我国农地征用制度：沿革、现状问题与健全对策
[摘要]我国现行农地征用制度产生于20世纪50年代，虽经多年和完善，但相比较于迅速发展的社会主义化建设，依然呈现出明显的滞后性和诸多亟待解决的重大问题。为适应快速发展变化的社会发展需要，解决因制度自身缺陷和制度运行过程中存在的一系列实际问题，本文在对新建立之后的农地征用制度的沿革过程进行分析的基础上，针对目前的现状及其中存在的实际问题进行了剖析，提出了健全我国农地征用制度的基本思路及对策建议。
[关键词]农地征用；沿革；现状问题；健全对策
一般说来，土地征用是指国家或政府基于不特定多数人的公共利益目的考虑，将土地所有权强制收为国有，并给予失地人员补偿的一种行为。
在我国，土地征用制度主要是指农地征用制度，是指国家针对集体所有土地的征用制度，也就是国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民以补偿的制度。
土地征用在各国(地区)宪法中一般都可以找到明确的法源，这是宪法赋予国家或政府的一种强制性的公权力，是对公民财产私权的最严厉的制约。土地征用制度涉及农业用地向非农用地转化的问题，在我国同时伴有土地所有制的改变。
农地征用制度有狭义和广义之分，狭义的农地征用制度是指土地征用制度本身，广义的不仅包括制度本身还要包括制度的构建及其运行，本文所指的农地征用制度是指广义的。
一、我国农地征用制度的沿革
国家为实现社会主义现代化目标，总是需要进行经济建设和发展各项社会事业，这就产生了对土地占用的需求；在国有土地存量不足或不适合的情况下，从其他土地所有者手中征用土地就成为必然的选择。既然有了大量的土地关系，也就要求有相应的土地征用制度作为保障。
新中国成立以来，我国农地征用制度经历了从无到有，从不完善到逐步完善的发展过程，如今农地征用制度已经成为我国社会经济制度体系当中的一个重要组成部分。
(一)建国初期
在我国建国后的法律法规中，第一次出现“征用”一词，是在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中。《条例》第十四条规定：国家为市政建设及其它需要征用私人所有的农业土地时，须以适当代价，或以相等之国有土地调换之。
随着经济社会的快速发展，国家建设项目的不断增加，土地占用规模也与日俱增，土地征用关系也就变得更加复杂。为了解决不断出现的新问题，1953年新中国出台了第一部专门针对“土地征用”的完整法规《关于国家建设征用土地办法》，在此办法中第一次提出“土地征用”概念。它是指国家或政府为了获得建设项目的实现，可以通过强制性的手段，收取公有土地、私有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权，并建立国家的所有权或使用权。
《办法》还明确规定“国家建设征用土地的基本原则是：既应根据国家建设的确实需要，保证国家建设所必需的土地，又应照顾当地人民的切身利益，必须对土地被征用者的生产和生活有妥善的安置。”“被征用土地的补偿费，在中应由当地人民政府会同用地单位、农民协会及土地原所有人(或原使用人)或由原所有人(或原使用人)推出之代表评议商定之。一般土地以其最近三年至五年产量的总值为标准，特殊土地得酌情变通处理之。”
(二)社会主义土地公有制建立时期
随着农村土地由农户私有制经过改革后变为社会主义集体所有制，为了适应国家建设的需要，妥善处理国家建设中土地征用出现的新问题和由于土地审批相对宽松而导致的一些地方严重浪费土地现象及补偿不足问题，新中国又在1958年1月6日，在对原有1953年《关于国家建设征用土地办法》加以修订的基础上，重新颁布施行了《国家建设征用土地办法》。在这一时期农村的土地所有制关系发生了根本性的变化，农户私有土地变为集体所有土地，因此土地征用关系也做出了相对的改变和调整。除了规定“必须贯彻节约用地的原则”外，还进一步完善了国家建设用地征用的审批程序，并针对人民生活有所提高的现象相应的提高了补偿标准；在安置失地农民方面强调了尽量以农业安置和就地安置为主。这一办法和1953年颁布的《关于国家建设征用土地办法》一样，都是专门的直接针对土地征用而制定的，是新中国成立后较早的关于土地征用的行政法规。
