增强了。
   随着政府对市场干预的增强，政府干预的局限性和缺陷也日益显露出来，政府财政赤字与日俱增，且不可避免，大量政府开支落入特殊利益集团的私囊，政府的社会福利计划相继失败，经济停滞膨胀。本世纪八十年代后期以来经济制度在世界范围内发生了巨大变化，其主要特征是政府在管理经济时的作用遭到削弱，而市场作用得到强调并且日益加强。在前苏联地区和东欧国家，斯大林模式的高度的中央计划经济被打破，代之而起的是以私有制为基础的市场经济；在广大家，经济体制亦纷纷由政府干预型向自由市场经济型转变；即使是发达国家也不能免于这席卷全球的市场化浪潮的影响，如滥觞于里根时期的新保守主义思潮，在实践方面则有美国放松对托拉斯的管制和刚在英国上台的英国工党都改变立场开始赞成将国有资产私有化等等。在这样的形势下，如何正确处理二者的关系也成为经济学研究的重点。

一、 市场失效

   众所周知，经济学中并不仅仅只有市场，比如美国实行的就是一种混合经济——将私人市场与政府干预的因素结合起来，为什么市场导向的国家仍然需要依赖政府的干预呢？
福利经济学第一定理表明：理想的完全竞争市场可达到最大效率均衡；第二条定理进一步表明：即使引入再分配变量，只要市场是完全竞争的，仍然可以达到最大效率均衡。但这两条定理只是理论的抽象，一旦前提条件在现实中不能满足，其结论也无法得出，这就是市场失效。这里必须区别市场失效与市场失败。现实中存在市场失效，并不能证伪完全竞争市场有效性这一基本命题。或者说，不能因现实中存在市场失效而得出市场失败的结论。
导致市场失效的主要因素可以概括为以下几方面：
第一， 个人自由与社会原则存在矛盾。首先，基于个人效用最大化原则的帕累托最优概念与社会收入公平原则不一定一致。竞争性市场并不能使收入和消费一定由那些最需要或应当得到的人享有。市场经济的收入分配和消费反映的是所继承的才智和财富等初始廪赋，但还有一系列其他的因素，如种族、性别、地点、努力、健康和运气。自由放任竞争可能带来普遍的不平等，在竞争性更强的市场的大潮中，许多国家如美国、瑞典和俄罗斯等已经出现了更多的收入不平等现象。“简言之，当亚当 •斯密断言看不见的手能成功地对自利的人们进行分工，从而促进‘公共利益’的时候，理由或许不够充分的——如果说公共利益还应当包括收入和财产的公平分配的话。斯密对此未加证明，1776年以来也还没有一个经济学家作了这项工作。”（萨谬尔荪《经济学》第十六版，华夏出版社，P224）。其次，价值取向问题。个人价值取向与社会价值取向会产生矛盾，市场无法自行解决这类冲突。因为，“每个人根据自己的感觉估价福利，再加上帕累托最优的标准，只为作出福利判断提供了不恰当的、不充分的准则，即使得到充分的信息，消费者还是有可能作出低劣的决策”。（施蒂格里兹：《政府经济学》，春秋出版社，1988年，第105页）极端的例子，好赌博者。
第二， 不完全竞争。垄断的存在常常导致资源配置的无效率，从而会引起社会效率损伤 。当某各市场中具有市场力量时（比如：由于拥有一种专利药品或地方电力特许权而形成的垄断）。该企业就能将其产品价格提高到边际成本以上，消费者对这种产品的购买就会比在竞争条件下要少，满意程度也会下降。消费者满意度的这种下降是不完全竞争所带来的低效率的典型例子之一。
    第三，不完全信息，或无关性信息存在。一般竞争均衡所达到的效益最大化资源配置要求信息是完备的，在现实世界中，这一点难以达到，其一，私人所获得的信息一般是有限的；其二，信息在私人交易的过程会发生扭曲；其三，市场行为主体所掌握的信息往往是不对称的，这种信息不对称可导致诸如垄断、寻祖等损害社会整体效益的行为。
    第四，存在不完全均衡，资源不能被充分利用。如失业，按照一般经济学的观点，市场经济普遍存在的经济的周期性波动即是市场失效的结果。
