“费改税”与政府收入规范化思路研究 （上）
“费改税”是针对目前我国“费大于税”的不规范的政府收入格局而提出的一项改革任务和政策主张。如果对“费改税”这种改革作更全面、更准确的称呼，可以称作以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和与政府财力无关的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革：其中包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。通过“费改税”，要规范政府收入、建立合理有效的政府理财制度，形成和维护政府预算的统一性、完整性。本报告对这些相关问题及对策思路试作概括的梳理。
一、“费改税”的紧迫性和复杂性
（一）“费改税”已成为当务之急
近些年来，由于各级政府机关、部门、权力环节或依托于政府权力的一些单位五花八门的各种收费，使和老百姓（特别是农民）不堪重负。政府收入机制不规范以及由此引发的政府部门行为的不规范，已成为推进改革和社会主义市场进一步完善的极大障碍。朱总理在被人们称为“就职演说”的答记者问中直言不讳：费大于税，民怨沸腾，必须整顿和改革。这方面问题的严重性具体体现在：
1．政府职能部门的乱收费加重企业和农民负担。
我国企业存在着税负不重、但整体负担不轻的状况，直接原因就是税外杂费过多。据有关部门统计，截至1997年底，全国性的中央部门和行政事业性收费项目有344个。全国各类部门基金有421项，其中，经国务院、财政部批准的基金有46项，其余基金均为省级政府和中央各有关部门自行设立（《财经报》1998年4月29日）。省级以下的收费更是多如牛毛，比如，我们1995年在浙江萧山（县级市）调查时了解到，那里具有各级政府“文件依据”的收费项目，就达1000多个。江苏无锡市的同志反映，那里的收费项目总计接近4000种。另据一项在山东威海市的调查，那里涉及外商投资的收费项目达5000多项，其中省级3971项，市级215项（《消息》1998年12月17日）。诸多的收费和基金直接加重了纳税人的经济负担，严重影响了企业的经营及其投资决策。据湖南省资料统计，一个企业基建或技改项目，各种收费占总投资的20%－40%。由于收费不同于税收，既不具有固定性，又不进入预算，所以目前建设单位普遍存在项目投资远远超出概算现象，就可想而知。据反映，国有企业的各种不合理负担大体上占到其当年实现利润和税收之和的20%，在存的企业甚至超过了当年实现的税利。
农民税外负担问题早已成为引起各方关注的重大问题。1995年，财政部门曾在湖南武岗市等地进行了费改税试点（基本做法是开征统一的公益事业税，总税率不超出农民上年人均收入的5%，同时严禁其他形式的收费、摊派）。试点虽然取得了一些初步的成效和经验，但问题却远未解决。从全面的情况看，“乱收费”始终未得到有效遏制。例如1996年河北省某县农民负担，总额为2768万元，其中各类收费占71.5%，税收收入仅占28.5%。即农民负担十成中，“正税”不到三成。各地农村普遍反映：“头税轻，二税重，三税四税无底洞”。
总之，混乱的收费局面，大大加重了企业和农民的负担，严重影响了企业正常生产经营、农民群众正常生活，抑制了基层组织的生产积极性，无疑对经济造成障碍，也对社会稳定不利。
2．乱收费及收费的膨胀，分散了政府财力，削弱了政府的宏观调控能力
政府机构收费，过去规模较小，改革之后增多，至90年代已一发不可收拾，各种名目的“费”和“金”争相“亮相”。
表一：全国政府性收费、基金征收情况（单位：亿元）
| 年份 | 预算内收入合计 | 税收收入 | 基金和收费 | 税费比例 | ||
| 合计 | 预算内 | 预算外 | ||||
| 1993 1994 1995 1996 | 4348.95 5218.10 6242.20 7404.99 | 4255.30 5126.88 6038.04 6909.82 | 1887.99 2319.97 2938.43 4728.91 | 455.45 457.44 531.93 835.57 | 1432.54 1862.53 2406.50 3893.34 | 2.25：1 2.21：1 2.06：1 1.46：1 |
资料来源：《中国统计年鉴》，1998年。表中的基金和收费项目实际上是按政府非税收入规模来计量的，因此存在一定误差。之所以如此选择，是因为绝大多数非税收入是由基金和收费构成。