“文革”时期由于国内经济建设基本停滞不前，导致土地征用相关工作基本处于停顿状态。
(三)改革开放以来
十一届三中全会以来，特别是改革开放以后，随着经济建设的发展，大量新增建设项目增多，土地的价值逐渐显现，为了慎重处理在社会经济关系调整过程中特别是在农村经济关系中由于土地征用所引起的土地关系调整，1982年国务院制定并颁布了《国家建设征用土地条例》。这是新中国成立以来的又一部直接针对土地征用而颁布的法律法规。其中第一次明确规定，征用土地的补偿费包括土地补偿费、青苗补偿费、土地附着物补偿费以及农业人口安置补偿费，并在此基础上适当地提高了补偿标准，对农村剩余劳动力的安置途径也做出了相应调整，主要有：就地农业安置，乡村安置，迁队或并队安置以及农转非—集体或国有企业安置等。
为了进一步加强我国土地管理力度，合理使用占用土地，1986年全国人大常委16次会议在1982年《国家建设征用土地条例》基础上，结合以往相关土地法律法规和土地管理经验，制定并颁布了我国第一部相对完整的《中华人民共和国土地管理法》，将相关土地管理从行政立法上升到法律的高度。[1]
1990年国务院颁布了《中华人民共和国国有土地使用权出让转让暂行条例》，从此以后，城市土地走上了有偿使用的道路。但对比城市土地使用改革，农村土地用地制度改革却相对滞后，在农村土地制度方面特别是有关土地征用方面仍然基本上沿用1986年的《土地管理法》(1988年曾做出修订)。
随着我国社会主义市场经济逐渐步入正轨，土地管理制度也迫切需要调整，1998年第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议对1986年《土地管理法》做出了全面修订，对土地征用制度做出了重大调整。除了随着经济水平的提高相应提高补偿标准之外，将原有五级土地审批制上升为中央级省级两级审批制[2]以外，针对改革开放以来耕地占用严重的情况，提出了“保护耕地”和“占补平衡”的基本原则，以提高全社会在耕地保护上的忧患意识。
但随着经济的不断发展，用地量大大增加，其中出现的一些问题引起了社会各界极大的关注，完善征地制度被提上议事日程。2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议通过《中华人民共和国宪法修正案》，有关土地征用方面的是对第十条规定进行的修订：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用给予补偿。”自此，我国从宪法高度确定了对农地征用给予补偿的制度。与此相适应，2004年8月《土地管理法》依据宪法做出了相应修改。
纵观上述我国土地征用的沿革，不难看出，我国农地征用制度(法规)成形虽早，但就形成较为系统的制度(法律)来说，还是近几年来的事。随着经济发展水平的提高，国家建设项目的不断增多和扩大，我国的农地征用制度也随之不断完善。
但我们同时也应该看到，目前我国现行农地征用制度还存在许多问题，征地实际当中暴露出的矛盾和问题十分明显。征地规模过大、范围过广，征地补偿过低，农民利益得不到有效保障，监督力度薄弱等等问题的出现，固然是经济发展过程中不可避免的问题，但其中更重要的是这一征地制度本身相对社会发展的不适应和滞后。“作为土地管理制度的基本法律，《土地管理法》了我国改革开放以来我国土地管理工作的基本经验，但又滞后于改革实践的发展”，[3]虽然1998年修订的《土地管理法》在原来基础上从多方面做出了重大调整，例如提高补偿标准、严格审批程序、上收审批权、增加保护耕地条款等，但因其基本精神仍然沿用1982年的《国家建设征用土地条例》，从其本质上来看仍然带有严重的计划经济色彩，因此完善我国现行土地征用制度已经成为我国经济社会发展的客观要求。