    第五，存在外部效应，包括正效应与负效应。“外部效应指厂商或个人在正常交易以外为其他厂商或个人提供的便利或施加的成本”（施蒂格里兹：《政府经济学》，第104页）。外部效应是无意识的经济行为，他可导致市场在配置社会资源时产生偏差，使各个市场主体的边际效益和边际成本之和不再等以社会边际效益和边际成本。当存在正的外部效应时，社会边际收益大于个人边际收益之和，社会均衡大于竞争均衡，表现为生产不足；当存在负的外部效应时，社会边际成本大于个人边际成本之和，社会均衡小于竞争均衡，表现为生产过度。
    第六，公共产品是市场无法自行保证供给的。公共品可看作正外部效应的一个极端情形，这是一种向所有人提供和向一个人提供时成本都一样的物品。“公共品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”（萨谬尔森《经济学》第十六版，华夏出版社，第268页）。公共品具有“非排他性”和“非独占性”的特征，这两种特征使得私人提供的公共产品必然是有限的，社会必须借助与政府来提供充足的公共品的服务，否则，会产生“公地悲剧”的无效率。具有绝对“非排他性”和“非独占性”的物品可称为“纯公共品”，它们只由政府提供，如国防是典型的“纯公共品”；部分地具有“非排他性”和“非独占性”的物品可称之为“准公共品”，它们可以部分地由市场提供，典型的如。
    此外，发展中国家存在特殊的市场缺陷问题：发展中国家一般不能靠市场发挥动态比较优势；并且发展中国家市场普遍地先天性发育不足。二、 政府缺陷

   1936年《通论》的问世标志着凯恩斯学说已成为一个独立的理论体系。该学说倡导的国家干预主义，政府是市场制度的合理调节者和干预者已成为主流学家们的信条。政府干预论所针对的是市场失效，这便隐含了如下三个假定：第一，政府代表多数人利益，因而政府行为比个人行为更体现社会利益或公共利益；第二，政府更明智，政府比个人更有理性；第三，政府的运作是高效率、低成本的，比如，市场公平原则与社会一般公平原则不一致，因而需要借助于政府的强制力量进行再分配，这隐含着政府的再分配合乎社会一般公平原则这样一个假定。而公共选择理论的奠基者——美国经济学家詹姆斯·M·布坎南认为，政府干预与市场制度一样是有缺陷和局限性的，过分依赖政府干预也会产生不尽人意的后果，“萨谬尔森和其他经济学家把政府在试图弥补私营经济的缺陷时使情况恶化的可能性压制最低度，卓越的学家们也是如此，他们认为民主政府通过利益集团之间的竞争而反映社会的意志”（布坎南：《自由市场和国家》，北京经济学院出版社，1988年，第281页）。阿罗不可能定理将这一观念彻底置于逻辑饽论之中，表明政府行为的公正性是值得怀疑的。事实上，政府也不过是一个具有特殊性质的社会组织机构，他同样存在缺陷。
政府在组织经济活动中所存在的缺陷大体有如下几种：
第一，政府对社会的经济管理在很大程度上是一种执行契约的行为。由于这种契约关系中的委托人具有特殊性质，其中所涉及的复杂的委托-代理关系对政府的运作会产生不利的影响。其一是它对政府部门的激励机制产生影响。政府部门的工作效用难以确定和估计，另一方面，政府部门的支出，来源于公共资金（如税收），这种资金缺乏明确的利益主体。政府官员的工作努力与合理的收入难以建立有机的、紧密的联系。政府部门的这方面缺陷既影响了政府职员的积极性，又隐藏着“寻祖”行为的可能。
第二，政府的一项重要职能是达成社会公平原则。这里牵涉到两个问题。其一，绝对的公平是没有的，“公平”的概念不仅因人而异，而且因环境、背景而异。比如，某个学生具有特殊的数学才能，那么，教师是否应该给他特殊的教学待遇呢？如果给他特殊待遇，则对其他学生而言就是不公平的；如果不给他特殊待遇，浪费了他的才能，对这个学生来说同样是不公平的。其二，“公平”与效率普遍存在冲突。
第三，政府的政策、决策是由人来建立并执行的，政府中的决策者同样受、习俗、激励等因素影响；政府行为、决策同样为信息不完全、不对称所约束；政治家同样有自己的偏好，这些偏好引导着他们的行为并时而与普通公民的利益相抵触。
