规范和完善我国居民收入分配机制

                     作者：熊顺祥 陈家积　金贤东

　　党的十一届三中全会以来,在邓小平同志建设有特色社会主义理论和党的基本路线指引下,我国对居民收入分配体制进行了多方面的改革,取得了较大的进展,分配格局和分配关系发生了很大变化。扭转了过去长期存在的“重积累、轻消费”的倾向,通过调整积累与消费的比例关系和其他改革措施,改变了收入增长与生产增长相脱节、城乡居民收入增长缓慢的局面,城乡居民生活水平不断提高,消费结构逐步改善,初步形成了按劳分配为主、多种分配方式并存的分配格局。全面实行了联产承包责任制,实行工效挂钩和岗位技能工资制,机关事业单位实行以职级工资为主体的结构工资制等。这些改革措施使城乡居民收入结构发生变化,收入来源渠道增加,收入结构多元化,出现了生产促进消费,消费引导生产的新格局。

　　分配制度的改革和分配关系的调整,有力地促进了国民经济持续快速发展。1979~1995年国内生产总值年均增长9.8%。在此基础上,人民生活水平迅速提高,城镇居民人均收入由1978年的316元上升到3893元,年均实际增长6.4%;农民人均纯收入由134元上升到1578元,年均实际增长8.1%;城乡居民人均储蓄存款由22元上升到2449元,增长110多倍。全国人民的温饱问题已经基本解决,正在向小康迈进。随着收入的增加,居民消费结构不断调整,消费领域不断拓宽,带动了消费品和第三产业的发展。同时也使我国的积累机制发生了深刻的变化,居民可支配收入中用于投资的份额不断上升,居民资产成为积累生产建设资金的重要来源。但是,当前在我国居民收入分配方面也出现了一些需要引起注意的突出问题,主要是:

　　1.居民收入的增长总体上快于经济的增长和效率的提高,使国民收入分配格局过分向个人倾斜。改革开放以来,我国居民收入总量持续快速增长。初步测算,从1981~1994年的14年中,国内生产总值年均增长10.1%,个人收入总量实际增长10.9%。14年间居民收入总量平均每年的增长超过经济增长0.8个百分点。其中,“六五”期间居民收入增长快一些,带有一定的补欠帐性质,“七五”期间两者增长关系基本正常。最突出的是1991~1994年,居民收入总量的增长平均每年超过经济增长1.6个百分点。

　　居民收入总量的过快增长,使国民生产总值的最终分配格局发生了重大变化,国家所得比重大幅度下降,个人所得比重大幅度上升。特别是财政收入占国内生产总值的比重不断下降,使国家的宏观调控能力大为削弱,不利于国家集中资金进行重点建设和协调地区间的经济发展,同时也不利于形成良好的宏观经济环境,加大了通货膨胀的压力。企业所得比重上升甚微,所得份额偏低,使企业缺乏自我积累、自我发展能力。个人所得份额过大,是造成分配不公,诱发通货膨胀的重要原因。

　　2.不同社会群体之间收入差距扩大,出现了一个高收入群体。随着平均主义倾向逐步打破和在分配领域里引入竞争机制,居民之间的收入差距逐步拉大,这是必然的。合理的收入差距有利于社会生产力的发展和效率的提高。但如果差距悬殊,任其扩大,就会造成严重后果。对此,需要引起足够的重视。改革开放以来,城乡居民之间收入差距呈现先缩小后扩大的趋势。1978年城镇居民人均生活费收入为316元,农民人均纯收入134元,两者之比为2.36∶1,到1984年两者之比缩小到1.71∶1。1984年以后,农民收入增长减缓,城镇居民收入增长加快,1995年城镇居民人均生活费收入为3893元,农民人均纯收入为1578元,两者之间的差距扩大为2. 47∶1,已高于改革之初。

　　居民个人之间收入差距也在扩大。城镇居民中10%的最高收入户人均收入与10%的最低收入户的差距,1990年是2.9倍,1995年扩大到3.8倍。国际通用的反映个人收入差距的基尼系数,城镇居民由1978年的0.16上升为1995年的0.28,农村居民由1978年的0.21上升为1994年的0.33。尽管还处在基本合理的区间,但收入差距已经拉大。