二、我国农地征用制度的现状问题
(一)征地范围过广，补偿标准低，农民利益得不到保障
我国现行农地征用制度从实质上看不存在对农地的买卖关系，对于被征农地的补偿标准是国家为补偿农民为公共利益做出的牺牲而给予的一种经济补偿，是由国家制定的一种确定标准，在农地征用过程中并没有将被征用的土地视为一种商品。
从我国现行各种法律法规来看，我国土地征用制度中的征地目的，应该仅是针对公共利益用地而言；但由于我国法律中从未明确界定何为“公共利益”，而《土地管理法》中又明确规定：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。因此，一些地方政府往往会依据所谓的种种原因需要对“公共利益”进行解释，甚至打着各种“公共利益”旗号将征用上来的土地随后变成了各种房地产、商业用地等，这样就在无形之中扩大了“公共利益”的征地范围。
在补偿方面，《土地管理法》规定要按土地原用途给予补偿，并且土地补偿费和安置补助费总和不能超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。而在目前农业发展呈现多元化的情况下，农地的年平均产值既无法体现又无法衡量土地的稀缺性和土地真正的价值。而且许多以“公共利益”名义征来的土地又转手卖给一些开发商进行商业项目。据了解，一块农地，一旦成为城镇或用地，其市值上升几十倍甚至百倍，对这些“非公共利益”征地却仍按“公共利益”标准对失地农民进行补偿，即使这样的低补偿在某些地方还会经过层层提留占用挪用等，到农民手中已经所剩不多。这种“低征、高卖”产生的价格差额极大地损害了农民的利益，不仅使农民失去了土地，也将农民排斥在土地增值收益之外，引起了失地农民的强烈不满，也成为农民阻挠政府征地的一个重要原因。
农民利益得不到有效保障也是现阶段我国土地征用当中实际存在的一个不可忽视的问题。在现实征地当中，农民的合法权益常常被侵犯，一些地方因种种原因违反法律规定滥用征地权，强行占地，侵犯农民的土地承包权，在补偿时又不能很好地对农民的土地承包权予以足够的重视；一些地方还存在为了节省成本而随意压低补偿费及补偿费不到位的现象，且往往由于征地补偿分配混乱，乡(镇)、村、组、农民之间缺乏可操作的统一分配方法，导致农民所得进一步减少，农民往往仅能得到征地补偿的5％～10％，严重损害了政府的公众形象。
(二)征地主体缺乏有效的监督制约机制，征地随意性严重
1998年九届人大四次会议对《土地管理法》进行了修改，上收了征用土地的审批权，将以往征用土地的五级限额审批改为由国家和省级人民政府两级审批。缓解了由于土地多级审批所带来的土地滥用的弊病，加强了国家对土地的管理职能。
但是，其中有一个值得我们关注的问题是，不论是土地的多级审批还是土地的两级审批，作为征地主体的政府部门，至今都缺乏有效的监督和制约，既是征地的执行机关，又是征地行为的管理机关，这种“运动员”兼“裁判员”的双重身份，使得征地机关在征地过程中成了“主导者”，处处说了算。”[4]
另外，由于我国土地征用相关法律法规条文分散，缺乏连贯性、针对性，以至征地中出现的种种问题，诸如征地补偿款不到位、甚至出现层层克扣挪用，随意压低补偿标准，征地程序不透明屡屡发生却得不到有效解决等问题。而对于征地补偿款的落实，我国的法律有着明确的规定。目前的问题主要是出在执行上存在偏差，因此严格依法办事，建立对行政执行部门的有效的监督制约机制，是做好目前征地工作的前提和保证。
由于执法部门监督力度不得力，征地的随意性也很严重。一些地方打着低价土地的旗号招商引资，盲目搞各类开发区，滥占耕地，因实际需要而随意解释征地条款。有资料表明，截至2002年底，全国共有各级各类开发区3837家，其中省级以下开发区2586家，主要是各种工业园区，圈占大量耕地，规划面积已达3．6万平方公里，超过了全国城市用地面积。这种征地的随意性和缺乏监督性，不仅严重地伤害了农民的感情，而且滥占滥用了大量耕地，这对我国这样一个人口大国来说，不能不说是一个十分严重的问题!