从表一可以看出，近年来，政府非税收入（主要是基金和收费）与税收之比在1996年已达到1.46：1。如果再加上“制度外收费”，那么，政府性收费规模将进一步增大，和税收收入并驾齐驱。更值得注意的是和政府税收收入相比，政府性收费的增长速度令人吃惊。表1中显示，短短数年，税收和收费的比例由1993年的2.25：1变为1996年的1.46：1。目前政府系统的实际收入占GDP的比重估计为25%－30%，政府的预算内收入（税收收入和列入预算的非税收入）只占GDP的11.6%（1997年数字），其余都是以收费形式取得的政府预算外收入和制度外收入。各行其是、不断膨胀的收费，造成资金归宿模糊，掩盖国家资金的本质属性，侵蚀了税基，肢解了国家财政分配职能，造成分配秩序混乱和分配行为的不规范，分散了政府财力，削弱了政府宏观调控能力。
3．政府职能部门的乱收费，是滋长不正之风和腐败现象的经济根源
政出多门的各种政府性收费的一个共同特征是各部门、各单位自收自支，不纳入预算管理，甚至也不纳入预算外资金管理范围，形成制度外收入。部门利益的刚化必然导致这些部门权力扩张、“越位”，直接进入市场并鼓励“寻租”。自收自支便利了部门、单位私设小金库，浪费挥霍，以权谋钱、以权谋私等腐败行为也由此产生并蔓延开来。
4．乱收费及收费的膨胀造成资金使用的低效率
一方面大量收费在财政体外循环，许多资金被转入消费领域和重复、盲目的投资，造成集团和个人消费的扭曲，产业结构的失调，社会资源的极大浪费。另一方面，“三乱”行为加大了社会投资者的预期投资损失，和预期收益的不确定性，恶化了投资环境，造成整个社会资金运用的效率损失。
很显然，如此混乱的收费局面，已经危害企业正常生产经营，农民群众正常生活、社会安定以及政府系统规范运作，对国民经济运行和改革的深化造成极大的负面影响，必须加以清理整顿。尽快规范政府分配格局，按照建立社会主义市场经济新体制的大方向推进“两个转变”，实行一系列取消收费、正本清源、分流归位的“费改税”措施，具有十分突出的现实意义和紧迫性。
（二）“费改税”的复杂性
“费改税”及其相关问题具有十分明显的复杂性，出于这些复杂因素，“费改税”的转变又是一个较艰难的渐进过程，从理论到实践都必须有足够的认识和准备，难以一蹴而就。
1．转轨时期预算外、“制度外”收费膨胀的成因是复杂的
我国的“预算外资金”由来已久，但预算外和“制度外”收费的大膨胀，却是80年代以来出现的现象，有其复杂的形成原因。概略分析和起来，主要可归纳如下几个方面：
第一，中国经济基础薄弱，“文革”后欠帐累累，百业待兴，需要政府筹措大量资金去促进经济发展和社会进步。我国是一个发展中国家，改革之前五十至七十年代的几次折腾又几乎丢掉了近二十年的发展时光。因此，中国政府在1978年启动经济发展和社会进步时，面临的欠帐绝不仅仅是市场商品供给不足的问题，还包括国民经济结构严重失调，基础设施严重不足、科技落后、人力资源素质低下，干部、知识分子等需“落实政策”的遗留问题堆积如山，城镇居民生活环境恶劣、人口与资源矛盾尖锐等多方面问题。这是一个千疮百孔、“积重难返”的摊子，无法拆东墙补西墙，只能全面补救、全面改造。而这种全面性策略所需要的资金大于一般非平衡性策略所需资金。由于国国以前并没有经济的市场化根底，民间资本积累极度匮乏，政府只得承担起筹集资金的职责，而预算内的筹资又不可能骤然扩张以应付时不我待的资金需求。在这种背景条件下，各级政府必然要走多渠道筹资道路。
第三，各级政府间彼此猜疑戒备，尽可能扩大不纳入体制约束的资金。转轨时期，我国先后进行过四次较大的财政体制改革（1980、1985、1988、1994，每次改革的目的都包括规范政府是财政资金分配原则并强化各级政府的协调。应当看到，改革效应是递增的，初始目的的实现程度逐步加深，但也必须承认，各级政府间的彼此戒备、躲闪和算计从未消除。其根源在于，“一级政府、一级事权”规则的存在，势必促使各级政府维护本级利益并尽可能扩张收入，而已有的制度规范远不足以保证上下双方利益边界的清晰和稳定。在确定政府间财力分配时，决策中往往是上级说了算，下级只能提建议，并没有实际决策权力。这样，下级政府干脆就把资金划到预算外乃至制度外。正是因为政府之间的资金分配尚未走入法治化和客观、公正、合理的道路，各级政府尽可能通过扩张收费之类预算外收入和非预算收入来不断加大自己的可支配财力。当然，这种情况在经历了1994年比较彻底、具有突破性的财税改革之后，已有所改变。
