论优化县级政府工作业绩考评模式
来源：岁月联盟
时间：2010-06-25
[关键词] 政府工作业绩 双向定标 双重评分 分类计奖
实施县级政府工作业绩考核和评价，是有效运用约束机制和激励机制，促进县级区域社会稳定、快速、高效、安全、持久的客观需要。近几年来，各市政府积极实施对县级政府工作业绩考核和评价，有力地促进了区域经济的快速健康发展和社会的稳定进步。然而，从现行县级政府工作业绩考评模式的形式合理性与实践有效性看，却还存在着一些亟待深入探讨解决的至关重要的问题。本文拟从业绩目标模式、目标定值模式、考核计分模式进行重点考察分析，对县级政府工作业绩考评模式的优化问题作些深入研讨。
一、现行县级政府工作业绩考评模式的缺陷分析
实施县级政府业绩考评问题的要点在于，市政府如何通过一个理性的考评机制来激励和促使县级政府采取适当的行动，最大限度地可持续增进全市整体利益。拙以为，这种考评机制的要点是合理地确定业绩目标模式、目标定值模式、考核计分模式。然而，现行县级政府工作业绩考评模式在这些方面却还存在着不小的缺陷。
1、业绩目标短期化。现行县级政府工作业绩考评模式的业绩目标值一年一定，每年考核当年的业绩目标。由于缺乏中长期工作业绩目标考评加以引导，容易造成县级政府工作行为短期化，还会引致县级政府在当年业绩指标完成很好时，采取“留一手”的办法，以便下一个年度降低考核基数，继续取得好成绩；在当年业绩指标完成不够好时，又会采取“杀鸡取蛋”、“拔苗助长”、“弄虚作假”等手法，以“圆满”完成当年的工作业绩目标。
2、目标定值不公化。目前，县级政府工作业绩考评模式的目标定值大多采用统一标准值，即市政府根据全辖县级政府的指标完成实际数据，选取其中的最高值作为考核评价的比较标准值。这种方法的优点是，比较标准同一，且又是考核年度终了的实际数，标准的核定本身不存在人为偏好问题。用它来考评所得到的结果，可以正确反映出各县级区域经济社会发展的总体水平，也可以据以合理比较各县级区域之间经济社会发展水平的差异。但是，在各县级区域间经济社会发展基础、环境存在明显差异的条件下，各县级区域之间经济社会发展水平差异，并不能表明各县级政府本身的工作能力、工作努力程度的正向差异。同时，选用考核年度终了的实际数作为比较标准，使得各县级政府奋斗缺乏具体的工作目标值，在一定程度上降低了目标考评的导向效能。显然，对各县级政府的工作业绩考评采用统一标准值，缺乏可比性和公平性。
3、考评计分模糊化。现行县级政府工作业绩考评模式的考评计分，大多采用“最高值为满分，其余按占最高值的比率计分（比率为零不得分；比率为负，倒扣该项分值）”。由于采用全辖所有县级政府中考核年度终了的实际数最高值作为比较标准，使得各县级政府及操作人员在整个考核年度不知道比较标准是多少，造成为之努力奋斗的目标指示值不明确，只能达到多少算多少，在一定程度上降低了考评计分的引导作用和拉动作用。
二、优化县级政府工作业绩考评模式的基本思路与具体设想
优化县级政府工作业绩考评模式的指导思想是，紧扣县级政府工作业绩考评的核心对象——县级政府，正确处理年度业绩目标考核与任期业绩目标考核关系，核定工作业绩目标，合理考核计分评价，以更充分地提升工作业绩考评对县级政府工作行为的引导作用和拉动作用，促进全市经济社会的可持续高速、健康发展。依据这一指导思想，优化县级政府工作业绩考评模式的基本思路与具体设想为：
1、优化业绩目标模式。包括三个方面：
一是优化业绩考评指标体系。根据县级政府的基本职责，工作业绩考评指标体系应由4个层次16个指标构成。第一层次是经济发展指标，主要有国内生产总值增长率、人均国内生产总值增长率、技术进步贡献率、固定资产投资增长率、技术进步投资占全社会固定资产投资的比率。第二层次是经济收入指标，主要有全部财政收入增长率、地方财政收入增长率、城乡居民人均收入增长率。第三层次是社会发展指标，主要有精神文明建设、环境保护建设、城市（城镇）社区建设、计划生育率、经费占全辖财政支出总额的比率、教育投资占全社会投资的比率。第四层次是社会稳定指标，主要有社会待业率、社会治安综合治理。
二是重构业绩目标的周期组合设计。从现行的单纯设定和考核年度业绩目标，转向设定和考核年度业绩目标与任期业绩目标相结合，并以年度业绩目标考评为重点。具体考虑：既设定和考核年度指标目标值，又设定和考核5年期指标目标值（因为现行县级政府的任期每届为5年），每一考核年度的考评以本年度指标目标值完成率考核为主体，权重可占70％；以5年期指标目标值累计完成率（各年度累计平均）考核为补充，权重可占30％。