(三)征收征用概念混淆
一直以来，我国立法有意或无意地混淆了土地征收和土地征用。我国的立法基本上只涉及到了土地征用而未涉及土地征收。[5]
土地征用和土地征收是近现代世界各国土地法律法规当中两个极为重要的概念。一般而言，土地征收和土地征用是有区别的。土地征收主要针对的应是他者的土地的所有权，而且他人的土地所有权因征收而消失。而土地征用的标的物应是土地的使用权，而不是针对土地的所有权。
但就目前我国的习惯而言，我国土地征用制度是指国家基于公共目的需要，依法将集体所有的土地收归国有，并给予失地农民补偿的法律制度。在此期间国家对集体所有农地及附着在其上的他项权利的进行“征用”，土地的所有权发生了改变，实质上行的是“征收”之实。
这种土地征用征收不加以区分的情况，对农地集体所有权、农户使用权以及农民的利益保护十分不利。土地是农民最基本的生产生活保障，能不动农民的土地尽量不要去动，即使动了也应该给予合理的补偿。虽然许多地方的农民收入已呈多元化，但在我国目前农村社会保障体系还不健全、农民整体素质还不高的情况下，中国的大部分农民还是靠地维生，靠天吃饭，土地的收入还是他们最基本的生活来源，失去了土地的农民很容易在不合理地花费了土地征用补偿款之后，变得一无所有。而对于一些临时性的公共利益项目，比如戒严、临时性军事设施建设、临时需要性建筑等，在公共利益完成以后应尽快将土地归还农民，并需给予相应补偿，农户可以在原有土地上继续行使使用权及其相关权利，这样对保护农民土地使用权的长期性和稳定性十分有利。
(四)集体产权主体模糊，农民参与性差
我国自建国以来，土地制度虽经一再改革，但集体土地产权的主体至今依然十分模糊，对这一问题的理解也存在很大争议，目前对农地集体产权的理解总的来说存在两种观点：一种是“多元主体论”，认为集体土地产权主体是多元的；一种是所谓的“缺失论”，认为集体土地的所有权主体是虚置或缺失的。[6]但不论是“多元”还是“缺失”，集体土地产权在目前我国土地制度当中存在的问题都是不可忽视的，尤其是在土地征用过程中出现的一系列问题都不能不引起我们极大关注。
集体所有权是一个总的概念，它是对多种多样的劳动权中集体组织各自享有财产所有权所做的概括。《土地管理法》、《农业法》等法律规定我国农民集体所有的土地依法属于村民小组、村和乡(镇)三级所有，但究竟产权主体是谁、是哪一级集体、是哪一级集体经济组织并不明确。这就造成了土地名义上归集体内每个成员所有，但又不属于任何个体成员所有的局面。从而导致在实际农地征用过程中，无论哪一级集体组织都不能成为完全代表农地产权的主体。况且从很大程度上讲，乡、行政村和村民小组本质上是一种带有行政意义的垂直隶属关系，乡(镇)一级属于我国行政组织的基层设置，村一级组织是基层行政组织在村一级的派出机关，组又是村的延伸，是行政组织，不是经济组织。因此找不到谁代表集体利益来真正关心土地，并成为土地所有权的体现者。
另外，由于这种集体产权多元化或被架空而实际虚置现象的存在，使得集体土地的“生杀大权”往往被少数村干部所把持，而他们在实际上就成了集体土地的“当家人”，成了其中一些人“寻租”的工具。而在土地征用过程中，由于征地的透明度差，农民的参与权，知情权等权利被严重忽视。农民对土地具有天生的依赖感和亲切感，他们是土地的直接使用者，但“征前不知情，征后不协商”却往往成为一种普遍的现象，辛勤劳作的土地一夜之间糊里糊涂丟失掉，这对农民来说不能不算是一种悲哀，对我们的社会来说恐怕也应该是一个值得广泛关注和解决的重大问题。
(五)失地农民安置措施不完善
失地农民，是伴随城市化和工业化出现的特殊群体。据保守估计，我国失地农民目前已经达到近4000万，而且，这一数字还在以每年250万到300万人的速度递增。
