“费改税”与政府收入规范化思路研究 （下）
正是因为税费改革需要顺应市场经济的客观要求，所以市场经济比较成熟的国家中政府税费的大体格局，以及在它们那里收费的成因，值得我们研究借鉴。
从一般的情况而言，在世界上主要的市场经济国家中，预算内的税收（所谓“正税”），是以为依托的、规范的政府主要筹资方式和调节经济与社会生活的手段；同时，各级政府还可以通过一定的法律程序决定开征一些规费，即政府机关对居民或法人提供特定服务时收取的手续费或工本费（在全部政府收入中只占很小部分）。地方政府在提供区域的或社区的某些公共服务项目时，还可按“使用者付费”原则向接受服务者收取一定数量的使用费，如高速公路、地铁的收费，污水或垃圾处理的收费等（也要经过法定程序确定收费条款；此类收入有时可占地方政府收入不小的比重）。而且，在近一二十年，扩大“使用者付费”范围成为不少市场经济国家的流行趋势，被认为有利于提高资源配置效率。正税、规费、使用费收入，都应反映在政府预算收入中。当然在预算中可形成与某些资金对应的相对独立的部分，有时还貌似“预算外”（如美国有所谓off－budget 社会保险基金部分），但政府总体预算的“完整性”是始终不可动摇的，即不允许将政府资金由政府部门、单位自收自支、分散掌握而不反映到政府收支总账上。同时，也可以有“收费”，但这属商业行为，与政府财力运作系统无关。上述情况是当今世界上市场经济国率的通例。不纳入预算却归于“预算外”分散管理的政府收费，在那些坚持政府收入规范化和预算“完整性”原则的市场经济国家完全不能理解，只是在社会主义国家传统体制中、作为高度集中管理于另一极端上的“补充”而存在，并且在我国经济转轨过程中膨胀起来；至于那些连“预算外资金”的报表上都不反映、只能划为更不透明的所谓“制度外”政府财力的收费和摊派等，则大抵可说是我国经济转轨过程中独特的现象。
从表一可以看出，80年代以来，世界上主要的高收入市场经济国家，中央政府非税收入占经常性收入总额的百分比，一般不超过15%。唯一的例外是新加坡，前十年高达40.1%，后五年也明显下降了（其高非税收比重与新加坡东方城市小国的具体国情关系较大）。非税收入并不完全是由收费形成，但包含各种收费，所以，表二至少可以使我们从实证角度了解市场经济国家政府收入中，收费所占份额的上限。
表二：部分高收入国家中央政府非税收入占经常性收入总额的百分比（%）
| 国家 | 1981－1990年 | 1991－1995年 |
| 韩国 英国 澳大利亚 意大利 加拿大 芬兰 瑞典 荷兰 比利时 法国 新加坡 奥地利 德国 丹麦 日本 瑞士 | 11.4 10.7 10.1 4.0 12.5 8.4 14.5 12.0 3.7 7.7 40.1 8.3 6.2 13.2 5.2 6.0 | 12.1 8.3 10.9 2.9 11.4 11.6 15.8 8.0 3.8 6.8 36.5 8.6 6.2 14.8 15.4 6.6 |
资料来源：世界银行1997年世界报告，第197页，财政经济出版社1997版。
美国80年代城市政府收入结构情况如表三所示。从表中可知，美国城市政府总收入中税收比重仅约为1/3，而来自收费和“使用者付费”的收入也要占近1/3。当然，美国城市政府间具体情况的差别有时是相当大的，但一般而言，城市政府收入中“费”的比重明显高于县、州政府的同一指标。表四是宾夕法尼亚州和该州阿里甘尼县与匹兹堡市1989财政年度财政收入概况，聊可管中窥豹。
表三：美国城市政府收入结构（%）
| 年 | 1980 | 1985 | 1986 |
| 总收入 一、经常收入 二、公用事业及酒类专卖收入 三、保险信托收入 | 100 80.2 16.6 3.3 | 100 77.6 17.9 4.4 | 100 76.8 17.5 5.6 |
资料来源：《美国统计摘要》第286页。
表四：美国州、县、市财政收入结构的三个实例（1989财政年度）
| 宾夕法尼亚州 | 阿里甘尼县 | 匹兹堡市 | |||
| 收入项目 销售税 个人所得税 遗产税 州属公司净收入 其它经营项目收入 其它收入 合计 | 比重(%) 37.4 28.2 4.2 10.0 13.5 6.7 100 | 收入项目 税收 州转移支付 联邦转移支付 航空费净收入 公共事业收费 杂项 合计 | 比重(%) 54.8 21.2 7.2 8.1 6.5 2.2 100 | 收入项目 期初结余 不动产税 所得税 营业税 其它税 规费、罚没、利息收入 停车场收入 上下水收费 其它收入 合计 | 比重(%) 3.96 32.52 16.54 8.34 8.29 7.75 5.18 9.56 7.86 100 |