第四，政府与人民之间隐含的契约是不完整的，不对等的。私人之间的契约由于附有“具有法律约束力的义务”，而使私人慑于法律可能的惩罚而必然履行契约；这是市场交易得以进行的基本保证。但政府是一个权利实体，它可以遵循契约，也可以不履行契约，甚至于重新修改或解释契约。这一方面为政府官员“寻祖”制造了空间，一方面，政府的经济权利过大可使交易萎缩，直接影响到经济的发展。即使政府加强自我约束，但既是一个经济实体又是一个政治权利机构的政府机构，其利益主体是模糊的，其责任主体也是不明确的，对违约进行惩罚的对象往往空置。
第五，作为一个行为主体，政府有不可克服的弱点：政府最具有垄断性。人们又无法比较政府效率。因此，没有理由确信政府效率比市场高。在复杂的委托-代理关系中，由于信息不完全与信息不对称，委托人——公民——所面临的代理人——政府——的“道德风险”也就越来越大，代理人的寻祖行为不仅无法避免，并可能不断加剧；这一切加剧了政府行为的社会成本负担。
第六， 对于政府部门效率无法直接评估，对政府官员的评价一般只能从其错误中识别，因此，“逃避错误”便成为政府官员的行为准则，其结果是政府部门普遍存在短视、惰性和缺乏创新精神。
总之，由于现实中所有的市场都是不完备的，信息总是不完全的，道德风险和逆向选择问题对于所有市场来说是各有特点的，因此经济中的市场失效问题是普遍存在的，因此，市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理的充分理由。三．市场中政府的基本职能 

   几个世纪以来，政府对经济的控制范围一直是个有争议的问题和经济问题。过去的两个世纪已表明，市场是一个推动化国家经济的巨大发动机。但是大约在一个世纪以前，几乎所有欧洲和北美国家的政府都开始了干预经济的活动，纠正观察到市场不灵和经济失衡。政府介入的增加使得国家对经济生活的影响大大加强。这主要表现在两个方面：用于转移支付和收入支持的财政支出占国民收入的份额，以及关于经济活动的法规控制，在通往更多政府干预的道路上，市场经济往往随政治周期而进两步，退一步。不久前，我们既在资本主义国家也在社会主义国家目睹了市场重新崛起，1981～1992年间里根、布什的政府发起了减少政府干预的运动，许多国家都加以效仿。而后，从1993年开始，克林顿当局又试图寻找所谓的“活力中心”，并主张在这些领域中保留政府计划，以便缩小政府的规模和预算赤字。 
     事实上，在西方经济学中，无论是经济自由主义还是政府经济干预论，二者都肯定市场具有配置社会资源的基本作用这一基本理论前提，二者只不过是在市场经济框架内对政府干预范围、干预程度与干预效果的不同观点而已。现在世界上所有国家都在努力寻求国家和市场之间适当的平衡。 
在我国目前的体制改革过程中，一直存在着一种观点，认为市场化改革就是消弱政府，就是政府放权，就是政府管的越少越好，似乎市场真的是“无政府”。其实，要建立起市场经济机制，需要做的事情只在于使政府做到该管的管，不该管的不管。与市场经济对政府的要求相比，传统体制下的政府在“管”“管生产”等方面管的太多了，而在提供“公共物品”方面做的很不够。 
政府的基本职能，就是“组织和执行公共物品的供给”，在体制改革的问题上，如果我们继续忽视政府作为“公共物品供给者”的基本属性，而只讲其他属性，我们的政府职能就不会得到根本性的改善。 
   政府之所以只应管“公共物品”的供给而不必去管“私人物品”的供给是因为私人物品由于消费的排他性，一般不会发生“搭便车”“占便宜”的问题。资源能合理配置，实现供求均衡，政府多干预会导致资源浪费。因此，“所谓的市场经济，简而言之就是由民间自由交换实现私人物品的有效率生产，而由政府负责安排公共物品的供给，这样一种特殊的制度安排”（樊纲：《市场中的政府》，〈改革〉，2000年第8期）。有此而言，政府职能的转变，就是要从过去直接管理私人物品生产活动的职能中退出来，加强对公共物品供给的管理。就目前状态而言，我们的政府在履行其应该履行的公共职能方面不是太强了，而是太弱了。 