农地自古以来就承担着农民的就业社保功能，农民失地以后，就业问题、社会保障等问题就会凸显出来。随着我国经济体制改革的进行，各级各类企业用人制度发生了根本性的变化，政府原有的传统的安置方式逐渐失灵，失地农民问题开始凸现。目前有关土地征用最详细的《土地管理法》中并未对失地农民的安置提出具体的措施，各地最主要的还是采取货币安置方式。但由于各种原因，例如补偿费用低，不合理花销或投资等等，货币化安置方式往往只能解决失地农民的近忧，却难以化解他们的远虑，从而导致部分农民失地又失业，况且绝大多数农村的社会保障体系尚属“空白”，所以这些失地农民的长远生计必然成为一个巨大的社会问题。特别是其中年龄较大的农民，在失去土地后，往往会成为“上岗无业、种地无田、低保无份”的“三无”人员。农民失去土地就意味着社会保障能力的丧失，这么庞大的失业大军绝对是我国社会稳定的巨大隐患。
有人认为，暂时牺牲农民利益为现代化发展服务是无可厚非的；但农民自从改革初期就毫无保留的为现代化的实现做着贡献，没理由在国家有能力反哺农民后仍然无条件的继续着他们的牺牲；农民为城市化、工业化和现代化做出了巨大的贡献，他们有理由要求一同享受经济社会发展带来的繁荣。目前土地征用当中出现的问题已经严重的影响到了政府的公信力和农民的信心，如果不高度重视并及时加以解决的话，势必会影响到整个经济的大局，甚至会引起社会危机!
三、我国农地征用制度的健全对策
土地征用制度是一国土地制度体系中的重要组成部分之一，尤其是在我国目前城市化进程迅速的情况下，土地的征用占用更是不可避免。在这种情况下，必然要求有一个与目前发展情况相适应的土地征用制度。
笔者认为，健全我国土地征用制度的基本思路及对策主要应该包括以下几个方面：
(一)完善并构建相关的法规是健全我国土地征用制度的核心内容
一项制度的确立，首先要有相应的法律法规作为基本准绳。我国目前涉及土地管理的法律法规主要有《土地管理法》、《土地承包法》等，其它散见于各类相关法律法规之中。基于以上的内容，笔者认为，应该抓住2004年宪法修订的契机，在各地经验的基础上，加快对土地征用相关法律制度改革完善的步伐。
1．完善《土地管理法》及与土地征用制度相关的法律法规
(1)相关法律中应体现《宪法》精神，将征用与征收严格区分开来。目前《土地管理法》已将相关内容修改。尽快将永久占地同临时用地区分开来，这样不仅有利于对农村集体土地的所有权的保护，也有利于农民土地使用权的保护。
(2)改革土地增值收益分配方式。土地违法案件的屡禁不止，其直接原因就是利益驱动。笔者认为，应将土地出让金按一定比例大部分直接列入国家财政收入，然后由国家相关部门加以重新分配，并从中列出一定比例作为土地征用专项基金。此部分资金应划拨到失地农民专用账户，用于支付失地农民养老保险、就业培训资金以及资金等，以顾及他们的长远生计和利益。
(3)按照法律关系确定土地承包关系，明确农民土地使用权，尽快制定农村土地使用权法，用法律和制度保障农民土地使用权。从法律上允许并规范农民集体建设用地合理流转。在国家土地一级市场应该向集体土地开放，但要有相应的严格的审批程序，对于基本农田应严禁进入土地市场进行交易，要积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。
(4)将公共利益征地与非公共利益用地严格区分开来，在完善公共利益征地政策的同时，提出非公共利益占地的用地政策办法，同严格意义上的征地彻底区分开来。政府应该退出这一领域，按市场运作。在土地利用规划范围内，采取“招拍挂”的方式出让土地的使用权。
(5)改革安置办法。在现阶段的情况下，单纯现金安置根本无法满足失地人员长远生活安排和基本保障。所以，在《土地管理法》中除对失地人员应付的安置补助费外，还应突出强调失地农民的就业安置和基本生活保障的问题，探索对失地农民有效的、稳妥的安置方式。另外，安置补助费应严格的专款专用，不得擅自挪作它用。
(6)尽快制定《物权法》。世界大多数市场国家都有此法，物权相对于债权来说具有优先权，法律效力更强、更稳定。民法中的物权法应以国际惯例单独分列出来，以视对物权的重视。我国的物权法已列入十届人大常委会的立法规划，有望在近期出台。《物权法》的制定和实施将有利于保护公民的私有财产。
