试论地方政府合作扶贫的构建

　　[关键词]合作扶贫;地方政府;区域 

　　[论文内容提要]地方政府合作扶贫不仅包括传统的发达地区与贫困地区之间的合作,还包括贫困地区与贫困地区之间的合作以及次发达地区与贫困地区之间的合作｡合作扶贫赖以存在的基础是各合作方的利益互补｡要使合作扶贫能够良性地推进,除了有一定的信息协调基础外,还必须构建相关的组织,并提供一定的激励和约束机制｡ 
　　 
　　纵观几十年的扶贫历程,大规模的政府参与是中国消除贫困的突出特点和优势之所在｡依靠强有力的政府干预和大量的资金注入,中国贫困人口数量迅速下降｡但是,这种“政府主导､社会参与､自力更生､开发扶贫､全面发展”的扶贫道路受到了中国自上而下的层级权威的限制,从而形成了一种以行政区划分割为扶贫责任分担的范式,没能有效地整合现有扶贫资源,也越来越不能适应我国当前的扶贫实践,不能顺应全球化和区域经济一体化的趋势｡笔者把这种扶贫治理模式称为“内向型扶贫”或“闭合性扶贫”｡而突破“闭合性扶贫”的良方,应首选地方政府合作扶贫｡ 
　　 
　　一､地方政府合作扶贫的概念厘定 
　　 
　　在我国,合作扶贫的涵义主要体现在三个层面:第一个层面是国际援助机构与地方政府的合作扶贫｡这些国际机构包括多边组织､双边组织和民间组织三种类型｡国际援助机构的扶贫行动往往受到他们自身的理念与目标､中国政府的扶贫战略以及中国贫困人口的实际需求等几个方面的影响｡其作用主要体现在从一定程度上缓解中国扶贫资金的不足､促进扶贫模式的创新､推广和促进中国民间组织的发展等三个方面｡第二个层面是东西协作扶贫｡东西协作扶贫是“八七扶贫攻坚计划”实施期间提出的一项措施,其目的是动员东部发达省市的力量对口支持贫困地区的发展和贫困人口的脱贫｡具体的帮扶方式有:无偿捐赠资金用于､卫生和其他基础设施建设;捐赠生产和生活物资,用于支持农户的农业生产和救济农民的日常生活;经济技术协作,例如利用发达地区的资金､技术､管理､市场和贫困地区的资源及廉价的劳动力进行合作生产和经营;人员的双向交流,发达省市派技术人员和青年志愿者到贫困省区提供服务,贫困省区派行政和技术干部到发达省市接受培训和挂职锻炼,输送劳动力到发达地区就业｡第三个层面是指党政机关定点扶贫｡定点扶贫是指党政机关､企事业单位和社会团体利用自己的资源,定点扶持部分国定贫困县｡其目的是动员政府部门､国家的企事业单位和社会团体参与扶贫工作,以补充中央的扶贫投入并利用各业务部门的专业力量进行扶贫｡其最大特点是扶贫内容和方式与各部门的业务工作密切联系｡ 
　　从这三个层面的涵义可知,只有第二个层面的涵义涉及到地方政府之间的合作｡而本文所谓的地方政府合作扶贫主要侧重于此,但又不仅仅停留于此｡地方政府合作扶贫的核心在于扶贫,也就是说,各方合作的目的在于缓解贫困｡因此,作为合作主体的地方政府来讲,其范围就很宽泛,不仅是东西两极的富裕地区与贫困地区的合作,还包括贫困地区与贫困地区的合作;就区域位置来讲,还包括邻近区域与非邻近区域之间的合作;就区划层次上来讲,地方政府之间的合作涉及到地方政府各个层次的各种排列组合｡因此,所谓地方政府合作扶贫则可定义为:我国各个层次的地方政府之间因为扶贫目的而结合在一起的活动｡ 
　　相对于当前合作扶贫的三层涵义,地方政府合作扶贫有几个突出的特点:其一是市场推动｡地方政府之间因为某种目的而借助于市场的力量自愿结合,而非中央政府的强制性推动｡其二是竞争性合作｡在我国,各个地方政府都在统一的行政制度约束下按照中央政府的要求和地方的实际情况寻求发展,因而竞争是必然的,它涉及到各种各样的资源竞争｡但是,在各自的理性驱动之下,地方政府也会因为某种利益的需要而采用合作竞争的方式,即所谓的“竞合”,以寻求多赢｡其三是融扶贫于区域发展目标当中｡区域化是当今世界成为地球村的重要表现形式,以区域的形式来推动地区的发展是各个地方政府的策略选择｡在某些有地理､经济､联系的不同区划,要发展必须以整体区域的形式参与更大范围的竞争,从而争取到更多的资源,更好地提高资源的利用率｡因此,区域发展成为地方政府努力的重点｡即使是贫困地区,也可能会整合资源,以整体的方式来吸引外来资金和政策资源｡随着区域的不断发展,贫困也会有不同程度的缓解｡ 