　　不同地区之间、不同所有制职工之间、不同行业之间收入差距也呈扩大之势。

　　在居民个人收入差距不断扩大的过程中,出现了高收入群体,主要分布在一些流通公司、非银行金融机构、房地产开发公司等行业以及外资企业的中方高级雇员、私营业主、个体经营者、少数企业经营承包者、某些特殊职业的从业人员(如部分演员、歌星、运动员、律师、高级厨师)等。这部分人的年收入比居民的平均收入水平一般高出5~8倍,有的甚至高出十几倍或几十倍。还有少数人靠利用手中的权力收受贿赂,贪污腐化,倒卖批文、许可证,大肆攫取侵吞国家财产。

　　3.收入政策不规范,分配秩序混乱的问题比较突出。国家对地区和部门实行的动态调控的弹性工资总额计划和企业普遍推行的工资总额与经济效益挂钩的管理办法,由于政策、价格、税收、投入资源、环境、机制、管理、统计、操作等各方面原因,实际上没有真正起到约束工资总额正常增长的作用。职工收入水平高低在很大程度上还取决于企业对国有资产的占有情况、对资源的垄断程度和其他不平等竞争条件。因此,这种收入差距的扩大,不仅不能调动人们的生产积极性,反而引起广泛的不满,助长了行业、企业间的相互攀比。对行政机关和事业单位在收入分配方面的政策也不够规范,一些地方和部门受物价和攀比效应的影响,未经批准随意增加补帖津帖的问题十分突出。在工资以外的收入中:一是一部分人靠不平等竞争和利用体制、政策上的漏洞,获取不合理的超额收入。例如无偿使用国有资产、国家资金等生产要素从事各类生产经营活动,而收入则归个人占有。一些个人或集体开发、开采、利用国有资源(如土地、矿藏、水域、道路),获取高额收入。在国有企业实行股份制改造过程中,一部分企业通过低估国有资产价值大量占有本应属于国家所得的收入。在房地产批租、股票经营、国有企业产权交易、银行贷款审批过程中,有的执权者与经营者相互串通,大量侵吞国有资产、资源。二是当前对国家行政机关的非生产性收费和事业单位的“创收”缺乏明确的规定和有效的管理与及时的监督,致使一些部门和单位依靠权力滥设关卡,乱收费、乱罚款、乱摊派的现象愈演愈烈,这些收入的相当一部分转为个人收入。

　　三是非法收入面广量大,膨胀迅速,影响恶劣。其手段,从制造、销售假冒伪劣商品、哄抬价格、欺诈骗取到官商结合、内外勾结、搞权钱交易;其范围,从个体工商户、私营企业主、外资企业中方高级职员到国有企事业单位工作人员、国家公务员等,都有人靠非法手段牟取收入。

　　4.收入再分配环节有待加强。当前我国对个人收入再分配的调节主要靠征收个人所得税进行。根据建立社会主义市场经济体制的要求,1994年我国工商税制进行了全面改革,将“个人所得税”、“城乡个体工商户所得税”、“个人收入调节税”三税合并为个人所得税。改革后的个人所得税制仍旧沿用以前的分项扣除、分项定率、分项征收的模式,根据所得来源的不同特点,对工薪所得、个体工商户生产经营所得与企事业单位承包租赁所得采用两种不同的超额累进税率。改革后统一了税法,扩大了征收范围,增加了对三项个人所得征税的内容,调整了减免税优惠规定。通过改革,个人所得税收入逐年增加。1993年为46.82亿元,1994年达到72.48亿元,1995年初步数为131亿元。个人收入所得税收入的增加,对于缓解社会分配不公的矛盾、增加财政收入、促进我国经济的发展发挥了积极作用。但是无论从调节收入分配的角度还是从增加财政收入角度分析,我国个人所得税的实际征收水平都显得太低。据国家税务总局估计,个人所得税实际征收额仅占应税税额的30~50%。造成这种状况的主要原因:一是现行规定中一些应税项大的代扣代缴义务人难以落实;二是现行的分项所得税制已与个人收入结构中工资外收入大幅度增加的情况不相适应,存在税法漏洞;三是没有相应的配套措施,缺乏可资利用的稽查手段;四是税务部门缺乏有效的执法手段,对偷漏税行为惩处不力;五是地方政策和税务部门对个人所得税的征管工作重视不够,征管不力;六是缺乏与个人收入所得税相配套的其他税种,难以对个人收入的存量部分进行调整。

　　当前居民收入分配中产生上述问题的原因是多方面的,既有思想认识上的偏差,又有政策措施上的缺陷;既有微观机制不健全所导致的初次分配缺乏制约,也有宏观调控体系不完善引起的再分配调节不力;既有体制转轨时期的无序现象,又有法制不健全出现的漏洞。