(7)制订《土地法》。该法可作为土地制度运用的框架性、基础性法律。作为调整土地关系的完整框架，世界大多数国家都十分重视对此法的制订颁布，其中应包括对土地产权的明确界定，城乡土地使用的统一原则(解决城乡二元体系)等。
2．制定专门的《土地征用法》，将土地征用纳入法制化轨道
由于我国目前城市化进程日益加快加深，土地的利用会日渐增多，尤其是城市扩充过程中出现的对农村土地的征用问题十分复杂，依据国情以及我国目前所处的社会主义初级阶段的土地利用情况，必须要依照国际惯例，在完善相关土地法律法规的同时，制定专门独立的《土地征用法》，确立土地征用的具体实施措施及操作规程，以弥补《土地管理法》等相关法律具体操作性不强的不足。
笔者认为，《土地征用法》的主要框架应该包括：
(1)明确土地征用范围。明确规定何种条件下可以实行土地征收，将非公共利益用地严格限制在征地之外，即明确严格的公共利益范围。
(2)明确征地补偿标准的方法。实行分区域、统一的补偿标准。其中应着重强调失地人员的就业安置方式以及明确对农民土地承包权的补偿。
(3)明确土地征用过程中政府官员、用地单位以及被征地人员的权利和义务，明确具体相关责任人违法后的惩处措施。
(4)制定明确的土地征用程序和征地步骤。要坚决贯彻“以民为本”的原则，征地之前以通告的形式告知当事人，听取相关责任人的意见，必要时按国家规定程序举行听证会。
(5)规定具体的支付赔偿的程序以及最高时限。以防止个别人员和利益集团对土地补偿款的截留、挪用和占用。
(6)明确征地纠纷的处理机构和方式，给被征地人员以质疑和申诉的机会和途径。
(7)规定文物古迹在土地征用当中要受到特殊的保护和处理。
(二)构筑有效的监督体系是健全我国土地征用制度的关键举措
权力的执行要有相应的执行监督机构，建立自上而下的执法监管部门是保证土地征用法律法规确实执行的“达摩克利斯之剑”。
1．严格控制土地审批权，实行责任制，层层负责，出现问题落实到个人
1998年《土地管理法》中已明确规定。将土地审批权上移至国家和省级政府。但一直未能得到很好的落实，尤其是在现阶段，由于新增建设用地的土地有偿使用费大部分归于地方政府的情况下，更是加速一些地方政府征地占地的积极性，市区县供地权仍在各地方占地上起着推波助澜的作用。目前国家正在酝酿土地的垂直管理体制，试图以这一举措来实现对地方土地管理机构人事权力的上收，并由此冻结市、县、乡的土地审批权。实现土地垂直管理体制之后，省级以下政府的土地审批权力将不复存在。但目前改革正在进行当中，所以改革的效果还有待时间证明。
笔者认为，在严格土地管理体制的同时，还应该实行土地管理的领导责任负责制，将土地利用保护尤其是耕地保护同政府官员的政绩挂钩，明确岗位职责，责任落实到个人，实行层层落实、层层负责的制度，并及时加大宣传力度和惩处力度。
2．征地补偿费设专用账户纳入银行体系，设公开查询机构，监督土地补偿金使用情况
设置征地资金专用账户，纳入地方银行体系，并将其按照国家政策分为土地补偿费、地上附着物及青苗补偿费、安置补偿费等(在改革征用补偿费后可相应改变分配方式)，将存折银行卡等发放到失地农户手中，但应探索相应措施尽量避免将补偿费一次性全部发放到农民手中，以防止失地农民对征地补偿费的不合理使用而使其长远生计无法保障。专款专用，可有效防止征地补偿费被截留、挪用等。将土地补偿费及安置补助费的利用情况公布，任何人都可查询其使用情况，这样做，能有效地防止征地补偿款的挪用滥用，增加资金使用的透明度。
3．设立专门土地执法监察咨询机构，加强土地执法监察力度
各地应设立专门的土地执法监察咨询机构。土地监察咨询机构可以由以下人员组成：土地管理部门的专门人员、执法部门专员，土地管理专家学者，失地农民代表等。这几者可形成一种相互制约的机制，类似有限责任公司中的监事会，对土地征用权的行使及补偿安置情况进行公开监督和受询。这其实符合管原理上的执监分设原则，在土地管理部门之外设立必要的监督和制约，有利于暴露矛盾和解决矛盾，也给农民提供一个问询相关问题的手段和场所。