　　 
　　二､利益互补:地方政府合作扶贫的现实基础 
　　 
　　地方政府合作扶贫的形式也可划分为:发达地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫､次发达地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫和贫困地区地方政府与贫困地区地方政府间的合作扶贫｡我国东西协作扶贫即为发达地区地方政府与贫困地区地方政府合作扶贫的典型,也是能够被人所接受的一种情况｡但次发达地区地方政府与贫困地区地方政府,特别是贫困地区地方政府之间的合作扶贫则不那么被人理解,有一种说法是:都是不发达地区,都一样落后,没有什么优势可以让对方利用,完全无合作的必要,也不可能实现缓贫的目标｡其实不然!每种合作形式都存在着合理的基础,即合作是因为存在利益互补｡ 
　　其一,发达地区在近20多年的发展中,凭借国家的优惠政策利用自身潜力,取得了前所未有的进步,但这种单极的发展可能因为缺少腹地支撑而没有后劲｡当其地区内的生产和消费市场饱和时,就会向外扩展,把某些资源性的前续产品的生产和加工放在较落后地区,对于一些贫困地区来讲,如果拥有较丰富的资源则会很容易被发达地区选择为发展的伙伴｡在合作过程中,贫困地区的各种资源优势与发达地区的资金､技术､人才和管理优势结合起来,相得益彰｡从而,发达地区能够获得持续发展的机会和可能,贫困地区也能够把很多资源利用起来,实现原来不能有的经济收益｡ 
　　其二,贫困地区与贫困地区之间的合作扶贫相较于发达地区与贫困地区之间的合作扶贫有其特点和优势｡发达地区与贫困地区的合作扶贫经过十几年的扶贫实践取得了一些成效,但是这种中央政府主导下的强制推动并不能使发达地区与贫困地区建立持续的联系,因而其边际效益在递减｡贫困地区与贫困地区之间的合作有以下几个条件:一是两个或多个贫困地区在地理上连成一个整体,属于某一个地理区域;二是两个或多个地区在资源或者其他方面,如历史､文化等方面,存在一致或互补;三是两个或多个贫困地区都有合作扶贫的意愿,都希望充分利用各自的资源优势,通过整体规划来提升区域的竞争力,在区域发展的基础上缓解各自的贫困程度｡透过以上条件可以看出,贫困地区与贫困地区之间的合作关键点不在于是否真正贫困,而在于是否存在着某种联系,而这种联系是否能够促进区域整体发展｡在我国,贫困地区已经从最早的集中连片减少为“小集中,大分散”的布局｡在某些区域,贫困地区往往是连在一起的｡这些局部连成一片的贫困地区相对于发达地区与贫困地区之间的合作来说就具有天然上的优势｡比如,湖南的湘西自治州是湖南省国家级贫困县的集中地､井冈山革命老区则集中了江西和湖南的多个国家级贫困县｡这些贫困地区地方政府之间如果能够抓住其区域特点,合理利用其区域优势,联合起来发展将会是不错的选择｡ 

　　三､制度安排:走向良性合作扶贫的必然选择 
　　 
　　地方政府合作扶贫应该有如下一些制度安排: 