三是重建业绩目标的比较标准。从现行对县级政府工作业绩考评的统一比较标准，转向区别各个县级政府实际确定不同的工作业绩考评的比较标准，使考核比较标准更具可比性和公平性，考核结果更能合理体现各县级政府的工作能力、工作努力程度和工作业绩水平。
2、改善目标定价模式。基本思路是双向定标，采用“换马比慢”法来具体确定各个县级政府工作业绩考评的比较标准——5年期业绩目标值和年度业绩目标值。其基本原理是：（1）市政府与县级政府共同确定县级政府工作业绩目标考评的比较标准——5年期业绩目标值和年度业绩目标值。在实际应用中，最终工作业绩目标考评的比较标准——5年期业绩目标值和年度业绩目标值，是市政府要求数与县级政府自报数的加权平均数，例如双方各取权数50％。（2）确定系数对县级政府进行加分和扣分，即考核期实际数超过标准值时，超过部分确定每超额1％的加分系数，加分系数是指实际数超过标准值部分按每超1％计加本指标项目基准分的比例系数；考核期实际数超过自报数时，实行“少报扣分”，亦即对少报部分确定每少报1％的扣分系数，扣分系数是指实际数超过自报数部分按每超1％计扣本指标项目基准分的比例系数。考核期实际数低于标准值时，按实际数与标准值的比例计算得分。（3）考核期实际数超过自报数时，对少报部分的扣分系数应当低于加分系数，因县级政府的自报数一般会考虑市场变化的因素而留有余地，当市场发展有利时，县级政府会因加分高于扣分而具有超自报数的冲动，这对于市政府和县级政府双方都是十分有利的。采用这种方法确定县级政府业绩考评的比较标准——5年期业绩目标值和年度业绩目标值，所体现的核心思想是设计了一个充分利用县级政府信息的利益机制，是县级政府为了追求最大利益能够自动地提出一个与其实际能力更加相符的5年期业绩目标值和年度业绩目标值，并与市政府要求的5年期业绩目标值和年度业绩目标值一起进行加权，确定县级政府的5年期业绩目标值和年度业绩目标值的比较标准值。
3、优化目标考评的计分方法。由于县级政府工作业绩考评不同于县级区域经济社会发展水平考评，前者主要评价县级政府的工作能力、工作努力程度和工作业绩水平的综合，而后者则主要评价县级区域经济社会发展的纵向进步和横向地位水平。因此，对于县级政府工作业绩考评来说，优化考评计分方法的基本思路是：按县级政府实际完成数与其本身的标准值、自报数比较来计算其加扣分。定量指标的具体计分公式可以设计为：（1）当完成数大于等于标准值和自报数时，得分＝基准分×[1+（标准值完成率－100％）×100×加分系数－（自报数完成率－100％）×100×扣分系数]。（2）当完成数小于标准值和自报数时，得分＝基准分×标准值完成率。（3）当完成数大于等于标准值而小于自报数时，得分＝基准分×[1+（标准值完成率－100％）×100×加分系数]。（4）当完成数小于标准值而大于等于自报数时，得分＝基准分×标准值完成率－（自报数完成率－100％）×100×扣分系数]。其中，加分系数值应当略大于扣分系数值，加分系数值可以在0.3％～1％之间选择，扣分系数值可以在0.2％～0.9％之间选取。三、县级政府工作业绩考评新模式的应用案例
假定某市政府2002年对辖属县级政府的工作业绩考评模式的指标体系及权重为：（1）5年期业绩目标权重占30％，年度业绩目标权重占70％；（2）工作业绩考评的指标包括国内生产总值增长率（权重15％）、人均国内生产总值增长率（权重10％）、技术进步贡献率（权重3％）、固定资产投资增长率（权重5％）、技术进步投资占全社会固定资产投资的比率（权重2％）、全部财政收入增长率（权重6％）、地方财政收入增长率（权重9％）、城乡居民人均收入增长率（权重10％）、精神文明建设（权重8％）、环境保护建设（权重6％）、城市（城镇）社区建设（权重3％）、计划生育率（权重3％）、经费占全辖财政支出总额的比率（权重2％）、教育投资占全社会投资的比率（权重3％）、社会待业率（权重5％）、社会治安综合治理（权重10％）。（3）工作业绩考评的总基准分为1000分。该市政府提出的甲、乙两个县级政府各工作业绩目标要求数及该两个县级政府提出的各经营业绩目标自报数如表1所示：
表1 各工作业绩目标的要求数和自报数
项目 计量单位 市政府要求数（甲） 甲政府自报数 市政府要求数（乙） 乙政府自报数
5目标值 2002年度目标值 5年目标值 2002年度目标值 5年目标值 2002年度目标值 5年目标值 2002年度目标值
国内生产总值增长率 ％ 12.5 12 13 12.5 11 10 12 12
人均国内生产总值增长率 ％ 12 11.5 11.5 10 10.5 9.5 11.5 11.5