另外，在此基础上应该探索设立专门土地纠纷裁决机构，该机构应该在充分考虑农民财产权和基本权利的基础上，具有对土地纠纷裁决的绝对权力，但其案件因涉及到失地农民的根本利益，因此应接受社会公开质询，以增加其案件审理透明度。
(三)鼓励农民参与征地是健全我国土地征用制度的必要条件
1．鼓励农民积极参与征地，使征地过程透明化
在征地过程中要严格履行法定程序，特别是要保护被征地农村集体经济组织和农户的知情权、参与权、选择权等。农村集体经济组织是农村土地的产权所有人，农户拥有承包土地的所有、使用权，尊重农民对土地的所有权即是尊重农民的财产权。所以笔者认为，在征地过程中要实现充分尊重农民的知情权，就要做到在征地之前要充分听取农民的意见。可采取公示制度，国外实行听证会制度(但在我国目前现实情况下，范围过大的听证会会加剧征用成本，可小部分或有条件的地方按国家规定实行)。做到与农民协商征地，从而达到在征地过程中的国家政府与农民的“双赢”。
2．探索多种形式，让农民可以共同分享土地增值收益
现行土地收益分配制度在很多方面的影响是负面的，我国《土地管理法》的五十五条规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方人民政府，都要专项用于耕地开发。但现实情况则是，在一些财政紧张的地方，土地使用费就成了当地政府的“第二财政”和招商引资的优惠旗号，以“低征”、“高卖”搭乘“公共利益”的便车，并以此方式公开谋获暴利、“与民争利”，严重地损害了政府的公信力。
国土资源部耕地保护司负责人曾指出，现行的土地收益分配办法，往往导致占用耕地越多，地方或部门收益越大的结果，而采用的手段往往是“低进高出”。这种土地收益分配方式往往刺激少数地方政府征地的积极性，十分不利于耕地保护和农民利益。
因此应该探索使农民可以共同分享土地增值收益的多种形式。例如，可以探索土地使用权的合理流转、土地使用权人股经营、增加征地补偿标准，从土地出让金中划出一部分为农民交纳医疗、养老保险等，具体操作方式应因地制宜，各地依据自身条件开拓新路以力保农民失地不失利。
(四)建立妥善的安置方式是健全我国土地征用制度的可靠保障
建立妥善的安置方式就是要探索妥当完善的就业服务系统和社会保障机制，寻找多种途径安置失地农民。目前各地已探寻出各种安置办法，例如采取留地安置，土地入股安置、社会养老保险安置等方法。要解决被征地农民长远生活并无后顾之忧，应探索对不同年龄段的被征地农民实行多渠道、多样化的安置方式，设立失地农民最低生活保障，设立“留用地”，提高支农资金，特别是探索从土地出让金中划拨等方式。积极拓宽就业模式，用地单位工程上马时，在同等条件下应优先雇佣被征地农民等。笔者认为，探索合理的完善的安置方式主要应该从以下几个方面人手：
1．改革城乡二元社保体系，设立专门的失地农民保障基金，将失地农民纳入社保体系
目前农村社会保障尚未立法，在制度建设基本空白的情况下，应尽快将失地农民纳入城市社会保障体系当中，实现与城镇社保的连接。成立失地农民社保基金，帮助农民理财，具体操作方式可仿效城市社保基金运作。
至于基金筹措，可由国家、农民和用地单位三方共同出资。在提高补偿标准的基础上，农民从征地补偿费中拿出一部分，国家和政府从土地出让金当中拿出一部分，用地单位拿出一部分(可计人生产成本)。国家在2004年末已停止划拨土地，这样在一定程度上减低了“暗箱操作”所带来的巨大成本，透明性增加、公开度增强。而事实证明，公开招投标成本要比“暗箱操作”成本要低，并且有利于有实力者脱颖而出。这样就可以保证建设资金及时到位、工程顺利开工、补偿费用及时发放等。此举也会迫使用地单位珍惜较高成本得来的土地，促使其合理利用，使土地浪费严重现象得以相对缓解，从而促进土地征用制度的良性发展。
失地农民应享受基本医疗保障、社会养老、失业保障等基本社会保障，保障金由国家和用地单位从土地补偿金中直接拨付出相应部分支付给当地社会保障部门，参加各项社会保险，并建立基本养老金账户。