四、政府的首要职能是保护产权 
   经济学中的“公共物品”不仅指有形物品，也包括许多无形的物品，其中一种重要的无形的公共物品，就是“对产权的保护”，因为对产权的保障也像国防一样，具有“消费的非排他性”，一经确立，原则上要对社会上每一个人一视同仁。所谓“产权”，是对各种权利的一种总称，它不仅是对于“所有权”概念所转指的对“物质生产资料”的产权，而是泛指一切依据某中生产要素获取收入的权利。产权概念区别于所有权概念的一个重要特点，就在于所有权概念强调人与人之间在物质占有方面的排他性（这种物品归我而不归你，因此我可以使用并从中获利，你不能），而产权概念则更强调的是平等权利之间的相互交错，相互兼容与相互冲突。 
政府的一个重要职能，并且可以说是首要职能，就是向社会上一切合法利益集团与个人提供产权保障。在市场经济条件下，个人之间、企业之间的经济交往越发展，社会分工越细化，就越需要政府这样的公共机构通过法制保护大家的产权，调节各种经济纠纷。产权界定的越清楚，市场上每一行为主体的权责利就越明确，就越能在制度框架内得到的保护。人们对经济活动中各种行为主体的行为方式预期越稳定，市场运行越有秩序，交易成本就越低，经济效率就越高。 
    我国目前需要注意保护的一种产权，就是私人财产的所有权，尽管现在鼓励个体、私营，鼓励私人投资和再投资，但仍有许多人怕“政策不稳”，不敢扩大发展自己的企业。政府如果不及时保护私人财产的所有权，那些稀缺的资本就会被“配置”到吃光花光上去，“配置”到国外银行里去。 
政府的首要职能是保护产权，这就要求政府做好社会仲裁人，作好经济纠纷发生后的第三者，凌驾于当事人之上，站在利益冲突之外来调解利益冲突，它自己不能是利益当事人。我们现在的经济体制中存在的一个重要弊病，就在于政府在各种涉及经济利益纠纷的问题上（如企业亏损了不能破产，拖欠债款，三角债，国有企业垄断，对非国有企业的待遇歧视等），转来转去，总会发现在当事人的背后站着一五．政府的其他职能

    应该由政府提供的“公共物品”，也即政府的其他职能，还应包括以下几个方面：
  第一， 宏观经济稳定。稳定的宏观经济环境，对单个生产者和消费者来说是一种“公共物品”，每个人都可以从中获益，经济自由主义长期以来反对干预性的宏观政策，但迄今为止，还没有一个国家的政府真的完全放弃宏观调控。宏观调控是指通过政府支出与货币供给政策，对经济运行的总量进行调节。从我国目前的经济状况看，由于在向地方政府和国有企业放权让利的同时，在经济中起主导作用的国有企业的预算约束较软，导致旧的直接控制性机制失效，而新的市场机制下宏观调节的各种手段如利率等还不能起到应有的作用，加之政府财政收入相对减少，支出的刚性加大，因此，政府的宏观调控能力有所减弱。宏观经济的不稳定性也在加大。在市场化改革过程中，政府在这方面的职能需要按照市场经济的新方法、新手段逐步强化。
   第二， 经济基础设施。经济基础设施主要是指基础研究、市政基础设施和公共系统等。基础科学研究由于可以增加全社会的知识存量，使各种生产活动共同受益，故应按照公共物品的方式由政府来加以组织生产。市政基础设施和公共交通系统可以由民营公司建造，并向使用者收费，但由于其生产过程涉及面较广，一旦建成，又可以服务于全社会，因此，至少应由政府加以组织与策划，以节省社会成本，避免资源浪费。
   第三， 公共服务。包括环境保护、城市规划、市容建设、消防救灾等，而最重要的一种公共服务是“信息服务”，即政府利用他所处的特殊地位，及时地收集、分析、整理各方面的信息，并及时传递信息，提高全社会的信息分享程度，降低因信息不完全造成的无效率。
   此外，政府的职能还在于制定适当的对外政策，争取有利于经济发展的国际环境。和平有利的国际环境也是一种国内企业和个人能共享的一种公共物品。一个通过外交活动吸引外国投资和开拓本国市场的政府，能为本国带来巨大的经济利益。
个政府。裁判也去踢球，能当好裁判吗？