技术进步贡献率 ％ 30 25 28 25 30 28 30 30
固定资产投资增长率 ％ 25 30 33 35 25 25 28 28
技术进步占固定资产投资比率 ％ 30 25 30 30 25 25 30 30
全部财政收入增长率 ％ 28 25 30 28 20 25 25 24
地方财政收入增长率 ％ 35 30 36 29 35 30 28 29
城乡居民人均收入增长率 ％ 9.5 8 7.5 6 6 6 7 5.5
计划生育率 ％ 96 95 95 95 96 95 96 96
教育经费占财政支出总额比率 ％ 30 35 32 36 35 40 35 38
教育投资占全社会投资的比率 ％ 25 30 30 30 20 25 25 25
社会待业率 ％ 5 5 5 5 5 5 5 5
同时，假定在核定业绩目标考评的比较标准值时，市政府要求数与县级政府自报数权重各占50％。于是，就可以出该两个县级政府在2002年县级政府工作业绩目标的比较标准值如表2所示：
表2 各工作业绩目标的比较标准值测算
项目 计量单位 甲县级政府业绩目标标准值 乙县级政府业绩目标标准值
5年业绩目标标准值 年度业绩目标标准值 5年业绩目标标准值 年度业绩目标标准值
国内生产总值增长率 % 12.75 12.25 11.5 11
人均国内生产总值增长率 % 11.75 10.75 11 10.5
技术进步贡献率 % 29 25 30 29
固定资产投资增长率 % 29 32.5 26.5 26.5
技术进步占固定资产投资的比率 % 30 27.5 27.5 27.5
全部财政收入增长率 % 29 26.5 22.5 24.5
地方财政收入增长率 % 35.5 29.5 31.5 29.5
城乡居民人均收入增长率 % 8.5 7 6.5 5.75
计划生育率 % 95.5 95 96 95.5
教育经费占财政支出总额的比率 % 31 35.5 35 39
教育投资占全社会投资的比率 % 27.5 30 22.5 25
社会待业率 % 5 5 5 5
再假设该甲、乙两个县级政府2002年度各项工作业绩目标实际完成情况如表3、4所示：
表3 甲县级政府2002年工作业绩目标完成情况
项目 计量单位 5年业绩目标完成情况 2002年度业绩目标完成情况
标准值 自报数 实际数 标准值完成率 自报数完成率 标准值 自报数 实际数 标准值完成率 自报数完成率
国内生产总值增长率 % 12.75 13 13 102.0 100.0 12.25 12.5 13 106.1 104.0
人均国内生产总值增长率 % 11.75 11.5 11.6 98.7 100.9 10.75 10 11.6 107.9 116.0
技术进步贡献率 % 29 28 30 103.4 107.1 25 25 30 120.0 120.0
固定资产投资增长率 % 29 33 32 110.3 97.0 32.5 35 32 98.5 91.4
技术进步占固定资产投资比率 % 30 30 31 103.3 103.3 27.5 30 31 112.7 103.3
全部财政收入增长率 % 29 30 29.5 101.7 98.3 26.5 28 29.5 111.3 105.4
地方财政收入增长率 % 35.5 36 36 101.4 100.0 29.5 29 36 122.0 124.1
城乡居民人均收入增长率 % 8.5 7.5 8.6 101.2 114.7 7 6 8.6 122.9 143.3
计划生育率 % 95.5 95 96 100.5 101.1 95 95 96 101.1 101.1
教育经费占财政支出总额比率 % 31 32 32 103.2 100.0 35.5 36 32 90.1 88.9
教育投资占全社会投资的比率 % 27.5 30 30 109.1 100.0 30 30 30 100.0 100.0
社会待业率 % 5 5 4.9 102.0 102.0 5 5 4.9 102.0 102.0
表4 乙县级政府2002年工作业绩目标完成情况
项目 计量单位 5年业绩目标完成情况 2002年度业绩目标完成情况
标准值 自报数 实际数 标准值完成率 自报数完成率 标准值 自报数 实际数 标准值完成率 自报数完成率
国内生产总值增长率 % 11.5 12 12.5 108.7 104.2 11 12 12.5 113.6 104.2
人均国内生产总值增长率 % 11 11.5 12 109.1 104.3 10.5 11.5 12 114.3 104.3