　　居民收入分配中出现的上述问题,直接导致成本过快上升,自我积累能力减弱,市场竞争力下降;造成财政收入占国内生产总值比重的持续下降,严重削弱了国家的宏观调控能力。个人收入增长过快,下去还会推动物价上涨,引发严重通货膨胀,对国民经济的持续快速健康发展产生非常不利的影响。而分配不公矛盾的加剧,也会引起群众的不满,严重影响社会的稳定。

　　鉴于此,近年来,国家对个人收入分配中存在的问题非常重视,采取了一系列政策措施。如多次强调要严格控制消费基金过快增长、严禁用公款搞高消费、加强个人所得税征管,各地还相继建立职工最低工资标准,保证低收入居民生活稳定等。这些措施对缓解居民收入总量增长过快和收入差距扩大起到了一定作用。但要从根本上解决这些问题,必须通过深化改革,建立起与社会主义市场经济相适应的收入分配制度。要进一步统一认识,使各级领导干部充分认识到改革分配体制、理顺分配关系的必要性和紧迫性。这是建立社会主义市场经济体制的一项重要内容,也是抑制通货膨胀、保持社会稳定的基本条件。必须从落实全党全国工作大局的高度,着眼于国民经济长期持续快速健康发展,正确认识和妥善处理国家、集体、个人三者关系,坚决纠正那种不顾大局、不看长远、盲目攀比的倾向。要采取有针对性的措施,保护合法收入,调节过高收入,取缔非法收入,认真解决部分社会成员之间收入差距悬殊的问题。

　　一、建立规范的企业收入分配制度。结合建立企业制度的试点工作,建立和健全企业职工收入分配的约束机制,包括所有权约束、市场约束、成本约束和财务约束,规范企业经营者、承包者的工资、津贴和奖金,严格控制其收入水平。同时,发挥市场机制对企业收入分配的基础性调节作用,认真执行“两个低于”的规定。通过税制改革,实现对各类所有制单位公平税负,调节负担不均造成的收入差距;通过设立特殊税种将垄断性行业或占有垄断性经营条件而获取的超额利润收归国家财政。加强国有资产管理,坚决制止国有资产在国有企业实行国有民营、中外合资过程中的流失。坚决制止企业以截留收入、挪用资金、变卖资产等方式将国有资产转为个人收入。

　　二、清理整顿工资外收入。一是全面清理工资外收入,实行职工全部收入工资化、货币化。在各单位全面清理工资外收入的基础上,取消不合理的收入项目,将全部福利性、实物性收入逐步由暗补转为明补,连同在住房和社会保障制度改革中个人增加的所有收入全部纳入工资总额的范围。二是继续清理整顿行政事业单位收费。所有收费项目、收费标准和收费办法都必须按规定进行审批。必须建立完整的台帐,实行收支两条线,有些应纳入预算管理,以利于监督检查。

　　三、加强对个人收入的宏观调控。一是强化个人所得税的调节作用。个人所得税是当前调节过高收入的主要手段,必须从各个环节上加强征管。任何地方和部门无权擅自采取变通办法,自行减免个人所得税;进一步完善个人所得税制,逐步由分项所得税制向综合所得税制过渡;建立个人收入本人申报和法人支付个人收入申报的双向申报制度,实行存款实名制,扩大个人所得税代扣代缴的覆盖面,严格执行代扣代缴制度;提高税收人员的素质,改进税收征管技术,加大监察力度。要适时建立和开征新的税种,如利息税、遗产税和赠与税,对居民个人收入的存量进行调整。二是发挥社会保障制度在调节收入分配方面的作用。加快社会保障体制改革的步伐,实行社会统筹和个人帐户相结合的筹资办法,使社会保障资金有稳定可靠的来源。三是通过实行适当倾斜的政策支持中西部地区发展,逐步缩小地区之间经济发展水平的差距,并通过建立规范的中央财政转移支付制度,扶持不发达地区的经济发展,调节不同地区间居民的收入差距。

　　四、保障社会低收入居民的基本生活。在体制转轨和产业结构调整过程中,有一部分企业由于不适应新的竞争环境而失去生存能力,一部分居民的基本生活可能会出现困难。因此,必须关心这部分居民的生活,保障他们的基本生活稳定。当前特别要搞好破产企业、停产半停产企业的生产自救,妥善安置好企业富余职工的就业和生活。多方筹集资金,对于生活困难的离退休人员和居民给予必要的补助。进一步完善法定最低工资标准,切实保证劳动者的合法权益和基本生活。实施“再就业工程”,加强对下岗和失业职工的培训,提高再就业能力。