资料来源：宾州、阿县、匹市预算（1989）。
另外，从表五我们还可以了解美国一个镇政府1989年财政收入结构的实例（蒙特雷巴伦镇人口约2万，与中国的一个乡镇相仿）。可以看出，美国在这样“最基层”的地方政府（这是借用中国概念。美国大到几百万人口的市，小到几千人的镇，都是同一层次的地方政府），收费与使用者付费民入也不超出政府总收入的1/5。
表五：美国宾夕法尼亚州蒙特伦巴镇财政收入结构（1989年）
单位:美元
| 年度 | 1986(实绩) | 1987(实绩) | 1988(预算) | 1989(预算) |
| 税收收入 不动产税 所得税 居住税 不动产转移税 公用事业税 税收收入合计 非税收入 证照费 罚没收入 投资收入 政府间转移收入 娱乐设施收入 服务收入及其他收入 债务收益 滚存盈余 非税收入合计 总收入 收费及使用者付费收入占总收入百分比(%) | 6139473 2358465 81799 997560 125344 9702641 187690 160551 372653 855750 1404244 599473 3577361 13280002 16.48 | 6675249 2502686 84040 810187 128771 10200933 225574 150148 326273 664886 1504273 823488 1600000 5294642 15495575 16.48 | 6670500 2615000 78000 730000 130000 10223500 211700 117000 365300 647000 1459530 918320 1540000 5258850 15482350 16.73 | 6786590 2850000 78000 730000 135000 10579590 232100 112700 329100 657500 1544480 1040120 235000 4151000 14730590 19.12 |
资料来源：蒙特雷巴伦镇预算（1989）。
总之，在西方市场经济国家，财政收入始终不是单一化的，收费在各国收入结构中的比重不一致，但从未消除。从发展动态看，二战之后，在西方主要国家里，收费规模还呈现出扩张趋势，特别是在市、县、镇政府层面，收费早已成为地方公共产品的供给资金支柱之一，其规模扩张速率超过税收增长率，甚至有所谓“税改费”之说。从表六、表七中可以看到，作为典型国家的美国，50年代至70年代，其城市政府和地方政府收费的增长率都明显快于税收增长。既然收费是一种市场经济国家里的普遍现象，那么，我们就有必要研究它的依据与成因。简要概括起来，有如下几个方面：
第二，西方国家越来越大的财政支出压力，导致收费规模的扩张。西方国家政府支出占GDP比重的平均水平1920年是18.7%，1937年是23.2%，1960年为27.9%，1990年达到43%。主要有三点原因：一是政府职能范围扩大，特别是二战之后，西方国家政府普遍接受了凯恩斯主义理论，打破最廉价政府就是最好政府的律条，扩大了公共事务管理的范围并强化干预强度。在此背景条件下，财政支出规模被当做反周期的工具，财政支出结构变动成为调节社会结构的工具。因此，政府支出的有意识扩张成为刺激经济增长的手段，居民之间转移支付规模的扩大成为调节利益分配、稳定社会的重要工具。此间，一些市场经济国家走上了福利社会道路，政府把公共福利提高视为社会进步的表现，公众也以同样的价值判断标准来衡量现期政府的优劣。这样，财政支出压力难免不断加强。二是社会结构发生了巨大变化。一方面，西方国家的人口规模在继续扩大，另一方面，城市化水平迅速提高，城乡基础设施和公用事业等公共工程大量举办。这两点直接加大了对公共产品和公共服务的需求。三是通货膨胀。西方国家实施凯恩斯主义经济政策的直接负面效应是通货膨胀，直接加大了公共产品和公共服务的提供成本，使得财政支出扩张系数自然需要提高。面对财政支出压力，西方国家在税收上做了很多文章，比如提高税率和开征新税。但这仍不足以解决问题，特别是地方政府，因为税制的统一性和支出压力的不均等性是一对矛盾，其在地方的表现尤其突出。有鉴于此，各国政府都选择了增加收费的办法来应付支出扩张局面。特别是地方政府，只得采取尽可能扩大收费的办法来解决公共产品和公共服务不断多样化、高质化的需求扩张问题。