技术进步贡献率 % 30 30 25 83.3 83.3 29 30 25 86.2 83.3
固定资产投资增长率 % 26.5 28 30 113.2 107.1 26.5 28 30 113.2 107.1
技术进步占固定资产投资比率 % 27.5 30 32 116.4 106.7 27.5 30 32 116.4 106.7
全部财政收入增长率 % 22.5 25 31.5 140.0 126.0 24.5 24 31.5 128.6 131.3
地方财政收入增长率 % 31.5 28 41 130.2 146.4 29.5 29 41 139.0 141.4
城乡居民人均收入增长率 % 6.5 7 8 123.1 114.3 5.75 5.5 8 139.1 145.5
计划生育率 % 96 96 97 101.0 101.0 95.5 96 97 101.6 101.0
教育经费占财政支出总额比率 % 35 35 38 108.6 108.6 39 38 38 97.4 100.0
教育投资占全社会投资的比率 % 22.5 25 28 124.4 112.0 25 25 28 112.0 112.0
社会待业率 % 5 5 5.2 96.0 96.0 5 5 5.2 96.0 96.0
在上述假设的基础上，再假定实际数超过标准值部分按每超1％计加本指标项目基准分的1％，实际数超过自报数部分按每超1％计扣本指标项目基准分的0.8％。同时，为简化表述以减少不必要的篇幅，假设该两个县级政府的精神文明建设、环境保护建设、城市（城镇）社区建设、社会治安综合治理的得分率均为95％。于是，我们就可以计算出该两个县级政府2002年度工作业绩目标考评的具体得分如表5、6所示：
表5 甲县级政府2002年度工作业绩目标考评得分
项目 5年业绩目标考评得分 2002年度业绩目标考评得分 合计得分
基准分 标准值完成率 自报数完成率 得分 基准分 标准值完成率 自报数完成率 得分
国内生产总值增长率 150 102.0 100.0 152.9 150 106.1 104.0 154.4 153.7
人均国内生产总值增长率 100 98.7 100.9 98.0 100 107.9 116.0 95.1 96.6
技术进步贡献率 30 103.4 107.1 29.3 30 120.0 120.0 31.2 30.3
固定资产投资增长率 50 110.3 97.0 55.2 50 98.5 91.4 49.2 52.2
技术进步占固定资产投资比率 20 103.3 103.3 20.1 20 112.7 103.3 22.0 21.1
全部财政收入增长率 60 101.7 98.3 61.0 60 111.3 105.4 64.2 62.6
地方财政收入增长率 90 101.4 100.0 91.3 90 122.0 124.1 92.5 91.9
城乡居民人均收入增长率 100 101.2 114.7 89.4 100 122.9 143.3 88.2 88.8
计划生育率 30 100.5 101.1 29.9 30 101.1 101.1 30.1 30.0
教育经费占财政支出总额比率 20 103.2 100.0 20.6 20 90.1 88.9 18.0 19.3
教育投资占全社会投资的比率 30 109.1 100.0 32.7 30 100.0 100.0 30.0 31.4
社会待业率 50 102.0 102.0 50.2 50 102.0 102.0 50.2 50.2
精神文明建设 80 76.0 80.0 76.0 76.0
环境保护建设 60 57.0 60.0 57.0 57.0
城市（城镇）社区建设 30 28.5 30.0 28.5 28.5
社会治安综合治理 100 95.0 100.0 95.0 95.0
合计 1000 987.2 1000.0 981.6 984.4
表6 乙县级政府2002年度工作业绩目标考评得分
项目 5年业绩目标考评得分 2002年度业绩目标考评得分 合计得分
基准分 标准值完成率 自报数完成率 得分 基准分 标准值完成率 自报数完成率 得分
国内生产总值增长率 150 108.7 104.2 158.0 150 113.6 104.2 165.5 161.7
人均国内生产总值增长率 100 109.1 104.3 105.6 100 114.3 104.3 110.8 108.2