　　1.地方政府合作扶贫要以全面的信息协调为基础｡合作扶贫并不是必然会给区域发展带来利益,也不必然会起到缓贫的作用,甚至,协调不好还会有反作用｡因此,地方政府在合作之前必须从各个方面进行信息的沟通与协调:其一,合作地区之间是否有相关性｡相关性是地区合作的必要条件,如果没有任何相关性那么最好不要合作｡相关性体现在文化传统的相关性､经济发展的相关性､上的相关性和地理上的相关性等方面;其二,合作地区之间是否具备互补性｡没有互补性的同质要素之间可能就会相排斥｡合作区域之间在经济发展､资源和人力资源､产业结构和市场政策等方面要有一定的互补性｡其三,合作地区之间是否能够在各项政策措施上达成一致｡因各地政策运作环境及行政环境不一样,为了各自的利益必须要在很多方面协调一致,如果没有协调的可能,那么合作是不能够实现的｡其四,地方政府自身是否作好了准备｡合作扶贫要由地方政府通过相应的政策来推动,地方政府必然在区域合作中起主导作用｡各地是否能够在适当的时候对利益进行取舍｡合作扶贫不只是能够获得利益,有的时候也要牺牲某些利益,那么,作为合作方的地方政府是否都能够为了建立在区域发展基础上的缓贫目标做出一定的牺牲呢?如果没有放弃部分利益的心理准备,合作扶贫是不可能实现的｡  　　2.建立合作扶贫的组织体系｡合作扶贫是不同地方政府之间的共同行为,因此,必须设立一定的组织来承担相应的职能｡合作扶贫组织可以是常设的,也可以是非常设的｡常设的合作扶贫组织应该在各个地方扶贫办公室的基础上组建起来,承担扶贫规划､扶贫资金和资源的分配､扶贫方式和对象的确定､扶贫绩效的评估等职能｡非常设的合作扶贫组织可以由各个地方的与改革委员会牵头,由某一政府主管领导负责组建一个协调委员会｡协调委员会的职能主要在于扶贫规划以及配合相关职能部门开展扶贫工作｡无论是常设性组织还是非常设性组织,地方政府要在人､财､物､制度等资源上给予支持,赋予它一定的地位,从而保证信息在地方政府间畅通交换,另外还应该有一定的沟通和协调机制｡协调机制因组织性质的不同而有所不同,但离不开三个层次:第一个层次是地方政府行政首长之间的协调机制,由最高行政部门负责人就区域发展和缓贫进行专门的讨论;第二个层次是地方相关部门负责人联席会议,由各相关部门就各自的职能履行情况进行专门的汇报,在经过协商的基础上形成统一的发展策略;第三个层次是扶贫项目讨论会,每一个涉及到区域内部发展的扶贫项目必须以整体的名义予以争取,以整体的名义进行开发和建设,并实现利益共享｡沟通和协调是建立在信息公开的基础上的｡信息公开制度一方面要求建立地方政府合作扶贫的信息通报制度,另一方面也要求构建专门的合作扶贫信息平台,如政务,使相关信息为大家共享,特别是帮助贫困地区走出“信息孤岛”｡ 
　　3.建立合作扶贫的激励约束机制｡让“贫困地区脱贫”这一合作扶贫目标的特殊性决定了建立地方政府合作扶贫的动力激励机制并非易事｡要建立这样的机制,首先,需要各地方政府充分认识到区域一体化､化条件下地区经济和社会发展的相互依存和相互制约的关系,认识到各地区之间不断增长的共同利益,认识到帮助贫困地区发展对各地区长远发展的重要意义｡其次,要建立一套的地方政府官员的绩效考核体系,把扶贫工作纳入到地方政府工作的考核内容中去｡通过正确的方向引导､规范地方官员的行为取向和行为模式,实现地方政府扶贫合作行为的正常化,从而为地方政府联合战胜贫困提供足够的动力｡为了防止扶贫合作中的机会主义行为,保障合作扶贫取得实质性的成效,需要建立一种地方政府扶贫合作的约束机制｡这个机制的构成要件有,地方政府合作章程中明确的规定行为的责任条款,包括地方政府在合作关系中应遵循的规则､在违反合作条款后应承担的责任､对违反合作扶贫规则所造成的经济和其他方面的损失应做的赔偿规定;对地方政府合作中的非规范性行为做出惩罚性的制度安排,以对违反“游戏规则”的机会主义者予以充分的惩罚以使违规者望而生畏｡ 
　　 
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　　[1]王国良.扶贫政府——趋势与挑战[M].北京:社会科学文献出版社,2005.[2]张磊.中国扶贫开发政策演变[M].北京:中国财政经济出版社,2007.[3]孙兵.区域协调组织与区域治理[M].上海:上海人民出版社,2007.[4]陈胜勇,马斌.区域间政府合作:区域经济一体化的路径选择[J].学研究,2004,(1).