第四，“正税”的税源流失较严重，导致预算内资金增长乏力，迫使各级政府通过非规范之策筹措预算外、体制外资金。十余年间，我国的名义税率始终远远高于实际税率，各种纳税主体都在通过多种办法规避税收，税收征管机构依法治税水平和努力程度也低于合理标准，因而偷漏税和越权、滥行减免税普遍存在，预算内收入难以随经济发展同步增长。这也使各部门、地方政府倾向于通过收费和自主政策来筹措所需资金去缓解收支矛盾。
第五，政府系统各部门、各权利环节在本位利益驱动下，通过扩张可供他们掌握支配的预算外收入和非预算收入，来寻求其福利最大化。在市场经济大潮冲击下，公职人员工资收入不仅很快变得不再令人羡慕，而且与、经商单位中非公职人员收入水平的差距显著扩大，刺激政府系统及财政供养的事业单位几度出现“创收”高潮，其方式手法五花八门，除创办出来的经济实体要以种种方式对政府部门和权力环节上交部分收入之外（这种情况即使在双方名义上“脱钩”之后，仍普遍存在），也包括巧立名目直接收取各种“费”，以“办公（办案、办事等）需要”为名索要钱物，等等。所有这些政府系统创收而来的收入，一部分归入预算外，另外相当可观的一部分，则归入“制度外”。
第六，在我国经济管理体制、市场和技术条件发生较大变化情况下，必然会发生某些公共产品向“半公共产品”乃至私人产品的转变，因而使公共产品边界模糊漂移，带来公共服务与商业性服务边界相应模糊漂移，不同性质的收费鱼龙混杂，使原来就具有扩张非规范收入动机的各利益主体，更借势巧立名目增加收费。
因此，在上述诸多因素综合作用下，从总体上看，我国改革开放以来经济转轨过程的一定阶段上，“收费”的膨胀具有必然性。客观地考察，前些年收费膨胀的效应也具有两重性：一方面，对于整个政府系统实施经济社会发展战略和履行优化基础结构、公共服务、地方建设等职能，提供了重要的财力来源；另一方面，也给政府行为的非规范和随意性，提供了物质条件，并以地方、部门各权力环节财力分配的各行其是，裂解了统一的政府权威，影响和阻碍中央政府全局性政策意图的贯彻和宏观调控的有效施行，扰乱了政府收入机制，造成政府资金和社会资源使用效率的损失，并为腐败行为提供滋生的土壤。随着经济、社会的发展和改革的深化，上述负面效应变得越来越明显和突出，日益成为体制模式和经济增长模式“两个转变”的阻碍因素。
2．“税”与“费”及合理收费与不合理收费范围的界定和实际操作是复杂的
第一，税与费的理论及税费关系。
税与费同属政府参与国民收入的分配形式，其二者的共性在于：（1）税和费的征收主体都是政府及其授权单位；（2）都属于财政性资金；（3）其用途都是为充分行使政府职能。税与费的不同点在于：税收的特征为强制性、规范性和无偿性。税收的无偿性决定了税收收入无需直接偿还给原纳税人，可由国家统筹安排使用，因而它能成为国家财政收入的基本来源和实现国家职能，贯彻国家政策，调控经济的主要手段。公共部门收费一般也具有规范性的强制性，但同时费的缴纳者相应地从公共部门所提供的服务中直接受益，其收费与服务是一种直接对应的有偿交换关系（当然政府收费的标准一般都要约束在成本费用限度内，不以盈利为目的）。因此税和费的最大区别在于是否“无偿”。在实践中如何界定税与费具有较大的难度，其主要一点就是如何界定是否具备“无偿性”。经合组织（OECD）在对税收分类中指出，政府收费远超过服务成本，或不根据收到的金额提供相应的具体服务；交费者并非利益获得者，或受益同交费没有必然的对等关系——在以上情况下，无论是何种名称的收入形式都可视为无偿，应归入税收范畴。
从公共产品理论看，收费与收税的关系有一个主从关系。政府应以收税为主，收费只是补充，但收费也有独特的不可替代的地位和作用，不可偏废。
第二，“税”与“费”两种方式的选择。
在政府筹集收入（特别是地方政府筹集收入）时如何选择税或费的方式？在市场经济条件下，政府筹集收入的行为也应考虑效益原则。收税和收费都要发生一定的成本，这就存在一个成本收益比较问题。在社会范围内考虑，对于某一项具体的公共物品或劳务的供给，当收税的成本收益率高于收费的成本收益率时（“纯粹公共品”一般都是此种情况），收税就是合算的，而另一些公共品（一般为“准公共品”或“半公共品”），收费更符合节约资源、提高效益的原则，因而收费便更为合理和可取。政府应当选择成本更省的方式。问题在于纯粹公共品与半公共品的边界不是一目了然的，并随市场、技术、管理体制等因素的变化而变化，有时难以清晰划开，当情况变化时，还有必要变换收税或收费的方式。