第三，收费形式自身的特点使其具有某种不可替代性，并能适应“公共选择”制度框架的。政府收费具有更强的使用针对性和征收便利性。一般来说，税收要有相对固定的税源，纳税人要有一定规模，要涉及多个社会收入阶层。税收收入的征收形式是无偿的，使用也是不求回报的，一般没有“给付一使用”两者问的特定针对性。然而收费却具有给付和使用上的明显对应性。由于西方国家财政经过漫长的制度建设，已大体纳入“公共选择”的框架，民众参与性强，社会各界要求政府收入使用高度透明，因而政府（特别是地方政府）往往更愿意采用收费形式来筹措收入。因为很多地方准公共产品或服务不是每个人都享用，而且享用的次数也不一样，采用收费形式来筹措资金，更符合公众的等价交换意识，也易取得公众对政府行为的认同。另一方面，政府收入的源泉大多是多元化的，特别是在经济发达国家，收入分配阶层化显著，社会利益集团斗争激烈，税制的改变和税种的推出难免要经过长期讨论，有时方案讨论来讨论去还要流产。所以与其花费高昂代价去设税征税，不如干脆以公众易接受的方式对某些准公共产品和准公共服务明码标价收费。这样做，“谁付钱，谁受益”，一一对应，公众也明白钱怎么花的，便于监督，不易产生抱怨，并有利于提高政府资金的使用效率；而政府也可获得税收征不到的收入，因为费源相比税源来说更分散、更零星、更波动，由政府在提供公共服务的具体环节征收，最为便利，成本最低。
表六：美国城市政府收入年均增长率（1952－1975）(%)
| 年份 | 1952-1960 | 1960-1970 | 1970-1975 |
| 全部收入 税收 收费 | 7.6 6.9 11.1 | 8.2 6.7 8.6 | 12.8 9.1 12.3 |
资料来源：《Management Policies In Local Government Finance》,Municipal
Management Series,国际地方政府研究会。
表六：美国地方政府收入结构（1957－1977）
| 年份 | 1957 | 1962-1963 | 1966-1967 | 1971-1972 | 1976-1977 |
| 总收入 税收 收费和杂项收入 | 100.0 80.0 20.0 | 100.0 78.3 21.7 | 100.0 76.4 23.6 | 100.0 75.9 24.1 | 100.0 73.2 26.8 |
资料来源：《Management Policies In Local Government Finance》,Municipal
Management Series,国际地方政府研究会。
综上所述，可小结如下：
1．市场经济相对成熟、发达的国家中，各级政府也都有一定比重的财政收入来自规费和使用者付费，不存在政府只收税、完全不收费的情况。但总体上说，收税为主，收费为辅。在收费时，付费者的给付，与其取得的公共服务之间，存在明显的直接对应关系。
2．这些国家来自政府收费而形成的财政收入，也要反映在政府预算之内，并且也要通过与税收相类似的审议批准程序，因而收费的规范程度比较高，管理也比较严格。
3．一般而言，地方政府收费占财政总收入的比重大于中央政府，特别是在人口稠密区集中提供公用事业服务的城市政府的财政收入中，收费收入所占的比重较高、
4．收费的权力在政府本身，任何部门无权自行制定收费计划、核定收费标准和范围。政府机构只是执行政府收费法规和指令的办事部门。
5．具体的收费规模和收费结构及其变动，取决于需要，伸缩性较大，但一般都与政府服务对应而不具有单纯筹措收入的色彩。
反观我国的现实情况，有如下几点主要差别：
1．收费的数量庞大。据财政部统计，预算外资金收入规模相当于预算内资金收入规模的50%以上。另据研究测算，“制度外资金”的规模也大体与预算外资金相当（参见贾康、白景明《政府收入来源及其完善对策研究》，《经济研究》1998年第6期）。“预算外”和“制度外”两大块资金加在一起，至少要与预算内资金“平起平坐”，其中大部分来自各种各样的收费。
2．项目繁多。五花八门的各种收费，基本上不反映在预算中，甚至相当大的部分也不反映在预算外资金收入中。这些收费不受预算程序的制约，规范性很低。
3．不仅我国城市区域地方政府收费的比重很高，区域也如此。乡镇一级政府往往在“头税轻，二税重，三税四税无底洞”的格局下，使收费自筹资金成为财力大头。从东部、中部一些地区的调查情况看，有不少乡镇自筹资金相当于预算内资金的比重可以高达100一300%，管理上则相当混乱。
4．政府各个部门和机构，往往取代政府本身职权，自行发布收费指令，收费规模失控膨胀，收费标准和范围混乱无序，并把收费单纯当做创收手段，实际上与公共产品与服务项目不具备对应性，同时也不可能透明。
总而言之，我国政府体系的税费格局及管理现状，与世界上市场经济国家的通常情况相比，差别是巨大的。借鉴市场经济国家经验，对照我国现实，可知要建立社会主义市场经济新体制，在政府收费方面的努力方向是，一应减少其数量规模，二应提高其管理上的规范程度。