失地农民可分年龄段上缴，采取半自愿原则，设立最低限额，除保证最低限额必须上缴外，更高档次由农民自愿缴纳，要以保证农民能领到城区最低生活保障金作为参考，来适当提高现行补偿标准。但事前应该对农民进行充分宣传教育，使农民了解国家的社保政策，尤其是对中老年年龄段的人来说，充分了解国家大政方针政策有助于农民的积极配合。
2．建立完善的再就业培训体系，鼓励失地农民自主创业
失地农民之所以在失地以后很难融入城市生活，一是长期的生活习惯导致对城市的快节奏生活很难适应；二是就业能力差、技术水平低，不适应城市相对较高的生产力发展。完善良好的再就业培训系统是解决这一问题的根本出路，再多的钱也有坐吃山空的一天，但有了一技之长就有了生存的根本，所以再就业培训体系就显得尤为重要。虽然短期不能完全提高农民的竞争力，但起码可以掌握一门简单的技术，加之培训机构的推荐，短期内解决在城市中的生存应该不成问题，不失为一个好办法。
再就业培训体系应该城乡同步进行，将农村劳动力就业问题纳入国家的就业规划，由国家拨专款专用，建议根据不同年龄段和不同文化层次，有针对性的安排不同的培训内容，尽可能多地解决农民的就业问题。城市化进程速度在不断加快，以后的若干年内还要有许多农民涌人城市，对农民再就业培训是非常必要的。再就业培训中农民也应交纳部分的钱款，作为督促其学习的压力和动力，毕业合格全部推荐工作，做到只要肯出力，就不愁没有工作。目前一些省市已经开始尝试实施这一方式，取得了良好的成效，建议在全国有条件的地方推广开来。
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[1]郭洁：《土地资源保护与民事立法研究》，北京，出版社，2002年，297～298页。
[2]李延荣主编：《房地产管理法》，北京，人民大学出版社，2002年，44页。
[3]齐援军：《我国土地管理制度改革的回顾与前瞻》，《研究参考》，2004年13期。
[4]史娟、姜开勤：《对失地农民财产权益问题的思考》，《农业经济》，2004年6期。
[5]杨一介：《中国农地权基本问题——中国集体农地权力体系的形成与扩展》，北京，中国海南出版社，2003年，172页。
[6]朱冬亮：《社会变迁中的村级土地制度：闽西北将乐县安仁乡个案研究》，厦门，厦门大学出版社，2003年，21页。
The System of Farmland Acquisition in China:
Evolution, Current Situation, Problems and Countermeasure
Abstract Current farmland acquisition system in China was originated in 1950s and has been developed and perfected for many years since then, but are still facing obvious problems to be solved, compared with socialist modernization and market reform. In order to accelerate the sys- tem reform of farmland acquisition of China, make it be perfect, and in order to solve a series of practical problems caused by the defect of system, this paper puts forward some countermeasures and suggestions on the basis of historical analysis on the system of current farmland acquisition of China.
Key Words Farmland Acquisition, Evolution, System