技术进步贡献率 30 83.3 83.3 25.0 30 86.2 83.3 25.9 25.4
固定资产投资增长率 50 113.2 107.1 53.7 50 113.2 107.1 53.7 53.7
技术进步占固定资产投资比率 20 116.4 106.7 22.2 20 116.4 106.7 22.2 22.2
全部财政收入增长率 60 140.0 126.0 71.5 60 128.6 131.3 62.1 66.8
地方财政收入增长率 90 130.2 146.4 83.7 90 139.0 141.4 95.3 89.5
城乡居民人均收入增长率 100 123.1 114.3 111.6 100 139.1 145.5 102.8 107.2
计划生育率 30 101.0 101.0 30.1 30 101.6 101.0 30.2 30.1
教育经费占财政支出总额比率 20 108.6 108.6 20.3 20 97.4 100.0 19.5 19.9
教育投资占全社会投资的比率 30 124.4 112.0 34.5 30 112.0 112.0 30.7 32.6
社会待业率 50 96.0 96.0 48.0 50 96.0 96.0 48.0 48.0
精神文明建设 80 76.0 80.0 76.0 76.0
环境保护建设 60 57.0 60.0 57.0 57.0
城市（城镇）社区建设 30 28.5 30.0 28.5 28.5
社会治安综合治理 100 95.0 100.0 95.0 95.0
合计 1000 1020.9 1000.0 1023.2 1022.0
从表5、6中可以看出，经考评测算，该甲县级政府2002年度工作业绩考评总得分为984.4分，达到了优良水平；乙县级政府2002年度工作业绩考评总得分为1022.0分，达到了优秀水平。从表5、6可以看出，甲、乙两个县级政府2002年度工作业绩考评总得分发生较大差异，其主因有两个：一是乙县级政府的大多数指标完成率明显好于甲县级政府；二是甲县级政府的定量指标自报数与实际数比较的偏低程度明显大于乙县级政府，造成“少报扣分”相对要多。例如，甲县级政府的2002年度（5年期）城乡居民人均收入增长率的标准值完成率达到122.9％（101.2％），但由于自报数过低，使得自报数完成率高达143.3％（114.7％），造成超额完成标准值非但未能使本指标取得加分，反而被扣了11.2分。
四、县级政府工作业绩考评模式运作中的若干相关问题
1、合理确定少报扣分系数。本文提出的核定业绩考评比较标准值和计分理论的一个最大特点，就是使被考评的县级政府能够主动地报出一个她通过努力可以完成的最大数。但要诱使其做到这一点，必须满足以下不等式：超标准值加分系数＞超自报数（即少报）扣分系数＞被考评单位权重×超标准值加分系数。根据该不等式，先确定在核定业绩考评比较标准值时给予被考评单位自报数所占的权重，再确定每超过比较标准值1％的加分系数。例如，被考评单位权重为50％，超标准值加分系数为1％，则少报扣分系数的下限：被考评单位权重×超标准值加分系数＝50％×1％＝0.5％，少报扣分系数必须在0.5％与0.9％之间选择确定。
2、优化业绩考评激励机制。一是县级政府工作业绩考评结果应作为县级政府领导提拔使用的重要依据。对县级政府工作业绩考评得分不足基准分60％的县级政府领导，应实行降级或免职。二是根据县级政府工作业绩考评结果，对县级政府领导实行分类计奖。基本方法是：先依据各县级政府对市政府的贡献度（可以国内生产总值、人均国内生产总值、地方财政收入总额、人均城乡居民收入加权计分排序分类）确定其类别，再根据各类别县级政府工作业绩考评得分划分奖励等级。例如，其对应关系如表7所示：
表 7 各类别、等级对应关系
项目 ≥1000分 ＜1000分
≥850分 ＜850分
≥750分 ＜750分
A类 特等奖 一等奖 二等奖
B类 一等奖 二等奖 三等奖
C类 二等奖 三等奖 四等奖
3、建立数据资料质量保障机制。一是要进一步加强统计工作，加强统计执法检查。二是要加强统计、财政、银行三方的配合与协作，强化对单位报表的交叉核对，从根本上严防和制止假报表、假数据。三是市政府要加强对县级政府统计报表的审计和监察工作，从严查处。对于在统计报表上弄虚作假且情节严重的，应当严肃追究县级政府领导的行政责任、责任，乃至送交执法部门追究刑事责任。从而，促进统计操作规范化，为业绩考评及时、完整、真实、准确地提供有关基础数据资料，确保考评的及时性、准确性和公平性，以更有效地发挥县级政府工作业绩考评的导向作用和激励作用。