三、我国税费改革基本思路探讨：分流归位
我们认为，“费改税”这种约定俗成的称呼，实际上指的是以清理整顿预算外、制度外资金和各种收费为前提，使政府税收、规费、使用费和非政府预算的商业性收费分流归位的一种综合性税费改革，其中既包括“费改税”这种归位，也包括众多收费向政府规费、使用费和非政府的商业性收费的各自归位，从而形成不同性质、不同形式资金的较规范的分流归位。
关于这种分流归位税费改革的基本思路和要点，可提出如下一些内容：
（一）税费改革的基本思路
以积极稳妥的精神，在清理整顿各种现行收费的基础上，按照市场经济的导向，决定税收、规费、使用费和非预算收费的组合方式和通盘管理框架，依不同的资金性质、特点使它们分流归位，各行其道，从而大大提高政府资金分配与运作的规范性、合理性和资金使用效益，并理顺相关的分配关系及社会经济关系。
（二）分流归位的基本设想
对现行政府系统全部行政事业性收费、附加费和基金等，分门别类，取消一批，改税一批，规范一批，剥离一批，并配套推进地方设税权。公众集资的法规制度建设。
──从清理整顿现行各种收费项目入手，并结合政府机构的精简，将那些明显不合理的收费取消。、居民、农民群众得以减轻负担，将主要由此而来。
──在优化现行税制的大原则下，适当开征若干新的税种，覆盖和替代原来具有合理性的政府与部门收费的很大部分，从而以正税形式筹集吸纳必要的资金用于公益事业、基础设施、公共服务、社区建设等。与此相对应，所筹资金的支出也可以显著提高规范性、严密性和使用效益。考虑到我国税制和宏观税负的现状及各种制约因素，新开征的税种不宜过多，并应注意出台时间的循序渐进、衔接照应，不宜强求一步到位。首先可考虑以燃油税替代原来的道路养路费；进而可考虑以社会保障税的征收替代社保基金交纳；以税的征收替代原来上交的附加与多种收费；等等。
──在提高税制的法治化和规范化程度、加强地方税体系建设的同时，与以分税制为基础的分级财政体制的逐步完善相呼应，应给予地方立法机构（首先是在省级）适当的因地制宜设税权、某些税种开征与否的决定权或税率调整权。税收机动权限，本是分税制分级财政的题中应有之义，但在体制过渡色彩较重的情况下，只能审时度势徐缓推进。
──某些具有合理性，但由于量小、零星以及与具体特定的政府服务直接相关等原因而不宜改为正税的收费，也应力求转为预算内的规费与使用费形式。
──社会公用服务事业的使用者付费，应通过必要的程序确定征收标准或价格的上下限，在有关部门与公众的监督下执行。由于公用服务事业单位的“自然垄断”性质，其运作管理制度必须区别于纯粹商业性的企业，将经营性与公益性合理结合。
──除正税、规费、使用费外，在我国现实生活中还很难完全排除地区、社区内出于公共工程、公益事业等目的而进行的某些一次性集资。在原则上，这类集资应经过公共选择程序（如社区全体公民投票、人民代表会议审议等）决定其可行与否、数量多少以及在不同社区成员间如何分摊等事宜，不应简单地由政府部门和领导者个人专断决定。
──那些属于原政府单位“企业化”之后的经营性收费（包括中介服务收费），应与政府财力动作系统脱钩，转入商业性（企业经营型）资金运作模式。这方面的一个关键因素，是这类收费单位企业化之后，要真正与政府权力背景完全脱离，进入市场公平竞争，这样其收费才能够真正地商业化。
（三）可供选择的过渡性安排及远景目标
考虑到我国预算外、制度外资金问题的复杂性和现阶段配套改革中多种主观、客观因素的约束，我国政府预算完整性的实现，必然要经历渐进过程，需作出过渡性安排去积极地逐步接近远景目标。总体上恐怕要划分“三而二，二而一”两大阶段。
第一大阶段的目标，可设定为将预算外资金和制度外资金全面纳入财政视野，进而将“制度外”并入“预算外”，取消后者的存在，并对预算外资金以全面的专户存储。“收支两条线”等方式加强管理，但仍需保留预算外资金范畴。在把那些已可水到渠成地转为预算内的资金“内转”的情况下，这一阶段上仍然不得不多少保留一些继续属于预算外资金的收费，同时要坚决促成商业性收费的“外转”。概言之，这一阶段以归位为导向的分流已见眉目，但还不得不保留预算外收费的一席之地，原来政府系统的三块财力只是并作两块。然而，预算外的规模将明显缩减。
第二大阶段的目标，再延展推进到将预算外收费乃至预算外资金范畴完全取消，形成真正完整统一的政府预算。届时预算内、外两块财力归于一统，政府税收、规费覆盖所有赁借政府权力的财力征收，一次性集资和非政府的商业性收费也将有成熟的规范，分流归位将真正到位。当然，这一境界的实现，可能至少要待社会主义市场经济新体制基本建成之时。