第三，“费改税”必将涉及中央、地方、部门现有利益格局的调整。
“费改税”必然牵扯到沿袭多年的既得利益格局的变化和调整。现实生活中，凡涉及既得利益的改革举措，都要遇到相当大的阻力。现在的收费体制是一种利益驱动机制，收费与地方政府、部门、单位甚至个人利益有密切联系，收费越多，主管部门、单位、乃至个人受益就越大，同时，这也使收费立项很难控制，随意性大。正是这种与利益密切相联的收费体制造成收费过多过滥、膨胀不止。过去多次清理整顿之所以未起到应有的效果，关键在于没有触及和割断收费与地方政府、部门、单位的利益联系。要根本改变收费混乱状况，必须打破现有体制和利益格局。因此“费改税”将涉及到我国政府职能、行政体制、决策体制、法制建设、财税制度、财力分配管理体制和税收征管等多项改革，是一项关系各方面才临重大调整的系统工程，自然会加大其复杂性。
第四，需要根据政府职能的定位确定收费的范围。
市场经济条件下政府职能定位和如何根据政府职能确定财政供给范围，是当前改革急需解决的重要课题，这个基本问题不明确，就会造成政府管理行为边界不清，进而哪些该收费、哪些不该收费的界限不清。乱收费造成的政府收入机制不规范，其深层次的原因就在于政府、企业关第没有按市场经济的要求理顺，即政府职能转变没有到位。应由政府承担的职能推向了社会，而应推向社会的事却由政府包揽，这种政府职能的“缺位”与“越位”，是导致收费混乱的基本背景，因此政府收费体制的改革应结合政府职能的转变和政府机构改革同步进行。
第五，实现“费改税”必须研究的两个法制问题。
其一，赋予省一级地方政府一定的税收立法权。地方政府作为一级政府，承担着一定的事权，需要一定的政府支出，需要足够的收入予以支持。1994年财税改革虽然建立了以“分税制”为基础的分级财政的初步框架，但地方税体系的建设仅刚刚尝试着“破题”。目前地方税的大部分是分散，收入零星、缺乏稳定性的税种，地方政府大宗、稳定的税源不足，并且没有设税权，除屠宰税、筵席税外，也无选择权。在这种收入格局下，地方政府作为“理性经济人”，会充分利用中央政府未建立起对地方收费有效监督约束机制的漏洞，自然而然地选择依赖大规模收费筹集收入。随着市场经济的发展，地方政府的这种行为动机会日趋加强，中央政府在推进改革时应注意到这一点。要想使“费改税”改革得以成功，从中长期看赋予地方政府一定的税收立法权是必要的，是配套措施之一。但地方的设税权应置于中央政府的必要约束和指导之下，以免再次引发混乱现象。
其二，强化依法管费。要将现行多个部门、多个层次审批收费的局面过渡到依法设定收费。在限定政府机关收费范围的前提下，经人代会审议通过法规设定收费，透明度高、权威性强，可以较有效地避免行政审批的随意性和盲目性，提高收费的合理性，是今后的方向。
第六，费改税也具有一系列管理和技术操作上的难度。
在实际操作中，对某些收费改为征税意见较一致，但具体到改为哪种税，采取何种方式征收？往往存在较大的分歧。这说明费改税在实际管理和操作过程中存在很大的难度，有时不易掌握和处理。
例如，人们普遍认为将公路养路费改为燃油税是合理的。显然，它可以遏制目前公路收费“三乱”及公路收费“养人”严重等混乱及腐败现象，将公路养路资金纳入规范的税收分配渠道之中，有利于消除收费的弊端，而且燃油税属于源头控制税，较易防止税源流失，降低征收成本。但是，开征燃油税面临复杂的界定工作，由此而产生的连带问题的处理难度并不小。如许多燃油并不使用于公路，例如飞机、轮船、农用机械、军用设备等等，开征燃油税对这部分用油的税收征管如何掌握难度较大；另外开征燃油税，必然推动燃油价格上涨，由此而产生的生产成本上升，农民费用加大导致负担增加的问题也需妥善解决。而且燃油价格的上涨还极易诱发走私、倒卖行为，以非公路用途名义购买燃油再将其用于公路机动车之上，这类问题在管理上如何控制？还有，由于地区经济发展的不平衡，燃油税的税源会较多地集中于经济发达地区，在此情况下如何支持老、少、边、穷地区的公路建设和发展也需一并考虑。以上问题都需要认真研究，妥善处理，否则将给燃油税的征管带来障碍。仅由公路养路费改燃油税一例就明显反映了“费改税”这一转变的复杂性和工作的难度，必须引起足够的重视。
综上所述，“费改税”是一项意义重大、时不我待而又涉及面广、需要各方面配合和系统工程。鉴于“费改税”的紧迫性和复杂性，我们必须积极借鉴国际经验，结合国情深入研讨，努力寻求下一轮税费改革的可行之路。
